EXPEDIENTE  290-2007

Resuelve Sin Lugar la acción de Inconstitucionalidad general total en contra del Acuerdo 004-2007 del Ministerio de Educación.


EXPEDIENTE 290-2007

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONANDO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA y GLADYS CHACÓN CORADO: Guatemala, dos de junio de dos mil nueve.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general total promovida por Ana Lucrecia Marroquín Godoy de Palomo contra el Acuerdo 004-2007 del Ministerio de Educación, el cual define el Curriculum Nacional Base de Formación Inicial de Docentes del Nivel de Educación Primaria. La postulante actuó con el patrocinio profesional de los abogados Francisco José Palomo Tejeda, Antonio Roberto Coronado Avila y Jennifer Lissette Barascout Mencos.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por la accionante se resume: a) violación al principio de irretroactividad de la ley: el acuerdo impugnado establece un nuevo curriculum para la carrera docente de educación primaria, el cual modifica los cursos, los créditos, el tiempo que dura la carrera, el horario, calendario y el ciclo lectivo; deroga todos los acuerdos y resoluciones ministeriales respecto de los pensa del magisterio de educación primaria, para que el nuevo pensum se aplique de forma inmediata a todos los estudiantes de magisterio primaria, con lo cual se ignoró que existían ya alumnos cursando dicha carrera según el pensum fijado en otro acuerdo anterior, violando con ello derechos adquiridos por los estudiantes de magisterio del nivel primario que ya estaban cursando la carrera cuando entró en vigencia el acuerdo impugnado. En tal sentido, se está aplicando en forma retroactiva la normativa cuestionada, lo cual viola el principio de irretroactividad de la ley que la Constitución establece en su artículo 15. Lo constitucionalmente aceptable seria que el nuevo pensum se aplique a quienes iniciaron la carrera de magisterio de educación primaria a partir del año lectivo dos mil siete y quienes estaban ya cursando la carrera -con anterioridad- debían regirse por el pensum vigente al tiempo de su iniciación; b) violación a la libertad de enseñanza, criterio docente y educación obligatoria: es en virtud de la libertad de enseñanza reconocida por el artículo 71 constitucional que la Ley de Educación Nacional estableció un sistema con el que cualquier cambio de política o estrategia educativa debe ser consensuada y determinada por todos los que componen el sistema educativo. Con ello, la autoridad ministerial no puede aprobar políticas e imponerlas en un sistema integrado por distintos elementos del sistema educativo. De esa cuenta, el Acuerdo 004-2007 del Ministerio de Educación viola la libertad de enseñanza y criterio docente, pues no se tomó en cuenta al Sistema Educativo Nacional y fue dispuesto unilateralmente. Según la Ley de Educación, dicho acuerdo debió haberse aprobado conjuntamente con el Consejo Nacional de Educación. Con tal actitud, se desestimula la educación diversificada, en lugar de promoverla como exige al Estado el artículo 74 constitucional, pues parte del estimulo hacia la carrera de Magisterio en este país es que con un solo año más de estudio los alumnos podían salir graduados con una carrera que les permitía trabajar de inmediato y costearse la especialización o estudios superiores, lo cual se advierte en la reducción de la cantidad de alumnos inscritos al magisterio, respecto de los esperados; c) violación al principio de legalidad y de sujeción a la ley: el artículo 154 de la Constitución Política de la República establece el principio de legalidad, el cual determina que los funcionarios públicos pueden hacer únicamente lo que la ley les permite; cualquier acto fuera de los expresamente permitidos viola la Constitución y el principio de sujeción a la ley que rige a los funcionarios públicos. Según los artículos 183, inciso e), y 104, inciso c), de la Constitución, el Presidente de la República tiene la facultad de dictar acuerdos o reglamentos y los Ministros de Estado tienen la facultad de refrendar los relacionados con su despacho. Agregado a lo anterior, la Ley de Educación Nacional establece que -para aprobar políticas, estrategias y acciones educativas- el Despacho Ministerial debe actuar conjuntamente con el Consejo Nacional de Educación. Para la aprobación del acuerdo impugnado, se procedió sin tomar en cuenta la participación del Consejo Nacional de Educación, con lo cual se inobservó lo regulado por la Ley de Educación Nacional y los artículos constitucionales que otorgan la facultad ministerial de refrendar acuerdos gubernativos, pero no de dictar reglamentos. De conformidad con la Ley de Educación Nacional (artículos 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 12, el Ministerio de Educación forma parte de todo el Sistema Educativo Nacional. A su vez dicho Ministerio se estructura en cuatro niveles, estando el nivel de dirección formado por el Despacho Ministerial, los Despachos Viceministeriales y el Consejo Nacional de Educación. Para la emisión de una normativa jurídica de carácter general, debió haberse seguido el procedimiento para dictar un acuerdo gubernativo, que fuese emitido por el Presidente de la República con refrendo ministerial. Al emitirse las disposiciones impugnadas, el Ministerio de Educación creó normas de carácter general, quebrantando el principio de legalidad y de sujeción a la ley recogidos por la Constitución, por atribuirse facultades que no posee; d) violación a las normas contenidas en la Ley de Educación Nacional y, por ende, al inciso e) del artículo 183 constitucional: ese inciso establece limite a la facultad reglamentaria del Organismo Ejecutivo, al indicar que es por medio del Presidente que deben dictarse los acuerdos, en estricto cumplimiento de las leyes y sin alterar su espíritu. La Ley de Educación establece que el Ministerio de Educación es la institución estatal responsable de coordinar y ejecutar las políticas educativas, determinadas por el Sistema Educativo del país (artículo 8), y el Consejo Nacional de Educación es un órgano multisectorial educativo encargado de conocer, analizar y aprobar conjuntamente con el Despacho Ministerial, las principales políticas, estrategias y acciones de la administración educativa, tendientes a mantener y mejorar los avances que en materia de educación se hubiesen logrado (artículo 12); es decir que el Ministerio no puede actuar sin la aprobación del Consejo Nacional de Educación. Por ello, el acuerdo impugnado -al ser aprobado unilateralmente por el Ministerio de Educación- violó la ley, resultando menoscabado el principio constitucional que otorga facultades reglamentarias al Organismo Ejecutivo; en primer lugar, por no haber sido el Presidente quien lo dictó y, en segundo lugar, fue dictado sin seguir el procedimiento que la Ley de Educación Nacional impone. Según la ley, quien tiene la facultad para determinar políticas educativas es el Sistema Educativo del país, y el Ministerio de Educación debe coordinar, ejecutar y aprobarlas conjuntamente con el Consejo Nacional de Educación. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general promovida contra el Acuerdo 004-2007 del Ministerio de Educación, y que dicha normativa quede sin vigencia a partir de su publicación en el Diario Oficial.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:

No se decretó la suspensión provisional del decreto impugnado, no obstante, en resolución de veintiuno de febrero de dos mil siete, se indicó que las disposiciones de dicho acuerdo no eran aplicables a los estudiantes que en ese entonces cursaban los grados quinto y sexto de la carrera de docentes de educación primaria; resolución que fue publicada el dos de marzo de ese mismo año. Se dio audiencia por quince días al Ministerio de Educación y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES:

A) El Ministerio de Educación indicó: a) el acuerdo ministerial impugnado no tiene efectos retroactivos, porque no dispone nada respecto a procesos educativos que estuvieran en curso antes de su entrada en vigencia, y porque las normas generales de aplicación de las leyes en el tiempo establecen a qué hechos se aplican las normas jurídicas; b) la normativa impugnada no infringe la libertad de enseñanza ni la libertad de criterio docente, porque a nadie obliga a enseñar algo ni a nadie impide enseñar algo, ni exige a nadie enseñar de determinada manera, sino solamente fija el plan de estudios para una carrera del nivel medio. Además, la accionante no establece cuál es la razón por la que estima que existe una confrontación con el deber de promover la educación diversificada; c) el acuerdo impugnado fue dictado en el pleno ejercicio de las funciones que asigna al Ministerio de Educación la Constitución y la ley; d) no existe confrontación del acuerdo impugnado con la Constitución, con lo cual la acción debe ser desestimada por falta de fundamento, ya que dicho acuerdo no contradice disposiciones constitucionales, sino que se dictó con un contenido que se adapta a las normas de la Ley fundamental y dentro de las funciones que le asigna a los Ministros de Estado. B) El Ministerio Público señaló: a) al analizar el contenido del acuerdo impugnado, se advierte que éste no señala que el mismo deba aplicarse a los estudiantes que cursaban los grados de quinto y sexto de la carrera de magisterio en nivel primaria para el año en que entró en vigencia dicho acuerdo, por lo que debió interpretarse que se aplicarla a los que ese año iniciaban sus estudios en la carrera relacionada; por ello no se denota que el acuerdo ministerial objetado de inconstitucionalidad violente el artículo 15 de la Constitución Política de la República, por lo que no existe el vicio de retroactividad denunciado; b) al respecto de la violación a la libertad de enseñanza y de criterio docente denunciada, es oportuno manifestar que la accionante no realiza una confrontación jurídico-normativa entre los artículos 71 y 74 constitucionales y el contenido del Acuerdo Ministerial impugnado que denote que éste no se encuentra conforme con la Constitución. La interponente de la acción no expone en qué consiste la contraposición del contenido del acuerdo que impugna con las normas constitucionales que señala transgredidas; su exposición se circunscribe a señalar criterios y apreciaciones personales en forma general que no constituyen una motivación jurídica razonada de carácter eminentemente normativo que requiere el procedimiento de inconstitucionalidad, a efecto de demostrar que el contenido material y normativo de la disposición impugnada viola los preceptos constitucionales señalados. Tal omisión en el planteamiento impide efectuar el estudio comparativo correspondiente a fin de determinar la pretendida vulneración constitucional, por lo que la acción intentada respecto de los artículos constitucionales referidos debe declararse sin lugar; c) el Acuerdo 004-2007 lo emitió el Ministerio de Educación conforme con las atribuciones reguladas por el artículo 27, inciso m), de la Ley del Organismo Ejecutivo, el cual dispone que es atribución de los Ministros de Estado dictar los acuerdos, resoluciones, circulares y otras disposiciones relacionadas con el despacho de los asuntos de su ramo, conforme a la ley"; por lo que la normativa en cuestión no viola ninguna norma constitucional, pues el Ministerio de Educación tiene dentro de sus atribuciones generales la de emitir acuerdos como el impugnado, ya que no constituye un reglamento, ni disposición alguna que debiera ser dictada por el Presidente de la República, por lo que no se violan los artículos 183 inciso e) y 194 inciso c) de la Constitución Política de la República de Guatemala; d) el artículo 183, inciso e), de la Constitución atribuye al Presidente de la República la potestad de dictar acuerdos, reglamentos y órdenes, para el estricto cumplimiento de las leyes. Dicha norma de ninguna manera fue vulnerada, tergiversada o restringida por el acuerdo impugnado, ya que no se emitió un reglamento, sino que se acordó definir un curriculum nacional base de formación inicial de docentes de nivel de educación primaria, lo que válidamente puede realizar con fundamento en el artículo 194, incisos a) y f), de la Constitución Política de la República que señalan entre las funciones del Ministro ejercer jurisdicción sobre las dependencias de su ministerio y dirigir, tramitar, resolver e inspeccionar todos los negocios relacionados con su ministerio. Asimismo, conforme lo establecido en los artículos 8 de la Ley de Educación Nacional y 33, incisos a) y c), de la Ley del Organismo Ejecutivo, se encuentra investido el Ministerio de Educación de los facultades para definir los pensa de estudios. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad general total y que se condene en costas a la accionante, así como la imposición de la multa respectiva a cada uno de los abogados auxiliantes.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante manifestó: a) esta Corte, al conocer de la suspensión provisional del acuerdo impugnado, le otorgó la razón y resolvió respecto de la irretroactividad al establecer que las normas del citado acuerdo no le son aplicables a los estudiantes que actualmente cursan los grados quinto y sexto de la carrera de docentes del nivel de educación primaria. Si fueran aplicables a dichos estudiantes -como se pretendió al dictar el acuerdo denunciado- se estaría aplicando dicha normativa en forma retroactiva; b) el Ministerio de Educación argumentó que no se infringe la libertad de enseñanza ni la libertad de criterio docente cuestión que estima falsa, pues antes de la emisión de tal acuerdo, cada instituto tenía su propio pensum -aprobado por el Ministerio- elaborado de conformidad con el criterio docente del propio instituto. La libertad de enseñanza y criterio docente garantiza a los profesores, catedráticos e institutos que serán ellos quienes elijan el contenido, información y destrezas que impartirán y el método bajo el cual lo harán. Ahora para cumplir con el nuevo pensum impuesto unilateralmente, los institutos normales deberán impartir cursos tales como Matemática (1, 2, 3 y 4) y Biología (1, 2, 3 y 4) quer, si bien informan a los estudiantes y aumentan sus capacidades, no los preparan para ser maestros, cuyo fin debe ser estar preparado para transmitir conocimientos; sin embargo, en el nuevo pensum se eliminaron todos los cursos de didáctica. La normativa denunciada constituye una confrontación con el deber estatal de promover la educación diversificada, pues con su entrada en vigencia disminuyeron las inscripciones a la educación diversificada de la Carrera de Magisterio Primaria en un cincuenta porciento. Al establecer un nuevo plan de estudios para una carrera del nivel medio se eliminaron muchos cursos que se estiman imperativos enseñar a los futuros docentes. Con esto se violó el principio constitucional establecido en el artículo 71 de la Constitución Política de la República; c) la Ley de Educación Nacional establece que para emitir un acuerdo como el impugnado el Ministerio de Educación debe actuar conjuntamente con el Consejo Nacional de Educación. No tiene facultad el despacho ministerial para determinar o aprobar política, acción o estrategia educativa alguna; debe actuar en forma, conjunta con el Consejo. Según el principio de legalidad, Cualquier acto cometido por un funcionario, fuera de los que expresamente le están permitidos, constituye una violación a la Constitución y al principio de sujeción a la ley que rige a los funcionarios. El referido ministerio -para dictar un acuerdo como el impugnado en cumplimiento de la ley- debió haber actuado junto con otros órganos que conforman el Ministerio, lo cual fue evadido. Además, la Constitución Política de la República otorga a los Ministros la facultad de refrendar los acuerdos emitidos por el Presidente, que se relacionen con su despacho; no tiene el Ministerio la facultad de emitir acuerdos como el cuestionado. La Ley de Educación Nacional establece todo el Sistema Educativo Nacional, otorgando distintas funciones a cada uno de los elementos que conforman dicho sistema. La actividad del despacho ministerial está limitada a actuar en forma conjunta con un ente multisectorial -el Consejo- con el cual debe consensuar todas sus propuestas para que las mismas sean aprobadas. Al emitir las disposiciones impugnadas, el Ministerio de Educación creó normas de carácter general que quebrantan el principio de legalidad y sujeción a la ley garantizado por la Constitución. Solicitó que declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total que promovió contra el Acuerdo 4-2007 del Ministerio de Educación y se realice la debida publicación en el Diario Oficial. B) El Ministerio de Educación expuso: a) la carrera de magisterio de educación primaria tenía planes de estudio que respondían a las necesidades de la época en que tales planes fueron aprobados, pero que ya no responden a los requerimientos de preparación de los maestros de ese nivel educativo en la época actual; b) el acuerdo impugnado no padece del vicio de irretroactividad del cual se le tacha. El sistema jurídico guatemalteco tiene sus propias normas de aplicación de las leyes en el tiempo; de conformidad con el artículo 36, incisos f) y k), de la Ley del Organismo Judicial, la posición jurídica constituida bajo una ley anterior se conserva bajo el imperio de otra posterior, y en todo acto o contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. De esas normas generales se desprende que los estudiantes que se inscriben para cursar una determinada carrera adquieren el derecho de continuarla y culminarla con los planes de estudio que estaban vigentes cuando se inscribieron en ella. No obstante, el acuerdo impugnado se emitió en el marco del Acuerdo Ministerial 713 y, en el artículo 7 de dicho acuerdo, se establece que a los estudiantes de la carrera de magisterio de educación primaria que hubieren iniciado sus estudios antes del año dos mil siete no les serán aplicables las disposiciones de ese Acuerdo Ministerial. En todo caso, debe advertirse que el Acuerdo Ministerial que es objeto de la acción de inconstitucionalidad no contiene norma alguna en la cual se establezca ni expresa ni tácitamente, que sus disposiciones serán aplicables a actos o hechos ocurridos antes deque entrara en vigencia, ni que sus disposiciones serán aplicables a estudiantes que ya estaban cursando sus estudios al momento en que dicho Acuerdo ingresó al ordenamiento jurídico. En consecuencia, los efectos que en la acción de inconstitucionalidad se le asignan al acuerdo impugnado son solamente producto de la interpretación que se efectúa en el planteamiento de dicha acción, pero se trata de una interpretación equivocada, no solamente por lo ya expuesto, sino porque, además, las normas deben interpretarse conforme las disposiciones constitucionales, según lo establece el articulo 10 de la Ley del Organismo Judicial, de donde resulta que la forma al interpretarlo, se advierte que se encuentra conforme con el artículo 15 de la Constitución; c) no existe norma constitucional o legal que impida al Ministerio de Educación definir el pensum o plan de estudios para determinada carrera, cuestión que se encuentra implícita en su deber de velar por la calidad de los servicios educacionales que le impone el artículo 33, inciso a), de la Ley del Organismo Ejecutivo. El artículo 73 de la Constitución dispone que los centros educativos privados están obligados a llenar, por lo menos, los planes y programas oficiales de estudios, de donde se deriva que la Constitución en este punto parte del hecho de que deben haber unos planes y programas oficiales de estudios, los cuales deben ser oficiales, porque los debe fijar la autoridad administrativa educativa, que para el caso es el Ministerio de Educación; de tal suerte, carece de fundamento reputar como inconstitucional el hecho de que el Estado los haya fijado, como es el caso del acuerdo impugnado; además, por tratarse de un acto de autoridad, es parte de sus características la unilateralidad. El acuerdo impugnado es el fruto de una larga ronda de consultas y de diálogo iniciado con anterioridad a su entrada en vigencia; pese a ello, tales consultas no resultan obligatorias, aunque si se efectuaron. El artículo 71 de la Constitución garantiza la libertad de enseñanza y de criterio docente, pero ello no quiere decir que el Estado no pueda definir el curriculum o plan de estudios a los que debe sujetarse cada carrera. La libertad de enseñanza implica que cualquier persona pueda enseñar o difundir cualquier tipo de conocimiento, siempre que no sea contrario al respeto a los derechos que la Constitución reconoce ni al orden que ella establece. La libertad de criterio docente permite que cada maestro o centro educativo puede libremente definir los métodos por los cuales impartirá la enseñanza y los procedimientos con los cuales abordará el proceso enseñanza aprendizaje. El acuerdo impugnado no es contrario a esas libertades, puesto que solamente se ocupa en definir el plan de estudios que debe llenarse en la carrera de magisterio de primaria, sin obligar a nadie a que enseñe o reciba esa carrera ni impedirle que enseñe o reciba otros estudios y sin obligar ni impedir métodos o procedimientos de enseñanza. En consecuencia, no es dable aceptar que exista confrontación entre el acuerdo impugnado y el precepto constitucional que reconoce las libertades de enseñanza y de criterio docente; d) la accionante estima que el acuerdo impugnado confronta el artículo 74 de la Constitución, porque éste desestimula la educación diversificada, pues ha disminuido la inscripción de alumnos en la carrera de magisterio de educación primaria. La declaratoria de inconstitucionalidad general se produce como consecuencia de un juicio de contradicción entre una norma constitucional y una norma jurídica de inferior categoría, pero en el presente caso la relación de contrariedad se establece no a nivel de normas sino a nivel de hechos, con lo cual el planteamiento se encuentra inadecuadamente fundamentado; e) en el Acuerdo 004-2007, el Ministerio de Educación se concretó a aprobar el curriculum nacional base de una carrera de educación media, como ha aprobado el curriculum nacional base para el nivel preprimario y para el nivel primario (Acuerdos Ministeriales 35 y 1961 del año dos mil cinco); como lo ha realizado anteriormente para la aprobación de los planes de estudios para las diferentes carreras del nivel de educación media, por acuerdo o por resoluciones. Con ello no se invaden las competencias del Presidente de la República, porque no se está pretendiendo reglamentar las leyes, sino simplemente dictar un acto administrativo que cae dentro de las competencias del Ministerio. La Corte de Constitucionalidad, en sentencia dictada dentro del expediente ochocientos dieciocho - noventa y seis (818-96), consideró que la potestad reglamentaría atribuida al Ministerio de Educación para explicitar la normativa legal de la educación del país no puede estar sujeta al principio de audiencia, en tanto que la emisión de reglas de orden general constituye una facultad del poder público; y en sentencia dictada en los expedientes acumulados trescientos tres - noventa y trescientos treinta - noventa, citó al Tribunal Constitucional, el cual sostiene que el Estado es garante de una ordenación general del sistema educativo mediante el establecimiento de las normas básicas. De esa cuenta, el Ministerio de Educación -con el acuerdo impugnado- realizó un acto para el cual se encuentra legalmente autorizado. Conforme con el artículo 193 de la Constitución Política de la República de Guatemala, los Ministerios son los órganos que despachan los negocios del Organismo Ejecutivo, dentro de los cuales está la educación. De conformidad con el artículo 194, inciso f), de la Constitución, entre las funciones de los Ministros se encuentra la de dirigir, tramitar, resolver e inspeccionar todos los negocios relacionados con su Ministerio; en consecuencia, al Ministerio de Educación le corresponde la función de dirigir, tramitar, resolver e inspecciona todo lo relacionado con la educación, incluyendo la definición de los planes de estudio para las carreras del ciclo diversificado del nivel de educación media. Con fundamento en el artículo 27, inciso m), de la Ley del Organismo Ejecutivo, el Ministerio de Educación está legalmente facultado para dictar acuerdos para despachar los asuntos del ramo educativo, dentro de los cuales se encuentra la definición del curriculum nacional base para una carrera del nivel medio. Cuando la Ley de Educación Nacional se refiere a las políticas educativas determinadas por el sistema educativo del país, se está refiriendo a que el funcionamiento del sistema educativo genera una serie de elementos, características y situaciones que determinan el contenido y sentido de las políticas públicas en materia de educación No se trata de que todos los componentes del sistema educativo nacional deban definir esas políticas públicas, sino que éstas se determinen por ese sistema educativo, en una relación mutua. Los artículos 10 y 12 de la Ley de Educación Nacional no son atinentes al Acuerdo Ministerial 004-2007, porque éste no está estableciendo una política educativa, sino que fija un plan de estudios para una carrera. La política educativa es más general, constituye orientaciones o directrices que rigen la actuación del campo educativo; en el acuerdo impugnado no se establecen orientaciones o directrices, sino disposiciones administrativas concretas respecto de las materias que integran el plan de estudios de una carrera del nivel medio. El Acuerdo Ministerial 004-2007 no tiende a mantener y mejorar avances educativos, sino a crearlos, porque los mismos no se han dado con los planes de estudio vigentes con anterioridad, y se pretende crear esos avances educativos, no con una política, estrategia o acción principal sino con una disposición administrativa que se limita a definir los planes de estudio de una carrera. El sistema cambió totalmente cuando se emitió la Ley del Organismo Ejecutivo contenida en el Decreto 114-97 del Congreso de la República, que es posterior a la Ley de Educación Nacional contenida en el Decreto 12-91 del mismo Congreso. De conformidad con el artículo 33, inciso a), de la Ley del Organismo Ejecutivo, al Ministerio de Educación le corresponde la función de formular y administrar la política educativa, velando por la calidad y la cobertura de la prestación de los servicios educativos públicos y privados, todo ello de conformidad con la Ley. En consecuencia, desaparece la prescripción que exigía que las políticas educativas debían ser establecidas en coordinación con el Consejo Nacional de Educación. Con dicha norma, es al Ministerio a quien corresponde la función de formular las políticas educativas, lo cual está de acuerdo con la Constitución; f) en conclusión, el Acuerdo Ministerial 004-2007 no confronta norma alguna de la Constitución; por el contrario, se trata de una normativa emitida en total apego a las normas constitucionales y dentro del marco establecido por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, la presente acción de inconstitucionalidad carece de fundamento jurídico, por lo que debe ser desestimada. Solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde, declarando sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad general total. C) El Ministerio Público reiteró las argumentaciones que presentó al evacuar la audiencia concedida por quince días durante el trámite de la presente acción y solicitó que se tomen en cuenta las peticiones de fondo realizadas en esa oportunidad procesal.


CONSIDERANDO

-I-

La acción de inconstitucionalidad general constituye la garantía establecida por el Magno Texto para activar la defensa de la normativa constitucional por parte de la Corte de Constitucionalidad, la que tendrá como consecuencia excluir del ordenamiento las disposiciones de observancia general que contengan vicios que las hagan incompatibles y no puedan coexistir con la Ley Matriz; sin embargo, la declaración de inconstitucionalidad de una ley sólo es viable cuando se advierta con certeza y fundamentada convicción jurídica su contradicción con las normas de suprema jerarquía que han sido expresamente invocadas por el accionante como sustento de su pretensión.

Al analizar las políticas públicas, los responsables de su formulación deben armonizar el marco de acción propuesto con los principios constitucionales y los deberes del Estado, con el objeto de asegurar que tales políticas de desarrollo no violen derechos fundamentales, por el contrario, que el goce y disfrute de éstos sea garantizado. Desde esta perspectiva, una política pública no resulta adecuada si transgrede derechos fundamentales o si erige barreras que limiten su plena realización. No obstante, si el tribunal constitucional, luego de realizar el análisis depurador del marco normativo para la ejecución de tales políticas públicas, considera que éste puede interpretarse conforme con la Constitución Política de la República de Guatemala, debe mantener su vigencia con base en el principio de presunción de constitucionalidad de que gozan los preceptos infraconstitucionales emitidos por las autoridades competentes.


- II -

En el presente caso, Ana Lucrecia Marroquín Godoy de Palomo promueve acción de inconstitucionalidad general total en contra del Acuerdo 004-2007 del Ministerio de Educación que define el curriculum nacional base para la formación inicial de docentes de educación primaria.

La accionante estima que el acuerdo impungnado viola el principio de irretroactividad de la ley, porque se pretende aplicar el nuevo pensum a los estudiantes que ya se encontraban cursando la carrera de magisterio de educación primaria con el pensum anterior. Además, alega que el Ministerio de Educación -al aprobar unilateramente disposiciones curriculares, sin tomar en cuenta al Sistema de Educación Nacional- violó el principio de legalidad y de sujeción a la ley, así como la facultad reglamentaria del Presidente de la República, y la libertad de enseñanza, criterio docente y el deber estatal de estimular la educación diversificada.


-III-

El acuerdo impugnado que establece un nuevo curriculum para la carrera de docentes de educación primaria, en su artículo 15 indica: "Se derogan todos los Acuerdos y Resoluciones Ministeriales que en su momento autorizaron o aprobaron los diferentes pensa de la carrera de Magisterio de Educación Primaria en las especialidades: Urbana, Rural, Bilingüe, Bilingüe Intercultural, Multilingue intercultural, Intercultural y con Orientación para el Desarrollo Ambiental, y todos aquellos que contradigan o se apongan al presente Acuerdo." Según la accionante, con ello se pretendió que el nuevo pensum se aplicase de forma inmediata a todos los estudiantes de magisterio primaria, incluyendo a los que ya se econtraban cursando dicha carrera conforme el pensum anterior. Estima que tal circunstancia viola derechos adquiridos por los estudiantes de magisterio del nivel primario que ya estaban cursando la carrera cuando entró en vigencia el acuerdo impugnado, por pretender aplicar en forma retroactiva la normativa tachada de inconstitucionalidad, lo cual viola el principio de irretroactividad de la ley que la Constitución establece en su artículo 15.

Al respecto, esta Corte -en resolución de veintiuno de febrero de dos mil siete, al conocer respecto de la suspensión provisional de la normativa impugnada- indicó que las disposiciones del acuerdo impugnado no debían ser aplicables a los estudiantes que en ese entonces cursaban los grados quinto y sexto de la carrera de docentes de educación primaria. Dicha resolución fue publicada el dos de marzo de ese mismo año, con efectos generales.

La decisión interpretativa que dictó este Tribunal en esa oportunidad -precisamente para salvaguardar el principio de irretroactividad normativa- se sostiene aquí para los efectos de este fallo, con el objeto de que se mantenga la situación jurídica producida con esa resolución a aquellos docentes que hayan iniciado su formación inicial de educación primaria con los pensa anteriores a los derogados por el Acuerdo Ministerial 004-2007, en aras de lo estableció en el artículo 81 constitucional "Los títulos y diplomas cuya expedición corresponda al Estado, tienen plena validez legal. Los derechos adquiridos por el ejercicio de las profesiones acreditadas por dichos títulos, deben ser respetados y no podrán emitirse disposiciones de cualquier clase que los limiten o restrinjan." Para tales efectos, se realizará el pronunciamiento respectivo en la parte resolutiva de esta sentencia.


-IV-

Estima la accionante que el acuerdo impugnado fue dictado sin seguir el procedimiento que la Ley de Educación Nacional impone; además, no fue aprobado por el Presidente de la República conforme con su potestad reglamentaria, y que el Ministerio de Educación debe coordinar, ejecutar y aprobarlos conjuntamente con el Consejo Nacional de Educación, y no unilateralmente. Con ello, considera que se viola el artículo 154 de la Constitución Política de la República que establece el principio de legalidad para funcionarios públicos, así como el principio de sujeción de éstos a la ley, además de la facultad de dictar acuerdos o reglamentos del Presidente de la República, refrendados por los Ministros de Estado, según los artículos 183, inciso e), y 194, inciso c), de la Constitución. La Ley de Educación Nacional establece que - para aprobar políticas, estrategias y acciones educativas- el Despacho Ministerial debe actuar conjuntamente con el Consejo Nacional de Educación y, la interponente manifiesta que para la aprobación del acuerdo impugnado se procedió sin tomar en cuenta la participación de ese Consejo, con lo cual se inobservó lo regulado por la Ley de Educación Nacional y los artículos constitucionales que otorgan la facultad ministerial de refrendar acuerdos gubernativos, pero no de dictar reglamentos. La potestad reglamentaria se define genéricamente como la capacidad atribuida al poder ejecutivo de dictar normas de rango inferior a las leyes, comunmente en desarrollo o aplicación de éstas. La Constitución Política de la República de Guatemala, en su articulo 183, inciso e), establece que es función del Presidente de la República dictar decretos a los que estuviere facultado, acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu; y, en su artículo 194, inciso c), señala que cada ministerio deberá refrendar los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho para que tengan validez. El ejercicio de la potestad reglamentaria al Gobierno para desarrollar reglamentariamente una ley en lo que sea necesidad indispensable para la efectiva vigencia de sus preceptos.

Se trata, en este caso, de los denominados reglamentos de ejecución de las leyes, en cuanto que contribuyen a hacer posible la ejecución de esas normas. Estos reglamentos de ejecución son los que se limitan a poner en práctica los mandatos legales (reglamentos secundum legem), además, el Gobierno puede dictar normas reglamentarias que no sean meramente de ejecución (reglamentos praeter legem), puesto que su potestad reglamentaria deriva, en forma directa y general, de la Constitución, y no de mandatos o habilitaciones legales. La potestad reglamentaria del Ejecutivo comprende entonces tanto los llamados reglamentos de ejecución como los denominados reglamentos independientes. Por otra parte, los principios de legalidad y de jerarquía normativa impiden que una norma reglamentaria (que es, en último término, una norma gubernativa) pueda contradecir lo dispuesto en una norma de mayor rango, como la ley; es decir, los reglamentos se hallan en posición subordinada a los mandatos legales, ya que no pueden alterar "el espíritu de las leyes" vigentes, y sí pueden, en cambio, ser modificados o derogados por leyes posteriores. Aunado a ello, el reglamento no puede entrar a regular cuestiones que supongan la existencia de reservas de ley. La emisión de reglamentos permite al Organismo Ejecutivo garantizar el cumplimiento de las leyes y, en general, del ordenamiento jurídico, al precisar y ajustar las prescripciones legales a las necesidades del momento mediante los reglamentos de ejecución, o al habilitar y organizar los instrumentos necesarios para la actuación administrativa. En muchas materias, sobre todo en aquéllas que requieren una continua adaptación a nuevas exigencias y necesidades (ámbitos de la economía, tecnología, ciencia, educación, salud, etc.) la potestad reglamentaria ha ido convirtiéndose en una verdadera técnica de colaboración normativa del Ejecutivo con el Congreso, en cuanto a que éste se limita -en muchos casos- a elaborar las grandes líneas de regulación de una materia y deja al poder ejecutivo la articulación precisa de la misma; así, la continua necesidad de adaptar las leyes al cambio de la realidad se lleva a cabo cada vez más por vía reglamentaria. La atribución constitucional de la potestad reglamentaria se realiza de forma expresa en favor del Presidente de la República, cabeza del poder ejecutivo; sin embargo, el Gobierno actúa mediante diversos órganos, entre ellos el Consejo de Ministros y los Ministros de Estado que también tienen funciones constitucionalmente atribuidas. Por ello, la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno tiene una doble manifestación: por medio del Gobierno en pleno (Consejo de Ministros, artículo 195 constitucional), bien por otros órganos gubernamentales (Presidente y ministros, artículos 183 y 194). A este respecto, el artículo 194 de la Constitución, establece dentro de las funciones de los ministros de Estado, por una parte: "g) Participar en las deliberaciones del Consejo de Ministros y suscribir los decretos y acuerdos que el mismo emita" y, por otra, "c) Refrendar los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho para que tengan validez". De aquí se infiere que la potestad normativa habrá de ser ejercida en Consejo de Ministros cuando se decreten acuerdos puestos a consideración plenaria o por el Presidente con el ministros respectivo, cuando la normativa tenga relación con el ramo que dirija, o varios ministros cuando hayan de regularse materias que vayan más allá de los limites de un sólo ministerio. No obstante, Por su parte, la Ley del Organismo Ejecutivo, en su artículo 27, inciso m), señala que además de las atribuciones que asigna la Constitución Política de la República y otras leyes a los Ministros, está la de dictar los acuerdos, resoluciones, circulares y otras disposiciones relacionadas con el despacho de los asuntos de su ramo, conforme la ley. En cuanto a los asuntos del ramo de educación, esa misma ley estableció en su artículo 33 que al Ministerio respectivo le corresponde lo relacionado con la aplicación del régimen jurídico concerniente a los servicios escolares y extraescolares para la educación de los guatemaltecos y, para ello, el legislador designó funciones específicas, tales como: a) formular y administrar la política educativa, velando por la calidad y la cobertura de la prestación de los servicios educativos públicos y privados, todo ello de conformidad con la ley; c) velar porque el sistema educativo del Estado contribuya al desarrollo integral de la persona, con base en los principios constitucionales de respeto a la vida, la libertad, la justicia, la seguridad y la paz y al carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de Guatemala; d) coordinar esfuerzos con las universidades y otras entidades educativas del país, para lograr el mejoramiento cualitativo del sistema educativo nacional; e) coordinar y velar por el adecuado funcionamiento de los sistemas nacionales de alfabetización, planificación educativa, investigación, evaluación, capacitación de docentes y personal magisterial, y educación intercultural, ajustándolos a las diferentes realidades regionales y étnicas del país. Además, la Ley de Educación Nacional establece, en su artículo 66: "es responsabilidad del Ministerio de Educación garantizar la calidad de la educación que se imparte en todos los centros educativos del país, tanto públicos, privados y por cooperativas. La calidad de la educación radica en que la misma es científica, critica, participativa, democrática y dinámica. Para ello será necesario viabilizar y regular el desarrollo de procesos esenciales tales como la planificación, la avaluación, el seguimiento y supervisión de los programas educativos." Por su parte, el artículo 10 de esa misma ley indica que el Despacho Ministerial es responsable en coordinación con el Consejo Nacional de Educación, de establecer as políticas educativas del país y garantizar la operatividad de la misma y del sistema educativo en todos los niveles e instancias que lo conforman. Según el artículo 12 de la Ley de Educación Nacional, el Consejo Nacional de Educación es un órgano multisectorial educativo encargado de conocer, analizar y aprobar conjuntamente con el Despacho Ministerial, las principales políticas, estrategias y acciones de la administración educativa, tendientes a mantener y mejorar los avances que en materia de educación se hubiesen tomado.

De esa cuenta, el procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general en materia educativa, exige que se inicie con estudios e informes previos que garanticen su acierto y oportunidad, así como que los proyectos elaborados sean sometidos a consideración del Sistema de Educación Nacional. Finalmente, para que produzcan efectos generales, las disposiciones administrativas deben ser emitidas por el responsable del ramo conforme con las políticas educativas establecidas y deben publicarse en el Diario Oficial. En conclusión, las disposiciones de carácter general referentes a la educación nacional deben ser emitidas por el Ministro de Educación, por ser él responsable del ramo -según lo analizado-; siempre que tales disposiciones hayan sido conocidas, analizadas y aprobadas por el Despacho Ministerial y el Consejo Nacional de Educación.

En cuanto a lo que al acuerdo impugnado respecta, éste -en su considerando cuarto- indica: "Que se ha cumplido con el proceso de elaboración, consulta, socialización, integración de las propuestas y aprobación del curriculum de la formación inicial de docentes del Nivel Primario, con la participación de organizaciones de la sociedad civil vinculadas con la educación e instituciones
educativas oficiales, privadas, por cooperativa y municipales a nivel nacional; se hace necesaria su institucionalización."
Al presentar sus alegatos para las audiencias concedidas durante el trámite de la acción que aquí se resuelve, la Ministra de Educación indicó que el Acuerdo Ministerial 004-2007 es el fruto de una larga ronda de consultas y de diálogo iniciado con anterioridad a su entrada en vigencia. Por su parte, la accionante alegó que para la aprobación del acuerdo impugnado se procedió sin tomar en cuenta la participación del Consejo Nacional de Educación; sin embargo, no aportó elementos suficientes que conduzcan a este Tribunal a desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la que goza el acuerdo impugnado. El principio de presunción de constitucionalidad implica que los preceptos que se le confronten a la Ley Fundamental deben inicialmente considerarse o presumirse constitucionales, previo al análisis depurador de ellos.

Esto es semejante al principio in dubio pro legislatoris que esta Corte ha establecido en su jurisprudencia, en aquellos casos en los que ha dudado de la inconstitucionalidad de las normas impugnadas de ese vicio. Con base en lo anterior, este Tribunal considera que el acuerdo impugnado fue emitido en cumplimiento de los mandatos constitucionales y la legalidad exigida por la Constitución, cumpliendo con los requisitos previos a su emisión, de ahí que no se deduzca la inconstitucionalidad alegada por la accionante.

Por último, la interponerte de la presente acción estima que el Acuerdo 004-2007 del Ministerio de Educación viola la libertad de enseñanza y criterio docente, pues fue dispuesto unilateralmente, sin tomar en cuenta al Sistema Educativo Nacional, el cual fue creado por la Ley de Educación Nacional, para que cualquier cambio de política o estrategia educativa fuera consensuado y determinado por todos los que componen dicho sistema. Manifiesta la accionante que tal sistema fue concebido en aras de proteger la libertad de enseñanza y criterio docente, reconocida por el artículo 71 constitucional, la cual permite a cada catedrático, claustro de catedráticos o instituciones educativas elegir el contenido, información y destrezas que impartirán y el método con el cual lo realizarán, para que los padres de familia tengan la libertad de elegir el tipo de enseñanza que desean para sus hijos. Además, alega que dicho acuerdo desestimula la educación diversificada, en lugar de promoverla, pues ha advertido reducción en la cantidad de alumnos inscritos al magisterio, respecto de los esperados.

La libertad de enseñanza -reconocida en el artículo 71 constitucional -, en primer lugar, debe ser entendida como una proyección de la libertad ideológica y religiosa y del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas u opiniones que también garantizan y protegen otros preceptos constitucionales (especialmente, el artículo 35), si se entiende la enseñanza como un medio de transmisión de un determinado cuerpo de conocimientos y valores. La libertad de enseñanza es un derecho fundamental que comprende la facultad de constituir centros educativos, dirigirlos, elegir los docentes, definir la orientación ideológica del centro, e impartir una educación conforme a la Constitución y las leyes La libertad de enseñanza es una garantía constitucional que protege la potestad de los planteles educativos para definir el componente pedagógico siempre que éste se encuentre de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales. Además, la libertad de enseñanza implica, el derecho de quienes llevan a cabo personalmente la función de enseñar, a desarrollarla con libertad dentro de los límites constitucionales y legales propios del puesto docente que ocupan ("libertad de criterio docente"). El reconocimiento constitucional de la libertad de enseñanza conlleva a la exigencia de que las libertades de los titulares de los centros educativos, de los profesores y de los padres, no sean sacrificadas, en la configuración del sistema educativo, a otros derechos o potestades, o unas a las otras. Con base en la libertad de enseñanza y criterio docente, resulta incompatible la existencia de una ciencia o una doctrina oficiales; esta libertad significa la determinación autónoma del profesor respecto del contenido y método de la investigación y de la enseñanza -en este caso- para la formación inicial de docentes de educación primaria. No obstante, la enseñanza debe cumplir con el fin primordial de la educación, que es el desarrollo integral de la persona humana, el conocimiento de la realidad cultural nacional y universal, según lo establece el artículo 72 constitucional. Por otra parte, el artículo 73 del Magno Texto indica que los centros educativos privados funcionan bajo la inspección del Estado y están obligados a llenar, por lo menos, los planes y programas oficiales de estudio; con ello se entiende que también los centros educativos oficiales o estatales deben cumplir con los planes y programas oficiales de estudio. Esto comporta que los planes de estudios sean establecidos por la autoridad estatal competente (Ministerio de Educación) y no el propio profesor. Tales planes determinan cuál ha de ser el contenido mínimo de la enseñanza y es también esta autoridad la que debe establecer cuál es el elenco de medios pedagógicos entre los que puede optar el docente. De conformidad con el artículo 68 de la Ley de Educación Nacional: "El Ministerio de Educación tiene a su cargo, dentro del marco de las políticas del Sistema Educativo Nacional, la elaboración de los planes de desarrollo educativo en coordinación con el Consejo Nacional de Educación. Dichos planes deberán ser difundidos y evaluados periódicamente, de acuerdo a las necesidades de su ejecución."

El acuerdo impugnado define un curriculum nacional base de formación inicial para docentes de educación primaria, que según su artículo primero constituye un proyectos educativo del Estado para el desarrollo integral de las personas que con él se formen, y en su artículo 14 señala que el desarrollo de la malla curricular quedará establecido en los acuerdos ministeriales que autoricen los proyectos educativos institucionales de los establecimientos que impartan la carrera de Magisterio en cualquiera de las modalidades, con lo cual este Tribunal considera que se está resguardando la libertad de enseñanza y de criterio docente, al permitir que los establecimientos educativos con la carrera de magisterio puedan presentar para su aprobación los planes curricula res propios para su estudiantado. Tampoco esta Corte considera que con el establecimiento de un curriculum nacional base de formación inicial para docentes de educación primaria el Estado esté faltando al deber de promover la educación diversificada, establecido en el artículo 74 constitucional, sino que éste se encuentra conforme a los objetivos del Estado de orientar y ampliar permanentemente la educación científica, tecnológica y humanística, según ese mismo articulo.


-VI-

Con base a lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que no existen las inconstitucionalidades denunciadas y así debe declararse; además, debe imponerse a cada uno de los abogados auxiliantes la multa que en derecho corresponde, sin condenar en costas a la accionante, por no existir sujeto legitimado para su cobro.


LEYES APLICABLES

Artículos citados 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 148, 163 inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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