EXPEDIENTE 2383-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA. DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, MARÍA DE LOS ANGELES ARAUJO BOHR Y JOSÉ MYNOR PAR USEN: Guatemala, diez de noviembre de dos mil veinte.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Elías José Arriaza Sáenz contra el Artículo 7 del "Plan de Tasas, Rentas, Licencias y Multas del Municipio de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala", contenido en el punto tercero del acta 47-2020, emitida por el Concejo Municipal de esa localidad, el siete de mayo de dos mil veinte y publicada en el Diario de Centro América el diecinueve de junio del año indicado. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los Abogados Erick Efrén Pérez Martínez y Mario Alejandro Sánchez Álvarez. La sentencia expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA:

Articulo 7. "Por licencias a establecimientos abiertos al público. En cumplimiento de lo que establece en el artículo 35, literal z, del Código Municipal; por la autorización de establecimientos abiertos al público en la jurisdicción municipal se cobrará de conformidad a las categorías, las siguientes tasas:

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el accionante se resume: la norma cuestionada infringe el Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala que regula el principio de legalidad en materia tributaria, en virtud que: a) de conformidad con los Artículos 11 y 12 del Código Tributario, el arbitrio es un tributo que tiene como hecho generador una actividad municipal no relacionada directamente con el contribuyente que es exigida unilateralmente en virtud del poder tributario del Estado; de esa cuenta, las municipalidades no tienen facultad para decretar arbitrios, porque esta es exclusiva del Congreso de la República; b) contrario a ello, la tasa es una prestación comúnmente en dinero exigida a cambio de una actividad municipal concreta y relacionada directamente con el contribuyente, consistente en una actividad de interés público o en un servicio público, que es requerida voluntariamente por el interesado, debiendo observar los principios de razonabilidad y proporcionalidad; c) en ese sentido, la disposición reprochada establece exacciones para obtener y mantener licencias de funcionamiento para establecimientos abiertos al público ubicados en el referido municipio, que constituyen arbitrios y no tasas, por las razones siguientes: i) el otorgamiento de licencia a los establecimientos abiertos al público que operan en el territorio del municipio no es un servicio público, voluntariamente requerido por el interesado, sino que es una imposición que hace la autoridad local en virtud de su facultad de ordenamiento territorial; de esa cuenta, la característica de voluntariedad es inexistente en el cobro que dispone la norma impugnada; ii) no se presta algún servicio público en beneficio del administrado como contraprestación a los cobros. En efecto, el ordenamiento territorial es una facultad y a su vez, una obligación de la municipalidad, con sustento en estas y para garantizar el interés público y general, puede dictar las normas que estime necesarias, las cuales deben ser cumplidas por los administrados; sin embargo, ello no le autoriza para exigir de ellos pagos cuando no presta ningún servicio. Si la municipalidad debe efectuar revisiones, evaluaciones y otras actividades para otorgar las autorizaciones correspondientes, estas no constituyen un beneficio para el administrado, sino una labor necesaria para darle cumplimiento a las disposiciones que ella misma ha impuesto de forma unilateral. De esa cuenta, el costo del otorgamiento de la licencia no debe ser trasladado al administrado, sino que debe ser cubierto con los fondos generales de la municipalidad, los cuales provienen de la asignación presupuestaria que regula el Artículo 257 del Texto Fundamental y iii) el cobro cuestionado se determina conforme a categorías o tamaños del establecimiento y en forma mensual, lo que contraviene los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, afectando la capacidad económica del administrado, dado que la exacción debe atender al valor real y previsible que representa el otorgamiento de la licencia. Asimismo, se prevé la periodicidad mensual del cobro, es decir, que este se exige para mantener vigente la licencia, lo que no tiene justificación; por ello, la mensualidad del pago es otro motivo para determinar que no es proporcional con el costo que implica para la municipalidad otorgar la licencia y que, en realidad, constituye una exacción para agenciarse de recursos y d) como apoyo a lo argumentado, citó las sentencias dictadas por esta Corte en los expedientes 544-2001, 1429-2001, 4247-2012, 4435-2012 y 5186-2012 y, particularmente, aquellas en las que se ha pronunciado respecto a los cobros para obtener licencias para establecimientos abiertos al público: 3040-2006, 1818-2010, 532-2015, 1212-2015, 5392-2015, 2091-2016, 1607-2016, 2918-2016, 1441-2016, 1608-2016 y 5731-2018.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de veintiuno de julio de dos mil veinte, publicada en el Diario de Centro América el veintidós del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de la norma denunciada de inconstitucionalidad. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de la Villa de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de la Villa de San Juan Sacatepéquez, del departamento de Guatemala, manifestó: a) el Texto Fundamental garantiza el ejercicio de la autonomía municipal y dentro de las funciones que le asigna, se encuentran las de atender servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción, su fortalecimiento económico y la emisión de ordenanzas y reglamentos; b) de esa cuenta, para proveer recursos al municipio, así como también, garantizar la ampliación y modernización de los servicios públicos municipales, se inició con la modificación de las tasas municipales, para que estas respondan a la realidad económico social; c) por ello, comenzó con las gestiones para ajustar las tasas municipales al Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) del Ministerio de Finanzas Públicas, con el fin de que el cobro se realice en forma efectiva y transparente; d) dentro del mejoramiento y ampliación de los servicios públicos municipales se encuentra contemplada la regularización de las normas administrativas, técnicas, urbanísticas y legales a las cuales deben sujetarse los propietarios de los establecimientos abiertos al público ubicados en esa circunscripción territorial o sus representantes legales, para solicitar la autorización municipal correspondiente; e) en atención a ello y con fundamento en lo dispuesto en los Artículos 253 y 254 de la Constitución Política de la República y 2, 3, 17 literal d) y 72 del Código Municipal, aprobó el "Plan de Tasas, Rentas, Licencias y Multas del Municipio de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala", contenido en el punto tercero del acta 47-2020 y f) asimismo, en sesión ordinaria de catorce de julio de dos mil veinte, se autorizó el acta número 72-2020, mediante la cual se prorrogó el cobro de las nuevas tasas aprobadas en el Plan antes relacionado, derivado de la crisis que ha generado la pandemia del COVID-19. Pidió que la acción intentada sea declarada sin lugar. B) El Ministerio Público expresó: a) la norma impugnada evidencia transgresión al principio de legalidad en materia tributaria -regulado en el Artículo 239 del Texto Supremo-, debido a que decreta arbitrios y la Municipalidad no está facultada para ello, porque esa potestad corresponde exclusivamente al Congreso de la República; b) asimismo, dicha norma dispone exacciones para obtener y mantener licencias de funcionamiento para establecimientos abiertos al público ubicados en la circunscripción municipal, las cuales constituyen arbitrios y no tasas en virtud que: i) no son voluntariamente solicitadas por el administrado, sino impuestas por la autoridad edil, ii) esas licencias no forman parte de algún servicio público en beneficio para el administrado y iii) al exigirse de forma mensual y diferenciada, según el tamaño de la empresa y categorías, incumple con los principios de razonabilidad y de proporcionalidad y c) la norma impugnada regula un impuesto a favor de la Municipalidad y no una tasa, razón por la cual vulnera el Artículo 255 constitucional. Requirió que se declare con lugar la garantía promovida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante replicó lo expuesto en el escrito de planteamiento de inconstitucionalidad. Pidió que se declare con lugar la presente acción. B) La Municipalidad de la Villa de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala, reiteró los argumentos del escrito de evacuación de audiencia y agregó que la disposición denunciada, contenida en el "Plan de Tasas, Rentas, Licencias y Multas del Municipio de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala", no está creando un nuevo arbitrio, sino regulando las licencias de establecimientos abiertos al público que existen dentro de la circunscripción territorial municipal, conforme a la competencia que le asigna la ley de la materia. Requirió que se declare sin lugar la inconstitucionalidad instada. C) El Ministerio Público repitió lo manifestado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista contraprestación determinada y, por el contrario, denoten la simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como "tasa" y, por lo tanto, tampoco pueden ser creados por el ente municipal debido a que, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

- II -

Elías José Arriaza Sáenz promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, contra el Articulo 7 del "Plan de Tasas, Rentas, Licencias y Multas del Municipio de San Juan Sacatepéquez, del departamento de Guatemala", contenido en el punto tercero del acta 47-2020, emitida por el Concejo Municipal de esa localidad el siete de mayo de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el diecinueve de junio del año indicado.

El accionante considera que tal disposición viola el Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que en ella se constituyeron arbitrios y no tasas, porque: a) la licencia no es un servicio voluntariamente solicitado por el administrado sino impuesta por la autoridad edil; b) no constituye un servicio público en beneficio del administrado, como contraprestación a los cobros y c) la exacción mensual y diferenciada para distintas categorías de establecimientos incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

- III -

El Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala regula el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley, en sentido formal y material, prescribiendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El Artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los Artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el Artículo 100 del referido Código. Y el Artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como determinar y cobrar tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el Artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos, para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten, deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los Artículos 11 y 12 del Código Tributario, Impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "(...) la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios (...)" (Sentencias de nueve de septiembre de dos mil catorce, diecinueve de octubre de dos mil dieciséis y nueve de agosto de dos mil diecisiete, dictadas en los expedientes 4709-2013, 2091-2016 y 1441-2016. respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y la "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "(...) a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio (...)". Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida con relación al costo del servicio que se presta, porque lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de Interés público, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

- IV -

Procede ahora analizar si las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributos, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

A efecto de llevar a cabo el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad señalada, se estima oportuno transcribir la normativa alegada de inconstitucional: "Artículo 7. Por licencias a establecimientos abiertos al público. En cumplimiento de lo que establece en el artículo 35, literal z, del Código Municipal; por la autorización de establecimientos abiertos al público en la jurisdicción municipal se cobrará de conformidad a las categorías, las siguientes tasas:

Para realizar el estudio pertinente, es necesario referir que este Tribunal ha considerado que, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que, por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del Artículo 35 del Código Municipal, siendo necesario subrayar que esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno por ese concepto.

En congruencia con ello, esta Corte ha expresado, en cuanto a la voluntariedad de los pagos referidos, que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Conforme este criterio, cabe resaltar que si la Comuna en el ejercicio de las facultades que el Magno Texto y la legislación ordinaria le otorga, realiza actividades que por su naturaleza constituyen servicios administrativos, cuya voluntariedad no radica en la decisión del interesado de pagar la tasa municipal sino en utilizar el servicio que permitirá la obtención de la autorización -en el caso concreto, de la licencia- puede cobrar por los gastos que esas acciones generen, las que deben ser especificadas en el normativo de mérito.

Sin embargo, en la disposición impugnada lo que se determina son cobros periódicos y diferenciados, en razón de que se impone la obligación de pago de la denominada "tasa" para obtener la primera licencia -inscripción- para establecimiento abierto al público y otra exacción mensual, infiriéndose que esta última es para que los negocios respectivos continúen funcionando; de donde se advierte que tal cobro se fija no solo por extender la autorización aludida, sino también porque esta se mantenga vigente Adicionalmente, la norma objetada realiza distinción de los establecimientos según su "categoría", sin establecer parámetros razonables para su diferenciación y determinación, por lo que los cobros pretendidos no se vinculan con el costo que podría representar la emisión de la licencia requerida, sino con la supuesta "categoría" de cada negocio ("grande, mediano, pequeño o micro"), lo cual queda supeditado al criterio de la autoridad municipal, la que debería decidir, sin sustento legal, en qué "categoría" encuadra cada negocio para establecer el monto del cobro.

Tales aspectos denotan la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el contribuyente y hacen evidente que lo que motiva las exacciones pretendidas no es retribuir el costo de la actividad administrativa que implique la emisión de la licencia, sino el beneficio lucrativo que, según la autoridad municipal, pueda obtener cada uno de esos establecimientos.

En ese sentido, si para rendir el dictamen previo favorable, previsto en el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se deben realizar, por ejemplo, inspecciones, estudios sobre su ubicación y ordenamiento, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, a fin de atender el ordenamiento territorial de su jurisdicción, resultaría pertinente que la municipalidad imponga tales cobros por una única vez, para autorizar el establecimiento de un comercio o negocio nuevo y que no corresponde pagar a aquellos que ya existían en forma funcional con antelación a la creación del pago pretendido.

Estas actividades, si bien es cierto, no son un requerimiento -voluntario- del administrado, se establece que están dirigidas a normar aspectos que coadyuvarán a la realización de actividades de interés público -tal como el ordenamiento territorial-, acciones que al ser ejecutadas se instituyen como la contraprestación de la tasa objeto de estudio.

En ese contexto, si bien es cierto la prestación del servicio conlleva que se realicen diligencias propias que representan costos de operación en los que debe incurrir la municipalidad para llevara cabo la actividad administrativa necesaria para otorgar la autorización, estas serían realizadas en todo caso una sola vez, por lo que resulta improcedente que al cobro aludido se le otorgue carácter permanente y continúo, de tal manera que deba ser pagado en forma periódica, porque en los meses siguientes ya no existe la prestación del servicio público que justifique la exacción relacionada. De ahí que los cobros pretendidos carecen de contraprestación y de razonabilidad, por cuanto no atienden al valor real y previsible que represente para la municipalidad prestar el supuesto servicio administrativo (autorización), lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los Artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal, antes citados, cuya facultad de creación si se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio o actividad de beneficio público, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, los cobros pretendidos en la norma deben hacerse por medio del órgano constitucional competente. Por tales razones, se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en los rubros impugnados, no tienen sustento constitucional y, como consecuencia, vulneran el Artículo 239 de la Ley Fundamental, razón por la cual devienen inconstitucionales y así deberán declararse. (Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias dos de marzo de dos mil diecisiete, cinco de julio de dos mil dieciocho y seis de febrero de dos mil diecinueve, dictadas en los expedientes 1607-2016, 1608-2016 y 2704-2018, respectivamente.)

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149, 163, literal a), 170, 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 2, 5, 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO