EXPEDIENTE 3622-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, diecisiete de enero de dos mil veintidós.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez, objetando los apartados: "Licencia por operación de Empresas de Televisión por cable - Q 50,000.00", "Licencia para operación de un canal de televisión por cable - Q 25,000.00", "Licencia para la construcción de antenas para localizadores - Q 100,000.00", "Licencia para la construcción de antenas para repartidoras de Televisión - Q 200,000.00", "Licencia para la construcción de casetas para telefonía o televisión - Q 100,000.00", "Licencia para la instalación de torre para antena de telefonía móvil - Q 500,000.00" y "Licencia por construcción de bases de antena - Q 20,000.00", contenidos en la tabla denominada "Licencias por Autorización de Telecomunicaciones Previo Requisitos de Ley", del artículo 1 del Plan de Tasas, Rentas, Frutos, Productos, Multas y Demás Tributos de la Municipalidad de La Blanca, departamento de San Marcos, aprobado en el Punto Quinto del Acta 14-2021, correspondiente a la sesión que celebró el Concejo Municipal de esa localidad, el siete de abril de dos mil veintiuno, publicado en el Diario Oficial el catorce de junio de ese mismo año. El accionante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Fausto Josué Juárez Mejía y María Eugenia De la Vega Cruz. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal I, Dina Josefina Ochoa Escribá, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA:

El Artículo 1 del Plan de Tasas, Rentas, Frutos, Productos, Multas y Demás Tributos de la Municipalidad de La Blanca, Departamento de San Marcos, contenidos en la tabla denominada "Licencias por Autorización de Telecomunicaciones Previo Requisitos de Ley", establece los siguientes apartados:

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el solicitante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: las disposiciones impugnadas violan los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República por las razones siguientes: A. En cuanto al derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago, regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales, manifestó: i) las disposiciones cuestionadas imponen una tasa confiscatoria, porque se apropian de los bienes de los administrados al establecer el monto impuesto de una tasa por la emisión de las licencias por autorización de telecomunicaciones, operación de canal de televisión por cable, construcción de antenas para televisión y casetas para telefonía e instalación de torres, lo cual resultan irrazonables, insoportables y exagerados, desbordando la capacidad contributiva de las personas y vulnerando por esa vía el derecho de propiedad, ya que el exceso en el poder fiscal se puede considerar como una verdadera confiscación de bienes vedada por la Ley Suprema, en virtud que debe existir la razonabilidad como medida de contra la confiscatoriedad de los tributos; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede cada vez que hay desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) en atención a ello, un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial del valor del capital o de la renta o de su utilidad, ya que las tasas que cobra la municipalidad por la emisión de licencias por autorización de telecomunicaciones, operación de canal de televisión por cable, construcción de antenas para televisión y casetas para telefonía e instalación de torres, resulta confiscatorio, al despojar a los administrados de una parte substancial de su renta; iv) la Corporación Municipal al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una parte sustancial del capital, renta o utilidad de las mismas; v) los apartados de la disposición reprochada, afectan la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, ya que sustrae una fracción de su renta, lo que da lugar a la aplicación de un tributo confiscatorio; vi) como apoyo a lo argumentado, citó la sentencia dictada por esta Corte en los expedientes acumulados 2947-2008 y 3108-2008. B. En relación a la contravención de los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental que contienen los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, puntualizó: i) el ente edil impone una exacción pecuniaria para la emisión de licencias por autorización de telecomunicaciones, operación de canal de televisión por cable, construcción de antenas para televisión y casetas para telefonía e instalación de torres, sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta, ya que el mismo no se encuentra debidamente justificado y se circunscribe únicamente a la extensión de licencias por autorización, operación e instalación de los bienes mencionados; ii) en los apartados impugnados, no existe una razonable y discreta proporcionalidad, entre los montos exigidos y las características del servicio o actividad que se requieren, es decir, se emitieron tasas administrativas por un monto exagerado y desproporcionado, lo cual es arbitrario y excede los límites del servicio que la municipalidad presta al administrado; iii) la municipalidad arbitrariamente fijó el monto de las licencias atendiendo al beneficio lucrativo que podía derivar de la emisión de aquellas, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, debido a que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir, la emisión de una autorización o licencia; iv) en efecto, el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad es el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; v) las tasas administrativas contenidas en los apartados denunciados son desproporcionadas pues solo se puede cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; vi) se incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, haciendo los referidos montos arbitrarios e injustos, puesto que de conformidad con la legislación, las municipalidades no pueden más que cobrar un valor que cubra los gastos que les genera el servicio público que prestan; vii) la actividad de la administración pública no es para lucrar sino que para servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia administrativo tributaria; viii) el fin perseguido por la Municipalidad es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de una licencia. Por último, citó los fallos emitidos por esta Corte en los expedientes 1420-2011, 1421-2011, 3720-2013, 35-2017, 80-2018 y 653-2020.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de veintinueve de julio de dos mil veintiuno, publicado en el Diario de Centro América el cuatro de agosto de dos mil veintiuno, se decretó la suspensión provisional de los apartados contenidos en la tabla denominada "Licencias por Autorización de Telecomunicaciones Previo Requisitos de Ley", del artículo 1 del Plan de Tasas, Rentas, Frutos, Productos, Multas y Demás Tributos de la Municipalidad de La Blanca, departamento de San Marcos. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de La Blanca, departamento de San Marcos y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El accionante y el Concejo municipal de La Blanca del departamento de San Marcos no se pronunciaron. B) El Ministerio Público manifestó: i. los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de grabar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como una "tasa", y por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento al principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Norma Fundamental; ii. en lo atinente a la contraprestación, no se logra establecer cuál es la actividad determinada, relacionada concretamente con el particular, es decir, cuál es el servicio público beneficio que el obligado recibiría de manera directa y real en virtud de esas exacciones onerosas; iii. se inobserva los principios contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, toda vez que el elemento de la temporalidad no tiene relación ni demuestra equivalencia con los costos administrativos que de manera razonable, ocasionaría a la municipalidad la emisión de tales autorizaciones o licencias; y, por ende atenta contra el principio de legalidad en materia tributaria como derecho fundamental, ya que se puede establecer que las tasas reguladas no cumplen con las características que las puedan identificar como tales, es decir, que su pago sea un acto voluntario del obligado y que el particular recibiera una contraprestación por un servicio público; iv. el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en los rubros impugnados, no tienen sustento constitucional, pues estas, reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulneran el artículo 239 de la Ley Fundamental. Solicitó que la presente acción sea declarada con lugar.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante reiteró los argumentos expresados en su escrito inicial de inconstitucionalidad. Requirió que se declare con lugar la garantía promovida. B) El Ministerio Público también replicó lo que expresó en la evacuación de audiencia y solicitó que se declare con lugar la acción planteada. C) El Concejo municipal de La Blanca del departamento de San Marcos no evacuó.

CONSIDERANDO
- I -
Razón fundante de la decisión

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En dicha labor, y con el objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede el estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando las tasas reguladas en la disposición impugnada, imponen una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-
Síntesis del planteamiento

Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, objetando los apartados: "Licencia por operación de Empresas de Televisión por cable - Q 50,000.00", "Licencia para operación de un canal de televisión por cable - Q 25,000.00", "Licencia para la construcción de antenas para localizadores - Q 100,000.00", "Licencia para la construcción de antenas para repartidoras de Televisión - Q 200,000.00", "Licencia para la construcción de casetas para telefonía o televisión - Q 100,000.00", "Licencia para la instalación de torre para antena de telefonía móvil - Q 500,000.00" y "Licencia por construcción de bases de antena - Q 20,000.00", contenidos en la tabla denominada "Licencias por Autorización de Telecomunicaciones Previo Requisitos de Ley", del artículo 1 del Plan de Tasas, Rentas, Frutos, Productos, Multas y Demás Tributos de la Municipalidad de La Blanca, departamento de San Marcos, aprobado en el Punto Quinto del Acta 14-2021, correspondiente a la sesión que celebró el Concejo Municipal de esa localidad, el siete de abril de dos mil veintiuno, publicado en el Diario Oficial el catorce de junio de ese mismo año, estimando que viola los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-
Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Por su parte el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte, dictadas en los expedientes 5086-2018, 197-2019 y 2383-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas: entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en el, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagaría, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato): o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-
Análisis del Asunto

El postulante básicamente arguyó que, los montos contenidos en las disposiciones impugnadas vulneran los artículos 41, 239, 243 y 255 constitucionales, debido a que los mismos son desmedidos, desproporcionados, arbitrarios y no tienen relación de proporcionalidad en el servicio que la municipalidad aludida prestará y, por consiguiente, desborda la capacidad contributiva de las personas: asimismo, que vulnera el derecho de propiedad, puesto que despoja a los administrados de una parte substancial de su renta, lo cual es arbitrario y excede los límites del servicio que presta, además, los montos de las licencias fueron fijados arbitrariamente atendiendo al beneficio lucrativo que podía derivar de la emisión de aquellas, y no con base en factores que atienden a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal.

En ese contexto, los apartados objetados literalmente establecen: "Licencia por operación de Empresas de Televisión por cable - Q 50,000.00", "Licencia para operación de un canal de televisión por cable - Q 25,000.00", "Licencia para la construcción de antenas para localizadores - Q 100,000.00", "Licencia para la construcción de antenas para repartidoras de Televisión - Q 200,000.00", "Licencia para la construcción de casetas para telefonía o televisión - Q 100,000.00", "Licencia para la instalación de torre para antena de telefonía móvil -Q 500,000.00" y "Licencia por construcción de bases de antena - Q 20,000.00"; los cuales se encuentran contenidos en la tabla denominada "Licencias por Autorización de Telecomunicaciones Previo Requisitos de Ley", del artículo 1 del Plan de Tasas, Rentas. Frutos, Productos. Multas y Demás Tributos de la Municipalidad de La Blanca, departamento de San Marcos.

De lo anterior, se desprende que los gravámenes referidos, constituyen una imposición del ente municipal que obliga al particular a pagarle los montos descritos dependiendo si la licencia es por autorización de telecomunicaciones, operación de canal de televisión por cable, construcción de antenas para televisión y casetas para telefonía e instalación de torres.

En atención a lo indicado, corresponde entonces determinar si efectivamente las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de impuestos, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Para el presente caso, es relevante establecer la base de medición de las tasas, específicamente la relación costo-servicio, al respecto se advierte que las mismas deben ser fijadas observando los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que para que una tasa no sea considerada arbitraria e ilegítima tiene que existir una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o de la actividad que se requiere.

Por lo anterior, esta Corte observa que los pagos que regulan las disposiciones objetadas no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de permiso y autorización para la operación, construcción o instalación de torres de telefonía y antenas de televisión por cable, no porque se trate de la mera emisión de un documento (debido a que también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la construcción, tales como ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a las aptitudes personales que reflejen una mayor capacidad económica de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "Licencia de autorización y construcción", ya que los cobros establecidos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "Licencia".

En síntesis, del contenido de los apartados denunciados no se establece que los costos que implique para la Municipalidad de La Blanca, departamento de San Marcos la emisión de una licencia, sea proporcional a las cantidades de quinientos mil, doscientos mil, cien mil, cincuenta mil, veinticinco mil y veinte mil quetzales que se exigen para su emisión, puesto que dicha obligación no encuadra en la conceptualización que este Tribunal ha asentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, lo cual evidencia una trasgresión a los principios regulados en los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República. Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de nueve de agosto de dos mil diecisiete, catorce de agosto de dos mil dieciocho y cuatro de agosto de dos mil diecinueve, dictadas en los expedientes 1441-2016, 80-2018 y 4256-2020.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en los apartados objeto de examen, toda vez que estos crean una exacción desproporcionada, elemento que las tornan inconstitucionales, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar los apartados cuestionados del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 134, 139, 140, 141, 143, 146, 149, 150, 163, inciso a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 2 y 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO