EXPEDIENTE 4257-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, treinta y uno de agosto de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez contra la frase "Instalación de torres de telefonía en propiedad privada Q. 125,000.00", contenida en el segmento de "LICENCIAS" del apartado "TASAS ADMINISTRATIVAS" del Plan de Tasas, Rentas, Frutos, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de El Palmar, departamento de Quetzaltenango, inserto en el Punto Cuarto del Acta 2-2014, que documenta la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el diecinueve de marzo de dos mil catorce y publicado en el Diario de Centro América el veintitrés de abril del año indicado. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Fausto Josué Juárez Mejía y María Eugenia De la Vega Cruz. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA:

La frase contenida en el segmento de "Licencias" del apartado "Tasas administrativas" del Plan de Tasas, Rentas, Frutos, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de El Palmar departamento de Quetzaltenango establece:

"TASAS ADMINISTRATIVAS (...)
LICENCIAS
Por construcción (vigencia para 2 años)
Viviendas	1% sobre el costo de la vivienda
Industria y comercio (hidroeléctricas)	2% sobre el costo de construcción
Instalación de torres de telefonía en propiedad privada	Q. 125,000.00 (...)"

El resaltado no consta en el texto original, sin embargo, se ha destacado con el fin de precisar el segmento concretamente impugnado.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el solicitante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: la disposición impugnada viola los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones siguientes: A. En cuanto al derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago, regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales manifestó: i) la tasa administrativa que regula la frase impugnada excede la capacidad de pago de los administrados, puesto que resulta irrazonable, insoportable y exagerado cobrar ciento veinticinco mil quetzales (Q. 125,000.00) por autorizar la instalación de una torre de telefonía; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede porque existe desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) en atención a ello, un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iv) la Corporación Municipal al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital del administrado; v) la frase reprochada, afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, porque sustrae fracción de su renta, lo que da lugar a la aplicación de tributo confiscatorio y vi) como apoyo a lo argumentado, citó la sentencia dictada por esta Corte en los expedientes acumulados 2947-2008 y 3108-2008. B. En relación a la contravención a los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental puntualizó: i) el ente edil impone exacción pecuniaria para la emisión de la licencia por instalación de torre de telefonía en propiedad privada de ciento veinticinco mil quetzales (Q125,000.00), sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta, porque el mismo no se encuentra debidamente justificado y se circunscribe únicamente a la extensión del permiso; ii) en la frase impugnada, no existe razonable y discreta proporcionalidad, entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado; iii) por mandato constitucional, en la captación de recursos, las Corporaciones Municipales deben ajustarse al principio de legalidad regulado en el artículo 239 de la Ley Fundamental, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iv) en ese sentido, para establecer tasa administrativa se debe tomar en cuenta el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicio administrativo por emisión del permiso-; v) la frase reprochada regula el monto de la autorización, atendiendo el beneficio lucrativo, y no con base en factores dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal, debido a que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir, la emisión de una autorización; vi) en efecto, el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad es el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; por ende, no se relaciona con las características de los bienes que se instalen -torres de telefonía-; vii) la tasa administrativa contenida en la disposición denunciada, es desproporcionada puesto que no se limita a cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; viii) se incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que de conformidad con la legislación, las municipalidades no pueden más que cobrar un valor que cubra los gastos que les genera el servicio público que presta; ix) la actividad de la administración pública no tiene por objeto el lucro sino que persigue servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia administrativo tributaria y x) el fin perseguido por la Municipalidad es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización. Por último, citó los fallos emitidos por esta Corte, en los expedientes 1420-2011, 1421 -2011, 3720-2013, 35-2017 y 80-2018.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de veinte de enero de dos mil veintiuno, publicada en el Diario de Centro América el diez de febrero del mismo año, se decretó la suspensión provisional de la frase normativa denunciada de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de El Palmar del departamento de Quetzaltenango y al Ministerio Público, se adicionó cinco días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de El Palmar del departamento de Quetzaltenango, manifestó: i) el tributo es una modalidad de ingreso público, exigido a los particulares; asimismo, en el contexto económico se le concibe como un tipo de aportación que todos los ciudadanos deben pagar al Estado, para que este lo redistribuya de manera equitativa en el financiamiento del gasto público nacional; ii) por lo general, los tributos se pagan mediante prestaciones monetarias y se pueden agrupar en tres categorías, siendo estas los impuestos, las contribuciones y las tasas; iii) en los impuestos, el hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del contribuyente; iv) en cuanto a las tasas, son los tributos que gravan la realización de alguno de los hechos imponibles siguientes: la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios públicos y la realización de actividades en régimen de derecho público; v) en ese sentido, en reiterada jurisprudencia la Corte de Constitucionalidad, ha establecido que la tasa es "una creación que compete a las corporaciones municipales, que consiste en la prestación en dinero o pecuniaria por la contraprestación de un servicio público (...) es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano y una contraprestación de un servicio público"; vi) la frase reprochada no regula la licencia para una torre, sino que se refiere en plural, es decir, que una entidad que desee colocar una o más torres el único pago es de ciento veinticinco mil quetzales (Q. 125,000.00); vii) el empresario de telefonía percibe millones en ingresos económicos, razón por la cual no son inciertas las inversiones que realiza al prestar ese servicio a la población; por ello no puede estimarse como un impuesto, puesto que es una tasa municipal que se paga para construir torres de telefonía; viii) en atención a lo expuesto, en la actualidad se aprueban licencias para construir casas, lotificaciones, edificios, centros comerciales y demás obras en el municipio, lo cual se regula por medio de tasas, arbitrios y otros aspectos que le competen; ix) no es desproporcionado el pago de la tasa objetada, puesto que cumple con el derecho de igualdad ante la ley; ello porque, la persona que pretenda construir una torre de telefonía debe adquirir la licencia correspondiente; x) la frase impugnada, no lesiona el principio que prohíbe la confiscatoriedad del patrimonio de los administrados, puestó que por el servicio de telefonía que brindan por medio de esas torres, reciben una rentabilidad acorde a la planificación económica; xi) la norma reprochada no transgrede la razonabilidad, ya que las empresas de telefonía, tienen una rentabilidad económica garantizada -acorde a esa libre competencia- y xii) en efecto, cada persona posee un teléfono para comunicarse; de esa cuenta, el mínimo de cada servicio telefónico es de cien quetzales (Q100.00) mensuales, dicho razonamiento conlleva a concluir que si en esta jurisdicción municipal existen un aproximado de sesenta mil personas, el ingreso mensual de las empresas telefónicas supera los seis millones de quetzales (Q. 6,000,000.00), razón por la cual no se puede considerar confiscatorio un único pago para mejorar el ornato del Municipio. Pidió que la acción intentada sea declarada sin lugar. B) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, expresó que: i) el cobro que regula la frase impugnada, no reúne las condiciones para ser calificada como tasa administrativa, puesto que el pago que se le impone al particular no es un acto voluntario que realiza a cambio de recibir un servicio público municipal; ii) en ese sentido, se evidencia que la disposición denunciada transgrede el principio de legalidad en materia tributaria -consagrado en el artículo 239 del Texto Supremo-, debido a que decreta arbitrios y la Municipalidad no está facultada para ello, ya que esa potestad corresponde exclusivamente al Congreso de la República; iii) el hecho generador de "tasa" es una actividad municipal determinada, la cual está vinculada concretamente con el administrado, circunstancia que la diferencia del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el contribuyente y iv) como soporte a lo argumentado, refirió los fallos dictados por esta Corte en los expedientes acumulados 541-2002 y 953-2002, 95-2004, 1787-2005, 321-2011 y 1285-2014. Requirió que se declare con lugar la garantía instada.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante, luego de resaltar los argumentos vertidos por la Municipalidad de El Palmar del departamento de Quetzaltenango y el Ministerio Público, reiteró lo manifestado en el escrito inicial de la presente garantía constitucional. Pidió que se declare con lugar el planteamiento. B) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, repitió lo indicado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida. C) La Municipalidad de El Palmar del departamento de Quetzaltenango, pese a haber sido notificada, no hizo uso de la audiencia conferida.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

Agotado ese examen, procede lá acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Del Principio de Legalidad en materia tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de nueve de agosto de dos mil diecisiete, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte, dictadas dentro de los expedientes 1441-2016, 197-2019 y 2383-2020, respectivamente).

También se ha indicado que es relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio..."

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-III-

Análisis del Asunto

El interponente de la acción señala la frase objetada como lesiva del contenido de los artículos 41, 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque grava la actividad de instalación de torres de telefonía, sin tomar en cuenta la capacidad de pago de los particulares; asimismo, señala que viola la razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dicho cobro es desmedido y arbitrario.

La frase objetada establece literalmente: "Instalación de torres de telefonía propiedad privada Q. 125,000.00", la cual esta contenida en el segmento de "Licencias" del apartado "Tasas administrativas" del Plan de Tasas, Rentas, Frutos, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de El Palmar, departamento de Quetzaltenango.

El gravamen referido constituye imposición del ente municipal, que obliga al particular a pagarle el monto de ciento veinticinco mil quetzales (Q 125,000.00), por instalación de torres de telefonía en propiedad privada. Según refiere el órgano emisor de la norma, no se regula la licencia para una torre, sino que se refiere en plural, es decir, que la entidad que desee colocar una o más torres el único pago es de ciento veinticinco mil quetzales (Q 125,000.00); de esa cuenta, indica que no se transgrede la prohibición de la confiscatoriedad del patrimonio de los administrados, puesto que el servicio de telefonía que se brinda por medio de esos bienes muebles -torres- les genera rentabilidad económica garantizada, motivo por el cual dicha tasa observa, asegura, los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Corresponde entonces determinar si efectivamente la exacción cuestionada reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de impuesto, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República de Guatemala.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo expuesto, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente la referida equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar. En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando precedente-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula la frase objetada no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de instalación de torre de telefonía, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas torres, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque el cobro fue fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no atendiendo factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de instalación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -torres de telefonía-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "licencia de autorización", porque -como se analizó- el cobro establecido no constituyen retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia de autorización".

En síntesis, del contenido de la frase denunciada no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de El Palmar, departamento de Quetzaltenango la emisión de licencia, sea proporcional a la cantidad de ciento veinticinco mil quetzales que se exigen para su emisión, con lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que constituye lesión a los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. (Las consideraciones relativa a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, nueve de agosto de dos mil diecisiete y catorce de agosto de dos mil dieciocho, dictadas dentro de los expedientes 2091-2016, 1441-2016 y 80-2018, respectivamente).

De lo expuesto se desprende que, no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos debe ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en la frase objeto de examen, porque por medio de esta se crea exacción desproporcionada, elemento que la torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar la frase cuestionada del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149 y 163, literal a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO