EXPEDIENTE 300-2014

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y MARÍA DE LOS ÁNGELES ARAUJO BOHR: Guatemala, veinticuatro de junio de dos mil quince.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Gerardo Anleu de León, objetando los artículos 7, 32 y 108 del Reglamento de Construcción y Urbanismo del Municipio de San Martín Sacatepéquez, Departamento de Quetzaltenango, contenido en el punto tercero del Acta número quince - dos mil diez (15-2010), correspondiente a la sesión del Concejo Municipal de San Martín Sacatepéquez, del Departamento de Quetzaltenango, de fecha once de marzo del año dos mil diez y publicado en el Diario Oficial el catorce de abril de dos mil diez. El postulante actuó bajo su propio auxilio y el de los Abogados Alejandro José Cofiño Rodríguez y Verónica María Orantes Orellana. Con fundamento en lo que preceptúa el artículo 2 del Acuerdo 3-89 de la Corte de Constitucionalidad y lo dispuesto en el Acuerdo 4- 2015 de esta misma Corte, es ponente en el presente caso la Magistrada María de los Ángeles Araujo Bohr, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: Resulta incuestionable la facultad de los Concejos Municipales de emitir y autorizar licencias de construcción, la cual tiende exclusivamente a la función constitucional que se les otorga en cuanto al ordenamiento territorial de sus respectivas jurisdicciones; lo anterior, en virtud que todo aquel que pretenda realizar actividades relacionadas con la construcción debe cumplir con los fines y requisitos exigidos por la Ley Fundamental, las leyes y las ordenanzas municipales. Sin embargo, las normas impugnadas violan los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: i) De conformidad con el artículo 7 cuestionado, el plazo de las licencias de construcción no puede exceder en ningún caso de doce meses; de lo contrario, el interesado deberá solicitar prórrogas, que no podrán exceder de seis meses, debiendo pagar por cada prórroga el cincuenta por ciento del valor de la licencia. Al respecto, afirma que las municipalidades únicamente pueden cobrar tasas por la prestación de servicios municipales, en el presente caso, el servicio lo constituye la emisión de la licencia de construcción, es decir, un documento; por ende, la licencia debe extenderse por el plazo de construcción de la obra y no por el plazo que arbitrariamente fije la municipalidad, pues esta no presta un nuevo servicio en el supuesto de ser necesaria la prórroga, sino que establece una exacción únicamente por el transcurso del tiempo (doce o seis meses), sin que haya contraprestación. Agrega que el servicio es uno sólo, que consiste en la emisión de la licencia para la construcción de una obra, por lo que el plazo de la mencionada autorización debe ajustarse al tiempo que tome la construcción de la obra, y no por el plazo que arbitrariamente considere la Municipalidad. Concluye que existen dos supuestos que violan las normas constitucionales indicadas: el primero, en cuanto a la arbitrariedad del plazo establecido por la entidad edil para la vigencia de las licencias de construcción, porque se está cobrando sin prestar un servicio, sino por el sólo hecho del transcurso del tiempo; y segundo, porque hace referencia para el cobro de las renovaciones a la tabla contenida en el artículo 108, que también estima inconstitucional, en virtud que no corresponde a la contraprestación de un servicio directo prestado por la Municipalidad, en cuyo caso deberían ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios prestados, debido a que se cobran sobre el valor de la construcción; ii) el articulo 32 impugnado, que establece el pago por la prórroga del plazo de la licencia, lo considera inconstitucional por las mismas razones antes expuestas, que estima aplicables a esta disposición, específicamente, en cuanto a la arbitrariedad del plazo establecido por la entidad edil para la vigencia de las licencias de construcción, porque se está cobrando sin prestar un servicio, por el sólo hecho del transcurso del tiempo; además, porque hace referencia para el cobro de las renovaciones a la tabla contenida en el articulo 108, que también señala de inconstitucional, en virtud que no corresponde a la contraprestación de un servicio directo prestado por la municipalidad, en cuyo caso deberían ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios prestados, debido a que se cobran sobre el valor de la construcción; iii) el valor establecido en el artículo 108 cuestionado, para la extensión de la referida licencia de construcción resulta ser desmedido y desproporcionado en relación al costo que podrían representar los servicios que presta por ello la Municipalidad de San Martín Sacatepéquez, toda vez que fue fijado sobre el valor de la construcción, atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la licencia otorgada y no con base en factores vinculados con los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; es decir, la captación de recursos que pretende no se ajusta al artículo 72 del Código Municipal que rige a las entidades ediles; iv) lo que pretende cobrar la citada municipalidad es un arbitrio y no una tasa, pues el monto fijado en el artículo 108 aludido no determina contraprestación a un servicio directo prestado por esa entidad, por lo que es el Congreso de la República de Guatemala a quien corresponde con exclusividad decretar arbitrios; v) la emisión de licencias de construcción debe estar revestida del elemento de razonabilidad para que su conjugación no sólo sea adecuada para su aplicación y cumplimiento, sino también para su exacto encaje con la norma constitucional, pero el articulo 108 citado no contiene razonamiento ni explica cuáles son los motivos subyacentes que la generan, sino que se limita a determinar valores en forma arbitraria, por medio de la cual pretende justificar su aplicación; vi) de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio; es decir, los factores de proporcionalidad de las tasas no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva de los vecinos, sus aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto costo de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la licencia de construcción, debido a que el cobro establecido no constituye la retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, sino al mero servicio administrativo de emisión de la referida licencia; vii) transcribió las sentencias dictadas en los expedientes siguientes: cuatrocientos treinta y ocho - dos mil once (438-2011), de fecha diecinueve de julio de dos mil once, relacionada con la razonabilidad en las decisiones de la autoridad municipal; trescientos cuarenta y tres - dos mil once (343-2011), de diecisiete de agosto de dos mil once, referente a las características de las tasas; dos mil setecientos veintinueve - dos mil once (2729-2011), de catorce de agosto de dos mil doce, en la que se hizo alusión al principio de razonabilidad de la ley; quinientos cuarenta y cuatro - dos mil uno (544-2001), un mil cuatrocientos veintinueve - dos mil uno (1429-2001) y un mil ochocientos noventa y uno - dos mil uno (1891-2001), en las que se conocieron impugnaciones de normas que establecían cobros por licencias de funcionamiento de establecimientos abiertos al público.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de las normas impugnadas. Se le dio audiencia al Concejo Municipal de San Martín Sacatepéquez del Departamento de Quetzaltenango y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparo y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La solicitante: No alegó. B) El Concejo Municipal de San Martín Sacatepéquez del departamento de Quetzaltenango, expresó: i) las normas objetadas se establecieron con el fin de procurar el fortalecimiento económico del municipio para poder realizar obras y prestar los servicios necesarios para la población; ii) no le asiste la razón al accionante porque no hizo la confrontación entre las normas constitucionales y las que ataca de inconstitucionalidad, sino que se limitó a reiterar lo dispuesto por la Corte de Constitucionalidad en otros fallos, lo que impide que pueda hacerse el análisis de fondo requerido; iii) el artículo 35 del Código Municipal atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con lo preceptuado en el articulo 100 de ese cuerpo legal; en conclusión las firmas objetadas no transgreden los artículos 239 y 255 de la Ley Fundamental, pues las exacciones tienen asidero en esa facultad de reglar el ordenamiento territorial municipal, por lo que el pago de las licencias de construcción no debe ser situado dentro de la clasificación de impuestos o arbitrios; iv) las disposiciones que son objetadas de inconstitucionalidad contribuyen a que no exista descontrol en las construcciones, en el territorio de mi representada, atendiendo a lo preceptuado en el artículo 142 del Código Municipal. Pidió que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) Ministerio Público indicó que en el presente caso el accionante no cumplió con expresar en forma separada, razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa la impugnación, no existe un apartado en el que haya realizado la parificación respecto de los señalados artículos del Reglamento de Construcción y Urbanismo del Municipio de San Martin Sacatepéquez, Quetzaltenango, con todos y cada uno de los artículos de la Constitución que considera vulnerados pues se limita a señalar, en forma generalizada, su inconformidad con las normas objetadas, basándose en razonamientos de orden fáctico, sin que ello sea constitutivo de argumentos lógicos-jurídicos precisos que ameriten declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones objetadas. Solicitó que esta acción sea declarada sin lugar, dictándose las demás declaraciones que en derecho corresponden.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La solicitante insistió en los argumentos expuestos en el escrito de planteamiento de esta acción y refutó lo alegado por el Ministerio Público, indicando que carece de fundamento y que en aquel memorial se hicieron ver de forma clara y precisa las normas constitucionales violadas y las razones por las que considera que los artículos impugnados son inconstitucionales. Además se pronunció respecto a lo manifestado por el Concejo Municipal relacionado, en el sentido de que con lo alegado por esa autoridad se confirma que su intención era fortalecer los ingresos del municipio, sin tomar en cuenta que en el caso de las tasas, la Constitución únicamente le faculta a cobrar el costo del servicio y no para proveer de ingresos a la Municipalidad, toda vez que esto solo podría ser decretado por el Congreso de Guatemala. Requirió que se declare con lugar la presente acción de Inconstitucionalidad General Parcial. B) Concejo Municipal de San Martin Sacatepéquez del Departamento de Quetzaltenango, reiteró los argumentos indicados al evacuar la audiencia conferida y solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público replicó lo expuesto al evacuar la audiencia conferida y pidió que al resolver se declare sin lugar esta acción de inconstitucionalidad general parcial.

CONSIDERANDO

-I-

La acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, procede contra las disposiciones generales que contengan vicio de inconstitucionalidad, con el objeto de que la legislación se mantenga en los límites que fija la Constitución Política de la República de Guatemala, excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas normas que no concuerden con ella. En ese sentido, siendo que la función esencial de esta Corte es la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las normas, determinar si las leyes emitidas rebasan o no las limitaciones de la Ley Fundamental y si éstas se sujetan a su máxima jerarquía, confrontando unas con otras dentro del espíritu del régimen jurídico establecido.

En su labor, de evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

-II-

En el presente caso, Gerardo Anleu de León promueve acción de inconstitucionalidad general parcial objetando los artículos 7, 32 y 108 del Reglamento de Construcción y Urbanismo del municipio de San Martín Sacatepéquez, departamento de Quetzaltenango, contenido en el punto tercero del acta número quince - dos mil diez, correspondiente a la sesión del Concejo Municipal de San Martín Sacatepéquez del departamento de Quetzaltenango, de fecha once de marzo de dos mil diez y publicado en el Diario Oficial el catorce de abril de dos mil diez.

Denuncia infracción a los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos impugnativos en relación a estos quedaron reseñados en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

Al tenor de los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus bienes, debiendo las respectivas corporaciones municipales procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a sus necesidades.

Respecto de las tasas, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, son definidas como la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios. En reiterada jurisprudencia esta Corte ha manifestado que el Concejo Municipal tiene la potestad de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual debe observar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, además de establecer tales cobros atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios, a fin de ajustarse al principio de retribución de los costos que la actividad de un particular le causa a la comunidad contribuyente, por corresponder a la equidad y justicia tributaria que cuando se promueve un beneficio netamente lucrativo y personal lo asuma el beneficiado.

Con base en la función de los municipios establecida en el artículo 253 constitucional de atender su ordenamiento territorial, los artículos 35 y 68 del Código Municipal atribuyen a la autoridad local, respectivamente, el control urbanístico y la autorización de las licencias de construcción, modificación y demolición de obras públicas o privadas en su territorio.

En el mismo orden de ideas, el artículo 142 del citado Código exige que para la ejecución de lotificaciones, parcelamientos, urbanizaciones y cualesquiera otras formas de desarrollo urbano o rural, se cuente con aprobación y autorización de la municipalidad respectiva; además, el artículo 147 del mismo cuerpo legal, indica que debe contarse con licencia de la autoridad edil y cumplir con los requerimientos establecidos por esta, así como con determinados servicios públicos.

Atendiendo a lo expuesto anteriormente, se considera pertinente indicar que la emisión de una licencia de construcción constituye el ejercicio de una obligación que constitucional y legalmente ha sido establecida a las municipalidades, siendo este un servicio administrativo característico de la tasa, en virtud que, como se indicó previamente, esta es una creación que compete a las corporaciones municipales y que consiste en la prestación en dinero por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público.

En ese contexto, se determina que los particulares deben ceñir su actuación a la normativa que en esta materia emita la Municipalidad bajo cuya jurisdicción estén sujetos por razón del territorio y, según sea el caso, obtener las autorizaciones correspondientes, por lo que todo aquel que pretenda realizar actividades relacionadas con la construcción dentro de la circunscripción municipal, debe cumplir con los fines y requisitos requeridos por la Constitución, las leyes y las ordenanzas municipales en materia de ordenamiento territorial; de esa forma, la autoridad local ejercerá legítima competencia al otorgar licencias de construcción, que conciernen al desarrollo urbano y rural, así como su debida fiscalización.

-IV-

Indicado lo anterior, es pertinente efectuar el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad de los artículos 7 y 32 del Reglamento aludido, en forma conjunta, en virtud que los razonamientos expuestos por la solicitante para impugnar esos preceptos son los mismos; así, la primera de esas normas dispone: "La licencia de construcción se extenderá por el plazo que se solicite, no pudiendo en ningún caso excederse el mismo de doce meses. Si la obra no fuese concluida, se podrá solicitar prórroga por el tiempo necesario, no pudiendo exceder cada prórroga de seis meses, previo el pago del cincuenta por ciento del valor de la licencia prorrogada" Y la segunda de ellas -artículo 32-, prescribe: "En el caso que la licencia de construcción llegue a su plazo fijado, y los trabajos en obra no se han terminado, los interesados podrán pedir una prórroga de tiempo, la cual se calculará de acuerdo a los parámetros establecidos en la tabla respectiva de cálculo según sea el caso."

El texto siguiente: "La licencia de construcción se extenderá por el plazo que se solicite... Si la obra no fuese concluida, se podrá solicitar prórroga por el tiempo necesario..." contenido en el artículo 7, previamente transcrito, contiene una norma proclive a establecer un mecanismo de control sustentado en la facultad constitucional de ejercer el ordenamiento territorial de su circunscripción, para la calificación y verificación de actividades como la construcción, ampliación, modificación, reparación o demolición de edificaciones que se lleven a cabo en el municipio, en armonía con aquel ámbito del ordenamiento referido y su control urbanístico, encomendada al órgano municipal, en concordancia con lo establecido en la literal c) del artículo 253 constitucional; y en ese sentido, deviene correcto el otorgamiento del documento contentivo de la anuencia edil por el plazo solicitado por el administrado, así como la eventual solicitud de prórroga efectuada por este, cuando el periodo de tiempo por él estimado haya sido insuficiente para concluir la construcción de la obra autorizada por la autoridad correspondiente.

No obstante, el resto de esa disposición, así como el artículo 32, copiado con anterioridad, transfiguran el sentido reglamentario de los alcances de la fijación de una tasa por la emisión de licencia de construcción, pues le otorgan un carácter limitado -doce meses- al cobro por la prestación de ese servicio administrativo, estableciendo exacciones adicionales (cincuenta por ciento del valor de la licencia) por cada una de las prórrogas que se soliciten, las cuales también tienen una duración restringida -seis meses-, sin tomar en cuenta que las actividades que lleva a cabo la municipalidad para otorgar el permiso respectivo, se realizan una sola vez, en forma previa al inicio de los trabajos respecto de los cuales se pide la autorización (como lo indica el artículo 3 del Reglamento referido) y, de efectuarse inspecciones posteriores sobre la ejecución de la obra autorizada, estas son parte de las actividades de control urbanístico que debe realizar la municipalidad para cumplir con el mandato que le ha sido constitucionalmente asignado, y que forma parte del costo que representa para la municipalidad emitir la licencia solicitada. En similar sentido se pronunció esta Corte, en sentencia de tres de abril de dos mil catorce, dictada en el expediente tres mil setecientos veinte - dos mil trece (3720-2013).

Por ello, esta Corte estima que ambas disposiciones -con excepción del texto específicamente excluido, contenido en mencionado artículo 7 impugnado-, contienen vicio de inconstitucionalidad, en virtud que al finalizar los doce meses previstos e impuestos por la autoridad municipal para la realización de las actividades de construcción solicitadas -sin tomar en consideración la naturaleza, diversidad o complejidad las actividades que ello implique-, ya no existe la prestación del servicio público que justifique las exacciones relacionadas con las prórrogas, de ahí que resulta procedente acoger el planteamiento de inconstitucionalidad en los términos antes indicados.

-V-

Por otro lado, el artículo 108 impugnado regula que, de acuerdo con los diferentes tipos de construcciones y los diferentes usos para las mismas, se toma como marco de referencia la tabla de cálculo de costos por metro cuadrado de construcción rebatida.

Al analizar el contenido del precepto citado, se determina que derivado de las exacciones en él previstas, el contribuyente obtiene por parte de la municipalidad aludida, una licencia para la realización de las construcciones mencionadas en esa norma, cuestión que, según se advierte de la lectura de esta, constituye la contraprestación directa y cierta, situación que el mismo solicitante reconoce en el escrito de planteamiento de esta acción y que es contraria con lo argumentado por él mismo, respecto a que la disposición objetada no explica cuáles son los motivos subyacentes que la generan, por lo que sí se advierte este elemento característico de la tasa. Asimismo, se determina que la estipulación de la obligación del pago de la carga cuestionada no fue fijado en la norma antedicha, sino en otra, cuya legitimidad constitucional no fue rebatida; en aquel artículo se regula únicamente la tabla de cálculo de los costos para la emisión de la mencionada licencia, lo cual implica -según se, advierte de la lectura del Reglamento en su conjunto- la actividad administrativa necesaria para la emisión de aquella licencia, que incluye estudios sobre su ubicación y ordenamiento territorial, ornato, riesgos ambientales o a la propiedad o integridad de las personas (dentro de estos, puede resaltarse la supervisión de instalaciones sanitarias y pluviales, fosas sépticas, instalación de agua potable, etcétera), determinación de las condiciones de seguridad (que involucra la verificación de la calidad de los materiales utilizados, posibles riesgos o peligros, cimientos, refuerzos, levantados de paredes, etcétera) y coherencia cultural, entre otros aspectos, que de suyo obliga al municipio a incurrir en gastos a su cargo que redundan en beneficio directo del propietario del bien de que se trate. Adicionalmente, es necesario resaltar que, aunque la solicitante denunció en esta acción que el valor establecido para la extensión de la licencia de construcción es desmedida y desproporcionada en relación al costo que podrían representar los servicios que presta por ello la municipalidad, esa sola afirmación no permite efectuar el análisis de fondo sobre ese supuesto vicio porque, a fin de determinar la existencia de tal desproporción, la solicitante debió haber efectuado el análisis de cada uno de los rubros contenidos en la norma objetada, aportado estudios técnicos especializados que establecieran los costos promedio razonables de las obras a construir y, de esa cuenta, permitir a este Tribunal advertir que la emisión de esa licencia no conlleva gastos que se asemejen a los cobros en ella establecidos. Así estimada la denuncia de inconstitucionalidad, en este aspecto no puede ser declarada.

-VI-

Por las razones expuestas, es procedente declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial, únicamente en cuanto a los apartados "...no pudiendo en ningún caso excederse el mismo de doce meses.
...no pudiendo exceder cada prórroga de seis meses, previo el pago del cincuenta por ciento del valor de la licencia prorrogada", contenidos en el artículo 7 del Reglamento de Construcción y Urbanismo del Municipio de San Martín Sacatepéquez, Departamento de Quetzaltenango, así como el artículo 32 del mismo Reglamento, por lo que así debe declararse, además de los efectos que ello conlleva; y desestimarla por improcedente en lo que se refiere al texto siguiente: "La licencia de construcción se extenderá por el plazo que se solicite... Si la obra no fuese concluida, se podrá solicitar prórroga por el tiempo necesario..." incluido en el artículo 7 del Reglamento aludido, así como respecto del artículo 108 del mismo cuerpo legal. Por la forma como se resuelve, no procede imponer multa a los abogados patrocinantes de la presente acción ni tampoco condenar en costas.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 149, 163, literal a), 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO