EXPEDIENTE  5897-2021

Con lugar la acción de inconstitucionalidad, contra el numeral 3 del artículo 1, que regula la tasa por "Servicios (...) por usuario", y artículo 3, en la literal c., la frase "...c. Acta de autorización (...) la instalación...", del Acta 13-2021.4.


EXPEDIENTE 5897-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA CON LOS MAGISTRADOS DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA Y ROBERTO MOLINA BARRETO: Guatemala, seis de julio de dos mil veintidós.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por Lester Manuel Meda Ruano, objetando i) el artículo 1, numeral 3, y ii) el artículo 3, literal c, en la frase "c. Acta de autorización del COCODE o COMITÉ donde se les autoriza la instalación", normas contenidas en el punto cuarto del Acta número 13-2021, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de El Chal del departamento de Petén, celebrada el ocho de marzo de dos mil veintiuno y publicada en el Diario de Centro América el seis de mayo del mismo año. El postulante actuó con su propio patrocinio y con el de los abogados Luis Enrique Solares Larrave y Evelyn Chavarría Mas. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal I, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer de este Tribunal.


ANTECEDENTES

I. OBJETO DE LA REGULACIÓN DENUNCIADA

Las normas objetadas contenidas en el punto cuarto del Acta número 13-2021, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de El Chal del departamento de Petén, celebrada el ocho de marzo de dos mil veintiuno y publicada en el Diario de Centro América el seis de mayo del mismo año, regulan: i) "Artículo 1. Fijar las TASAS de la Municipalidad de El Chal, Departamento de Petén, por contraprestación de servicios de uso de bienes de uso común y no común, del territorio municipal, para todas aquellas personas individuales o jurídicas que con fines de lucro prestan servicios de cable, internet u otras similares, instalando infraestructura o mobiliario en bienes de dominio público dentro del área urbana y rural. Las tasas y forma de pago son las siguientes:

No. Descripción Cuota y/o Tasa % de Cobro

3

Por servicios instalados,
Cable Tv., Internet, Telefonía
Q. 1.00 mensual por usuario"

ii) "Artículo 3. Requisitos para solicitar la licencia. Para solicitar la Licencia Municipal se requiere la siguiente documentación (...) En caso de instalación o remodelación de TORRES se debe adjuntar (...) c. Acta de autorización del COCODE o COMITÉ donde se les autoriza la instalación ...". (El resaltado no consta en el texto original; sin embargo, se ha destacado con el fin de precisar los segmentos concretamente impugnados).

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: A) Violación al principio de legalidad tributaria regulado en el artículo 239 constitucional: i) el artículo 1 del Acuerdo Municipal impugnado crea una supuesta tasa por la contraprestación de los servicios de uso de bienes municipales de uso común y no común: pretendiendo establecer las tasas rentas que deberán pagar las personas individuales o jurídicas que, con fines de lucro, prestan los servicios de cable, internet u otras similares, mediante la instalación de infraestructura en bienes de dominio público, dentro de la jurisdicción del municipio de El Chal: ii) este monto mensual de un quetzal (Q1.00), está determinado por el número de usuarios que posean las personas individuales o jurídicas que presten ese servicio de cable tv, internet y telefonía y no por la utilización de dichos bienes municipales; iii) es obvio que esta exacción no constituye una tasa-renta, ya que el cobro mensual no es por el uso privativo del espacio público municipal, sino en razón de la rentabilidad de la empresa que preste tales servicios, lo que evidencia que no existe contraprestación por parte del ente municipal sino que está basada en las ganancias obtenidas de la actividad económica gravada y iv) la circunstancia señalada denota que tal exacción es un impuesto, que conforme a la Ley Suprema, debe ser creado por el Congreso de la República. B) Violación a los principios de legalidad y de sujeción a la ley dispuestos en los artículos 152 y 154 constitucionales: el artículo 3, en la literal c., la frase "...c. Acta de autorización del COCODE o COMITÉ donde se les autoriza la instalación...", transgrede las normas constitucionales señaladas, porque: i) se emitió con abuso de autoridad, puesto que se trasladan las facultades que le corresponden al Concejo Municipal a los Consejos Comunitarios de Desarrollo o Comités: ii) en atención a ello, las funciones de emitir autorizaciones para la instalación o remodelación de torres e instalación o cambio de posteado en la vía pública es potestad del ente edil, conforme el Código Municipal -normativa aplicable-, dado que regula dentro de las atribuciones del gobierno municipal las decisiones de asuntos locales, el ordenamiento territorial y de control urbanístico de la circunscripción municipal, así como las demás competencias inherentes a la autonomía del municipio: iii) en ese sentido, también tiene a su cargo la aprobación de las licencias de construcción o modificaciones de obras privadas, dentro de las cuales se encuentran las autorizaciones de la instalación o remodelación de torres y las de instalación o cambio de posteado en la vía pública: iv) el Concejo Municipal es la única autoridad facultada para autorizar las licencias de construcción; sin embargo, en la disposición objetada, se subrogan esas atribuciones a los Consejos Comunitarios de Desarrollo cuando dispone que los "COCODES o COMITÉS" deberán emitir acta de autorización para que se puedan instalar o remodelar torres e instalación o cambio de posteado en la vía pública. Dicha circunstancia transgrede el principio de legalidad en materia administrativa previsto en el artículo 152 constitucional, puesto que el depositario de la autoridad municipal es el Concejo Municipal y no los Comités Comunitarios de Desarrollo, que si bien pueden ser un órgano de consulta no son la autoridad administrativa del municipio: por ende, la norma impugnada constituye un acto arbitrario que debe ser declarado inconstitucional; v) el artículo 154 de la Ley Fundamental señala que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ellos, lo que se traduce en la indelegabilidad de sus funciones, contrario a lo regulado en la normativa impugnada, en la que el Concejo Municipal delega las funciones atribuidas por el Código Municipal a los "COCODES" para que emitan un acta de autorización para la instalación de postes o cableado en la vía pública y vi) los Consejos Comunitarios de Desarrollo se encuentran regulados conforme la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, normativa que no les atribuye la función de autorizar la instalación de postes o cableado en la vía pública previo a la emisión de las licencias de construcción por parte del Concejo Municipal, lo cual evidencia que existe delegación de funciones públicas por parte de la autoridad municipal, cuestión que es inconstitucional.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de dieciocho de noviembre de dos mil veintiuno, publicado en el Diario de Centro América el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno, se decretó la suspensión provisional de: i) el numeral 3 del artículo 1, que regula la tasa por "Servicios Instalados, Cable TV, Internet, Telefonía 'Q.1.00 mensual por usuario", y ii) artículo 3, en la literal c., la frase "...c. Acta do autorización del COCODE o COMITÉ donde se les autoriza la instalación...", disposiciones contenidas en el punto cuarto del Acta número 13-2021, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de El Chal, departamento de Petén, celebrada el ocho de marzo de dos mil veintiuno y publicada en el Diario de Centro América el seis de mayo de dos mil veintiuno. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de El Chal, departamento de Petén y al Ministerio Público, se adicionó seis días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente, se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de El Chal, departamento de Petén, señaló que: i) el Punto de Acta cuestionado documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal, que constituye una ley administrativa que fue aprobada con total apego al principio de legalidad y en plena sujeción de lo dispuesto en los artículos 153, 154 y 260 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1, 3, 35, literal n., 72, 100, literal e., y 142 del Código Municipal; ii) el citado reglamento fue elaborado con base en los principios de participación ciudadana y respeto a la cultura y costumbres, atendiendo a que en el municipio la población es mayoritariamente indígena y iii) en ese sentido, conforme el Sistema de Consejos Comunitarios de Desarrollo, como parte de la participación ciudadana, se estableció que era necesario requerir la autorización del Consejo Comunitario de Desarrollo -COCODE- para las licencias reguladas en dicha normativa municipal y, con ello, evitar confrontaciones con la población por tales circunstancias. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, refirió que la normativa impugnada es inconstitucional, debido a que: i) el numeral 3 del artículo 1, que regula la tasa por servicios instalados, cable tv, internet y telefonía, al ser un cobro mensual por la cantidad de usuarios que posea la empresa que presta los servicios, está basada en la capacidad contributiva del administrado, por lo que es evidentemente un impuesto y ii) con relación al artículo 3, en la literal c., la frase "...c. Acta de autorización del COCODE o COMITÉ donde so les autoriza la instalación", el Concejo Municipal no puede delegar sus facultades señaladas conforme el Código Municipal, y disponer que sea el Consejo Comunitario de Desarrollo quien autorice la construcción o instalación de postes de electricidad o telecomunicaciones. Pidió que la acción sea declarada con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante señaló que: i) en cuanto a lo manifestado por el Ministerio Público en su escrito de evacuación de audiencia por quince días, puntualizó: a) es claro que es conteste con sus argumentos de inconstitucionalidad de las normas establecidas en el Acuerdo cuestionado y b) se encuentra de acuerdo con todo lo afirmado por tal institución ya que esta manifiesta que, efectivamente, son inconstitucionales las normas denunciadas, tanto en la violación al principio de legalidad tributaria, como en la transgresión del Concejo Municipal a someterse al imperio de la ley; ii) sobre lo indicado por la Municipalidad de El Chal, arguyó que no es competencia de las Corporaciones Municipales establecer otros módulos de participación ciudadana por medio de reglamentos que establezcan procedimientos distintos a la ley; iii) en atención a ello, la modificación a los procedimientos legales e incorporar a otro actor en las decisiones que le corresponden, únicamente, a la Municipalidad resulta violatoria al principio de no delegación de funciones administrativas y iv) puntualizó que la municipalidad respectiva no realizó ningún análisis sobre la inconstitucionalidad instada contra el artículo 3 reprochado. Solicitó que la acción planteada sea declarada con lugar. B) La Municipalidad de El Chal del departamento de Petén reiteró lo indicado en la audiencia por quince días que le fuera conferida, y resaltó que la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural fomenta la armonía en las relaciones interculturales, promoción de procesos de democracia participativa en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades, conservación y mantenimiento del equilibrio ambiental y desarrollo humano con base a la cosmovisión de los pueblos Maya, Xinca, Garífuna y población no indígena, sin discriminación alguna. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público presentó su escrito de forma extemporánea, por lo que no se tuvo por evacuada la vista que le fuera conferida.


CONSIDERANDO

-I-

Tesis fundante

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

Para que proceda la acción de inconstitucionalidad general, se requiere que la norma general que se denuncie contenga transgresión frontal a un precepto constitucional o que la exposición de razonamientos posea argumentos que permitan al Tribunal Constitucional, descubrir y convencerse de la colisión existente entre la ley o norma denunciada y las normas constitucionales conculcadas por aquélla.

En ese sentido, los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista contraprestación determinada y, por el contrario, denoten la simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como "tasa" y, por lo tanto, tampoco pueden ser creados por el ente municipal debido a que, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de Guatemala, de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Asimismo, de conformidad con el principio constitucional de competencia administrativa, la titularidad de determinada potestad sobre una materia la posee el órgano administrativo designado por el legislador en la ley respectiva. Por ello, la autoridad administrativa designada no puede delegar las atribuciones establecidas por el legislador en la ley a un órgano de consulta, debido a que transgrede los principios de legalidad y jerarquía normativa.


-II-

Síntesis del planteamiento

Lester Manuel Meda Ruano plantea acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando los artículos 1, numeral 3, y 3, literal c), en la frase "c. Acta de autorización del COCODE o COMITÉ donde se les autoriza la instalación", contenidos en el Punto Cuarto del Acta número 13-2021, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de El Chal del departamento de Petén, celebrada el ocho de marzo de dos mil veintiuno y publicada en el Diario de Centro América el seis de mayo del mismo año.

Según el accionante, las disposiciones denunciadas transgreden los artículos 152, 154 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, vulnerando los principios de legalidad administrativa, de sujeción a la ley y de legalidad tributaria, haciendo las argumentaciones reseñadas en el apartado respectivo.


-III-

Del principio de legalidad tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala regula el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley, en sentido formal y material, prescribiendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, las reducciones, los recargos y las infracciones y sanciones tributarias.

Por su parte, el artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

A su vez, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como determinar y cobrar tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual dispone que la obtención y captación de recursos, para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten, deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de diez de agosto de dos mil veintiuno, veinticinco de agosto de dos mil veintiuno y cuatro de noviembre de dos mil veintiuno, dictadas dentro de los expedientes 4469-2020, 4470-2020 y 4468-2021, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y la "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida con relación al costo del servicio que se presta, porque lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público; que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.


-IV-

Del análisis del artículo 1, numeral 3, cuestionado.

Procede ahora analizar si la exacción regulada en la norma cuestionada reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de tributo, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República de Guatemala. Para tal efecto, es oportuno transcribir la normativa alegada de inconstitucional, la cual regula: "Artículo 1. Fijar las TASAS de la Municipalidad de El Chal, Departamento de Petén, por contraprestación de servicios de uso de bienes de uso común y no común, del territorio municipal, para todas aquellas personas individuales o jurídicas que con fines de lucro prestan servicios de cable, internet u otras similares, instalando infraestructura o mobiliario en bienes de dominio público dentro del área urbana y rural. Las tasas y forma de pago son las siguientes:

No. Descripción Cuota y/o Tasa % de Cobro
3 Por servicios instalados,
Cable Tv., Internet, Telefonía
Q. 1.00 mensual por usuario"

Conforme al criterio sustentado por esta Corte en el considerando precedente, se aprecia que en la disposición impugnada no se establece una -contraprestación- por parte del ente edil, en razón de que se impone la obligación de pago de la denominada "tasa" para todas aquellas personas individuales o jurídicas que con fines de lucro prestan servicios de cable, internet u otras similares, instalando infraestructura o mobiliario en bienes de dominio público dentro del área urbana y rural; de donde se advierte que tal cobro se fija por la cantidad de usuarios que dichas empresas reporten de manera mensual.

Tales aspectos denotan la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el contribuyente y hacen evidente que lo que motiva la exacción pretendida no es brindar un servicio -como puede ser el uso del espacio público- o la realización de una actividad administrativa, sino el beneficio lucrativo que, según la autoridad municipal, pueda obtener por el número de usuarios que utilizan el servicio que presta el contribuyente.

En ese contexto, resulta improcedente que el cobro aludido sea de forma mensual y supeditado a la cantidad de usuarios de los servicios en mención, lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios sustentados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio o actividad de beneficio público, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, los cobros pretendidos en la norma, deben hacerse por medio del órgano constitucional competente. Por tales razones, se estima que el hecho imponible del rubro impugnado no tiene sustento constitucional y, como consecuencia, vulnera el artículo 239 de la Ley Fundamental, razón por la cual deviene inconstitucional y así deberá declararse. (En el mismo sentido se dictaron las sentencias de diez de noviembre de dos mil veinte y veinticinco de enero de dos mil veintidós, dictadas dentro de los expedientes 2383-2020 y 3758-2021, respectivamente).


-V-

De los principios de legalidad, de competencia administrativa y de
jerarquía normativa, así como de autonomía municipal

El accionante denuncia que el artículo 3, literal c, cuestionado, transgrede los preceptos jurídicos 152 y 154 del Texto Fundamental -que disponen el principio de legalidad y sujeción a la ley- porque: i) se emitió con abuso de autoridad, puesto que se trasladan las facultades que le corresponden al Concejo Municipal a los Consejos Comunitarios de Desarrollo o Comités; ii) en atención a ello, las funciones de emitir autorizaciones para la instalación o remodelación de torres e instalación o cambio de posteado en la vía pública es potestad del ente edil, conforme el Código Municipal -normativa aplicable-, dado que regula dentro de las atribuciones del gobierno municipal las decisiones de asuntos locales, el ordenamiento territorial y de control urbanístico de la circunscripción municipal, así como las demás competencias inherentes a la autonomía del municipio; iii) en ese sentido, también tiene a su cargo la aprobación de las licencias de construcción o modificaciones de obras privadas, dentro de las cuales se encuentran las autorizaciones de la instalación o remodelación de torres y las de instalación o cambio de posteado en la vía pública; iv) el Concejo Municipal es la única autoridad facultada para autorizar las licencias de construcción; sin embargo, en la disposición objetada, se subrogan esas atribuciones a los Consejos Comunitarios de Desarrollo cuando dispone que los "COCODES o COMITÉS" deberán emitir acta de autorización para que se puedan instalar o remodelar torres e instalación o cambio de posteado en la vía pública. Dicha circunstancia transgrede el principio de legalidad en materia administrativa previsto en el artículo 152 constitucional, puesto que el depositario de la autoridad municipal es el Concejo Municipal y no los Comités Comunitarios de Desarrollo, que si bien pueden ser un órgano de consulta no son la autoridad administrativa del municipio; por ende, la norma impugnada constituye un acto arbitrario que debe ser declarado inconstitucional; v) el artículo 154 de la Ley Fundamental señala que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ellos, lo que se traduce en la indelegabilidad de sus funciones, contrario a lo regulado en la normativa impugnada, en la que el Concejo Municipal delega las funciones atribuidas por el Código Municipal a los "COCODES" para que emitan un acta de autorización para la instalación de postes o cableado en la vía pública y vi) los Consejos Comunitarios de Desarrollo se encuentran regulados conforme la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, normativa que no les atribuye la función de autorizar la instalación de postes o cableado en la vía pública previo a la emisión de las licencias de construcción por parte del Concejo Municipal, lo cual evidencia que existe delegación de funciones públicas por parte de la autoridad municipal, cuestión que es inconstitucional.

La norma objetada regula: "Artículo 3. Requisitos para solicitar la Licencia. Para solicitar la Licencia Municipal se requiere la siguiente documentación (...) En caso de instalación o remodelación de TORRES se debe adjuntar (...) c. Acta de autorización del COCODE o COMITÉ donde se les autoriza la instalación...". (El resaltado no consta en el texto original; sin embargo, se ha destacado con el fin de precisar la literal concretamente impugnada).

Inicialmente, es pertinente señalar que esta Corte en sentencia de trece de octubre de dos mil diez, dictada dentro del expediente 1628-2010 emitió Opinión Consultiva en la que indicó: "... entro de esos principios, se encuentra el de legalidad en el ejercicio de la función pública, que implica que tanto las funciones como las atribuciones deben estar contempladas en las leyes, así como los órganos o los funcionarios a quienes sean asignadas, deben ejercer las de conformidad con la ley. En concordancia con lo anterior, esta Corte ha manifestado en reiterados fallos que conforme el principio de legalidad contenido en el artículo 152 de la norma fundamental, el ejercicio del poder, que proviene del pueblo directa o indirectamente está sujeto a las limitaciones señaladas en la Constitución Política y en la ley...".

También ha señalado este Tribunal que: "los principios de legalidad y de jerarquía normativa impiden que una norma reglamentaria [...] pueda contradecir lo dispuesto en una norma de mayor rango, como la ley; es decir, los reglamentos se hallan en posición subordinada a los mandatos legales, ya que no pueden alterar 'el espíritu de las leyes' vigentes, y si pueden, en cambio, ser modificados o derogados por leyes posteriores. Aunado a ello, el reglamento no puede entrar a regular cuestiones que supongan la existencia de reservas de ley". (Criterio emitido en sentencia dictada el dos de junio de dos mil nueve, dentro del expediente 290-2007).

El principio de legalidad implica, en primer lugar, que el funcionario público está sujeto a la Constitución y a la ley como expresión de la voluntad general, frente a todos los poderes públicos. Además, implica la sujeción de la administración a sus propias normas.

Por su parte, el principio de competencia administrativa se refiere a la titularidad de determinada atribución que sobre una materia posee el órgano administrativo. Dentro de las características de la competencia administrativa están: i. es otorgada por la ley; ii. es irrenunciable; iii. es inderogable; iv. no puede ser cedida; v. no puede ser ampliada; vi. es improrrogable y v. es indelegable. Estos aspectos pueden advertirse con la interpretación de los artículos 152 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Es por esa razón que, la competencia administrativa nace de la ley y la ejerce la o el servidor público teniendo como parámetros de actuación las atribuciones que refiere esa ley. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico, la ley que emite el Organismo Legislativo es la que delimita las funciones de cada órgano de la administración, señalando las atribuciones y estableciendo su competencia.

Por su parte, el artículo 253 de la Ley Fundamental señala que corresponde a los municipios disponer de sus recursos y atender el ordenamiento territorial que les corresponda. Así, el Código Municipal atribuye al Concejo Municipal el ejercicio del gobierno del municipio, velar por su integridad patrimonial, garantizar sus intereses, conforme la disponibilidad de recursos (artículo 33); tienen como atribuciones generales el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal (artículo 35, literal b.); la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales (artículo 35, literal i.); la fijación de rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, contribuciones por mejoras o aportes compensatorios de los propietarios o poseedores de inmuebles beneficiados por las obras municipales de desarrollo urbano y rural. En el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso (artículo 35, literal n.).

Este Tribunal en sentencia de veinticuatro de junio de dos mil quince dictada dentro del expediente 300-2014 afirmó: "...Con base en la función de los municipios establecida en el artículo 253 constitucional de atender su ordenamiento territorial, los artículos 35 y 68 del Código Municipal atribuyen a la autoridad local, respectivamente, el control urbanístico y la autorización de las licencias de construcción, modificación y demolición de obras públicas o privadas en su territorio [...] contiene una norma proclive a establecer un mecanismo de control sustentado en la facultad constitucional de ejercer el ordenamiento territorial de su circunscripción, para la calificación y verificación de actividades como la construcción, ampliación, modificación, reparación o demolición de edificaciones que se lleven a cabo en el municipio en armonía con el ámbito del ordenamiento referido y su control urbanístico, encomendada al órgano municipal...".

La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, contenida en el Decreto número 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, a su vez, tiene como objetivo organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y privada (artículo 3); el sistema de consejos de desarrollo está integrado por niveles, en la siguiente forma: a) el nacional, con el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. b) El regional, con los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural. c) El departamental, con los Consejos Departamentales de Desarrollo. d) El municipal, con los Consejos Municipales de Desarrollo y e) el comunitario, con los Consejos Comunitarios de Desarrollo.

Este último consejo -COCODE- tiene atribuidas conforme el artículo 14 del Decreto citado, las facultades siguientes: "La Asamblea Comunitaria es el órgano de mayor jerarquía de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y sus funciones son: a) Elegir a los integrantes del Órgano de Coordinación y fijar el período de duración de sus cargos con base a sus propios principios, valores, normas y procedimientos de la comunidad o, en forma supletoria, según el reglamento de esta ley. b) Promover, facilitar y apoyar la organización y participación efectiva de la comunidad y sus organizaciones, en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral de la comunidad. c) Promover y velar por la coordinación tanto entre las autoridades comunitarias, las organizaciones y los miembros de la comunidad como entre las instituciones públicas y privadas. d) Promover políticas, programas y proyectos de protección y promoción integral para la niñez, la adolescencia, la juventud y la mujer. e) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la comunidad, con base en la priorización de sus necesidades, problemas y soluciones, y proponerlos al Consejo Municipal de Desarrollo para su incorporación en las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio. f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo comunitarios priorizados por la comunidad, verificar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas al Consejo Municipal de Desarrollo o a las entidades correspondientes y exigir su cumplimiento, a menos que se demuestre que las medidas correctivas propuestas no son técnicamente viables. g) Evaluar la ejecución, eficacia e impacto de los programas y proyectos comunitarios de desarrollo y, cuando sea oportuno, proponer al Consejo Municipal de Desarrollo las medidas correctivas para el logro de los objetivos y metas previstos en los mismos. h) Solicitar al Consejo Municipal de Desarrollo la gestión de recursos, con base en la priorización comunitaria de las necesidades, problemas y soluciones. i) Velar por el buen uso de los recursos técnicos, financieros y de otra índole, que obtenga por cuenta propia o que le asigne la Corporación Municipal, por recomendación del Consejo Municipal de Desarrollo, para la ejecución de los programas y proyectos de desarrollo de la comunidad. j) Informar a la comunidad sobre la ejecución de los recursos asignados a los programas y proyectos de desarrollo comunitarios. k) Promover la obtención de financiamiento para la ejecución de los programas y proyectos de desarrollo de la comunidad. l) Contribuir a la definición y seguimiento de la política fiscal, en el marco de su mandato de formulación de las políticas de desarrollo. m) Reportar a las autoridades municipales o departamentales que corresponda, el desempeño de los funcionarios públicos con responsabilidad sectorial en la comunidad. n) Velar por el fiel cumplimiento de la naturaleza, principios, objetivos y funciones del Sistema de Consejos de Desarrollo".

El artículo 3, literal c), impugnado, preceptúa que al presentar la solicitud de licencia municipal para la construcción e instalación de postes, cableado y demás equipo deberán presentar dentro de la documentación requerida un acta de autorización del "COCODE O COMITÉ" donde se les autoriza la instalación, circunstancia que conforme a los artículos 35, literal b), y 68, literal m), del Código Municipal no es viable, debido a que está trasladando a un ente comunitario facultades propias de gobierno municipal, dada la indelegabilidad de las funciones públicas, establecidas por el legislador.

Conforme lo establecido respecto al principio de competencia administrativa, tanto en la normativa detallada y la jurisprudencia sentada por esta Corte, la titularidad de las facultades administrativas de control urbanístico y la autorización de las licencias de construcción, modificación y demolición de obras públicas o privadas en su territorio le es conferida a las municipalidades -conforme los artículos 35 y 68 del Código Municipal y, según lo que regula el artículo 154 constitucional-, esa función pública no puede ser delegada; por ende, tampoco puede ser atribuida a los Consejos Comunitarios de Desarrollo o COCODES locales por el gobierno municipal, porque por una parte -conforme la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural- no tiene dentro de sus atribuciones la autorización de instalación de postes para la comercialización de los servicios de telecomunicaciones y energía eléctrica y, por otra, resulta ser una función indelegable por vía de disposición municipal.

Este Tribunal estima necesario referir que de conformidad con el artículo 38 del Código Municipal, es facultad del Concejo Municipal consultar la opinión de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, por medio de sus representantes autorizados, cuando la importancia del tema lo amerite. Por ello, tal facultad no le puede ser trasladada al administrado y menos aún establecerla como requisito sine qua non para requerir la solicitud administrativa de licencia de construcción, instalación y/o uso de antenas, postes, cableado y fibra óptica, para la comercialización de los servicios de telecomunicaciones y energía eléctrica privada.

Esto evidencia que la normativa impugnada, al conferir atribuciones relacionadas con el ordenamiento territorial a un ente comunitario, las cuales fueron asignadas en forma específica a las municipalidades, viola los principios constitucionales de legalidad y competencia administrativa y de sujeción a la ley contenidos en el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que debe ser declarada inconstitucional. En igual sentido se pronunció esta Corte en sentencia de dieciocho de enero de dos mil veintidós, dictada dentro del expediente 3262-2021.


-VI-

De las costas y multa

De esa cuenta, las disposiciones reglamentarias impugnadas resultan ser inconstitucionales por imponer un arbitrio y no una tasa municipal y asignar funciones administrativas a los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODES-, contrario a lo establecido por el Código Municipal, razón por la cual deben ser expulsados del ordenamiento jurídico, conforme los efectos establecidos en la parte resolutiva de esta sentencia. Además, por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.


LEYES APLICABLES

Artículos citados; y 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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