EXPEDIENTE 1285-2014

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO Y RICARDO ALVARADO SANDOVAL.

Guatemala, diez de diciembre de dos mil catorce.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Julio Belizario Montepeque, objetando específicamente los numerales 1. y 2. del Artículo 9°, contenido en el punto décimo del acta cero cero dos - dos mil catorce (002-2014) que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Sacapulas, departamento de El Quiché, el ocho de enero de dos mil catorce, contentivo del "Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para el municipio de Sacapulas", publicado en el Diario de Centro América el cuatro de febrero de dos mil catorce. El postulante actuó con su propio auxilio y el los abogados José Alberto Sierra Rosales y María Elena Barrientos Cruz. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES I.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: a) la norma cuestionada, viola el principio de equidad y justicia tributaria, contenido en el artículo 243 constitucional, toda vez que el concejo municipal, invocando facultades concedidas en el Magno Texto y en el Código Municipal, pretende a través de la citada normativa, cobrar en concepto de: a) autorización de construcción de torres de telefonía celular o satelital una tasa de noventa mil quetzales (Q.90,000.00), y b) autorización por cada torre de radio o satelital una tasa de veinticinco mil quetzales (Q.25,000.00), cobros por los cuales la municipalidad no indica el servicio que en contraprestación recibirá el dueño de tales torres y, porque si tuviera facultades para exigirlo, el monto de dichas tasas es totalmente desproporcionado con el servicio que en contraprestación debería de prestar, puesto que de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal, corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios, lo cual se complementa con el artículo 101 del mismo cuerpo normativo, que ordena al Concejo Municipal que en la captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten debe de ajustar su actuación al principio de legalidad establecido en el artículo 239 constitucional. Además si el ente edil pudiera emitir y cobrar una tasa por la "autorización de construcción", violaría los principios de equidad y justicia tributaria, puesto que el valor asignado es desproporcionado con los servicios administrativos a prestar, ya que de conformidad con la legislación, las municipalidades no pueden más que cobrar un valor que cubra los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio de que se trate, de conformidad con el principio de que la actividad de la administración pública no es para lucrar sino que para servir a los administrados, principio que conforma precisamente la equidad y justicia administrativo-tributaria, siendo claro que el fin perseguido es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, en función de que la mayoría de las municipalidades ven a las empresas de telefonía como un gran negocio lucrativo que les pude generar grandes ingresos a sus arcas; c) se violan los principios de seguridad y certeza jurídica, puesto que el contenido de los apartados impugnados es impreciso, ya que las torres de telefonía no se construyen, porque las mismas son vendidas ya fabricadas por empresas especializadas en ello, solo para ser instaladas, por lo que es preciso señalar que el artículo impugnado se refiere a una "licencia de construcción" y nada en su contenido hace alusión a su instalación -de la torre- como el término apropiado aplicable al caso que regula, además que el numeral uno (1) determina una tasa por la construcción de "torres de telefonía celular y/o satelital" y el numeral dos (2) regula una tasa distinta por la construcción de "torres de radio y/o satelital", conceptos que en la técnica vienen a ser lo mismo, por lo que fijar dos tasas de "distinto valor" para el mismo hecho, viola el principio de certeza jurídica contenido en el artículo 239 constitucional. Por lo que, si bien las municipalidades pueden fijar tasas por los servicios administrativos que presten, también lo es que para su captación deben ajustarse al artículo 239 del Magno Texto, para darle certeza y seguridad jurídica al administrado, cosa que no ocurre en el presente caso; d) se viola también el principio de legalidad, que prohíbe la creación de impuestos- arbitrios por otras autoridades que no sean el Congreso de la República -principio de exclusividad o legalidad en materia tributaria-, ya que lo que está creando el ente edil en la norma impugnada son dos arbitrios. Las municipalidades tienen iniciativa para proponer al Congreso de la República, la creación de arbitrios, pero a diferencia de otros ordenamientos jurídicos, en el nuestro no se les otorga poder tributario derivado o secundario sino solamente una potestad reglamentaria para decretar tasas especificas por cada servicio público que presten a los correspondientes usuarios, esta estructura es consecuencia directa de la concepción que tradicionalmente nuestro legislador ha tenido y tiene de las tasas, a las que no considera como tributos propiamente sino que las cataloga como el pago por un servicio público municipal cuya prestación se demanda voluntariamente por el interesado. Las tasas no son típicos tributos porque: i) los tributos sólo pueden ser establecidos por ley emanada del Congreso de la República, otorgándoles a las Municipalidades promover ante el Organismo Legislativo la iniciativa de ley respectiva para la creación de arbitrios, que sí son tributos, pero siempre por el Congreso; ii) reconocimiento de la relación directa e incuestionable que existe entre tasa y servicios públicos municipales, motivo por el que el artículo 72 del Código Municipal concede al ente edil la facultad de determinar tasas por este concepto, las cuales deberán ser fijadas atendiendo los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio, -limitándose tal facultad- a los costos de prestación de servicios públicos municipales y que en cualquier caso las tasas nunca deben ser desproporcionadas respecto del servicio que se presta ni fijadas arbitrariamente por la municipalidad de que se trate; y, iii) evitar una yuxtaposición de poderes tributarios, por lo que para fortalecer la autonomía municipal el legislador permitió que fueran los municipios los competentes para la fijación de tasas por servicios municipales, tomando como base los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de dichos servicios, así como poder adaptar o modificar el importe de aquellas recurriendo a un procedimiento sencillo, expedito, interno, conforme lo requieran las variantes económicas de los costos y las necesidades del municipio, sin acudir a un órgano estatal externo y político como el Congreso. Por lo que, la norma impugnada, en fraude de ley, crea una tasa que en realidad es una exacción que realmente es un arbitrio, al cobrar por supuestas licencias municipales de construcción que carecen de parámetros para su fijación, con lo cual se viola el principio de legalidad establecido en los artículos 171, literales a) y c), y 239 ambos de la Constitución Política de la República. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de los apartados cuestionados. Se tuvo como intervinientes al Concejo Municipal de Sacapulas, departamento de El Quiché y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El postulante y el Concejo Municipal de Sacapulas, departamento de El Quiché, no hicieron uso de la audiencia. B) El Ministerio Público manifestó: a) que los apartados impugnados fueron emitidos en el ejercicio de las competencias que la Ley le confiere a los municipios, en materia de contribuciones para el mantenimiento de aceras, limpieza y ornato, toda vez que el artículo 255 constitucional establece que las corporaciones municipales, deberán procurar el fortalecimiento económico de sus respetivos municipios a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios y el artículo 253 también del Magno Texto, regula que los municipios son instituciones autónomas y que tienen entre otras funciones obtener y disponer de sus recursos y atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios y para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos respectivos; b) se debe desestimar la presente acción constitucional, dado que no se evidencia que se haya vulnerado las normas constitucionales denunciadas por el accionante ya que de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal el ente edil tiene la facultad legislativa para decretar y cobrar tasas y contribuciones, las que deben ser equitativas y justas, debiendo ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios. Solicito que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA.

A) El postulante y el Concejo Municipal de Sacapulas, departamento de El Quiché, no alegaron. B) El Ministerio Público replicó lo expuesto al evacuar la audiencia conferida. Solicitó que se declare sin lugar el presente planteamiento.

CONSIDERANDO -I-

La acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, procede cuando las disposiciones impugnadas contenidas en la norma reglamentaria (municipal), pretendan la imposición de obligaciones dinerarias que constituyen tributos y no revisten la naturaleza de "tasa", o que siéndolo, contienen parámetros de determinación inciertos y desproporcionados, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

En ese sentido, al evidenciar tal contradicción y siendo que la función esencial de esta Corte es la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las normas, emitir la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia las normas inconstitucionales; en caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

-II-

Julio Belizario Montepeque promueve acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando el contenido de los numerales 1 y 2 del Artículo 9°, contenido en el punto décimo del acta cero cero dos - dos mil catorce (002-2014) que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Sacapulas, departamento de El Quiché, el ocho de enero de dos mil catorce, contentivo del "Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para el municipio de Sacapulas", publicado en el Diario de Centro América el cuatro de febrero de dos mil catorce, que establece un cobro por la autorización por la construcción de torres de telefonía celular y/o satelital noventa mil quetzales (Q.90,000.00), así como para torres de radio y/o satelital veinticinco mil quetzales (Q.25,000.00), lo cual considera el accionante que viola los artículos 171 literales a) y c), 239,243 y 255 constitucionales, además de ser un cobro desproporcionado. Los argumentos impugnativos en relación a estos quedaron reseñados en el apartado de resultandos de esta sentencia.

- III -

Previo al análisis sobre la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, es necesario puntualizar que en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala garantizan a los municipios, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus bienes, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para la realización de obras y la prestación de servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. Esta norma consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de esos tributos.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." {Consideración que esta Corte ha realizado en sentencias de diecisiete de agosto de dos mil once, seis de diciembre de dos mil once y veintidós de enero de dos mil catorce, dictadas en los expedientes 343-2011, 961-2011 y 4390-2012; y para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Además, este Tribunal describió en esas resoluciones las principales características de las tasas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; y f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio ..."; en concreto, la tasa debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -el servicio público municipal o el beneficio relacionado concretamente con el contribuyente- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el ciudadano. Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código y señala que para el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso.

En adición a ello, el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

-IV-

En el presente caso, el "Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para el municipio de Sacapulas", en los numerales 1 y 2 del artículo ° contenido en el punto décimo del acta cero cero dos - dos mil catorce (002-2014) que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Sacapulas, departamento de El Quiché, el ocho de enero de dos mil catorce, regula los siguientes cobros: "1. Porcada torre de telefonía celular y/o satelital - Q.90,000.00 y 2. Porcada torre de radio y/o satelital Q.25,000.00".

Al contrastar los razonamientos jurídicos expresados por el postulante con las disposiciones objetadas precitadas, esta Corte no advierte el denunciado "fraude a la ley", en virtud que -como bien lo refirió en los apartados que preceden-, el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios. En ese contexto, al referirse a la transgresión al principio de legalidad, el accionante manifestó que las exacciones contenidas en los numerales impugnados transcritos con anterioridad no son tasas, sino arbitrios, pues no se establece un servicio público (contraprestación) concreto ni directo a favor del particular que lo paga, siendo el Congreso de la República de Guatemala el único facultado para crear tributos, agregando el hecho de que los cobros contenidos en las normas impugnadas son contradictorios e imprecisos. Sobre esos aspectos, esta Corte estima que el principio de legalidad en la tributación no sólo implica que el nacimiento de la obligación tributaría debe producirse con base a la existencia de una ley formal que la establezca, sino además, que la ley debe determinar claramente las bases de recaudación, dentro de las cuales, en el caso particular, se destaca el hecho generador, la base imponible y la cuota. Junto con el principio de legalidad, surge y se afirma el principio de seguridad jurídica, en lo que se refiere a la precisión del ordenamiento aplicable en su caso y momento determinados; asimismo, la normativa impositiva debe contener disposiciones explícitas e inequívocas sobre todos los elementos esenciales que están relacionados con la obligación tributaría.

Por otro lado, el accionante imputa a las regulaciones denunciadas constituir un cobro desproporcionado, si se toma en cuenta que sólo se trata de la expedición de un documento por parte de la municipalidad, lo cual atenta contra la equidad y la justicia contributiva. De conformidad con lo analizado y específicamente con el citado artículo 72 del Código Municipal, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que los pagos descritos no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción, no porque se trate de la mera emisión de un documento como alega el accionante (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de cierta torres, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de construcción, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable. En similar sentido ha resuelto esta Corte en sentencias de veintisiete de agosto de dos mil trece y veintitrés de abril de dos mil catorce, dentro de los expedientes cuatro mil trescientos ochenta y ocho - dos mil doce (4388-2012), dos mil seiscientos noventa y tres - dos mil trece (2693-2013) y dos mil quinientos setenta y ocho - dos mil trece (2578-2013).

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en los preceptos objeto de examen, toda vez que estos crean exacciones desproporcionadas, elemento que las toman inconstitucionales, en virtud que colisionan pon los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o, 3o, 114, 115, 133, 139, 141, 143, 148, 163, literal a), 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 1o y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO