EXPEDIENTE 3675-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA CON LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ: Guatemala, diez de agosto de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Jorge Armando Góngora Quevedo, objetando el artículo 24 del Reglamento que Norma el Uso de las Vías Públicas y Derechos de Vías por el Paso de Líneas Alámbricas de Transmisión de Información, Utilización de Bienes Municipales de Uso Común y No Común, Colocación de Torres, Cabinas, Posteado, Cableado u otro Equipo Conexo, contenido en el punto segundo del acta 32-2006, emitida por el Concejo Municipal de la Villa de Quezaltepeque, departamento de Chiquimula, el diecinueve de julio de dos mil seis y publicada en el Diario de Centro América el cinco de septiembre del año indicado, modificado y ampliado por los acuerdos contenidos: A) en el punto séptimo del Acta 40-2012, celebrada por el citado Concejo Municipal el veinticinco de julio de dos mil doce y publicada en el Diario Oficial el dos de agosto del referido año, específicamente, el segmento: "... Redes Eléctricas: Por licencia o autorización de tendido de cable o línea de diferentes calibres para energía eléctrica El 15% sobre el costo total de cada proyecto. Por metro lineal de tendido de cable Q.0.25 anual. Por licencia de construcción de sub-estaciones El 15% sobre el costo total de construcción de la obra. Por transformadores de diferentes tipos Q. 6.00 anuales"; y, B) en el punto tercero, del Acta 8-2017, emitida siempre por la misma autoridad edil el uno de febrero de dos mil diecisiete y publicada en el Diario de Centroamérica el dos de marzo de ese mismo año, precisamente, en los renglones: "... Se Amplía la tabla de rubros y montos de tasas de cobro (...) Torres de conducción de líneas eléctricas Q.150.00 mensual por cada una, con un aumento del 5% cada año. (...) Se modifica el monto de los siguientes rubros (...) Por cada poste Q.20.00 mensual...". El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Jaqueline Rocío Reyes Sosa y Josué Daniel Quevedo Osorio. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal I, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LA NORMA IMPUGNADA

El artículo 24 del Reglamento que Norma el Uso de las Vías Públicas y Derechos de Vías por el Paso de Líneas Alámbricas de Transmisión de Información, Utilización de Bienes Municipales de Uso Común y No Común, Colocación de Torres, Cabinas, Posteado, Cableado u otro Equipo Conexo, contenido en el punto segundo del acta 32-2006, emitida por el Concejo Municipal de la Villa de Quezaltepeque, departamento de Chiquimula, el diecinueve de julio de dos mil seis y publicado en el Diario de Centro América el cinco de septiembre del año indicado, modificados y ampliados regula: A) en el punto séptimo del Acta 40-2012, celebrada por el citado Concejo Municipal, el veinticinco de julio de dos mil doce y publicada en el Diario Oficial el dos de agosto del referido año, específicamente, el segmento:

"(...) Redes Eléctricas:

B) en el punto tercero, del Acta 8-2017, emitido -siempre por la misma autoridad edil-, el uno de febrero de dos mil diecisiete y publicada en el Diario de Centroamérica el dos de marzo de ese mismo año, en los renglones:

(...) Se amplía la tabla de rubros y montos de tasas de cobro

(...) Se modifica el monto de los siguientes rubros (...)

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

De lo expuesto por el solicitante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: Las disposiciones denunciadas transgreden los artículos 239, primer párrafo, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones siguientes: A) Transgresión al principio de reserva de ley reconocido en el artículo 239, primer párrafo de la Norma Suprema, en los segmentos:

debido a que: i. los segmentos impugnados del reglamento cuestionado, se encuentra bajo la denominación de una tasa, cobro que se pretende hacer pero no hay contraprestación de un servicio público municipal sino una actividad generalizada, no necesariamente vinculada a la prestación de este tipo de servicio, (metro lineal, postes, transformadores y torre de conducción de líneas eléctricas) debido a que la instalación de tendido de cable o postes no son servicios que presta la Municipalidad de la Villa de Quezaltepeque; ii. los cobros regulados en las frases reprochadas son realmente un arbitrio, pues no se logra determinar con certeza jurídica cuál es el servicio público municipal, beneficio o contraprestación que un particular recibiría de manera directa y real por el pago de esas tasas, misma cuyo pago se impone obligatorio y unilateralmente por parte de la comuna, a quienes sean propietarios de cable de conducción de energía eléctrica, postes que posibilitan esa conducción, transformadores de diferentes tipos y torres de conducción de energía eléctrica; iii. las exacciones pretendidas en los segmentos objetados no son tasas municipales, sino más bien podrían configurarse como arbitrios, cuya emisión corresponde con exclusividad al Congreso de la República; B) Violación al principio de legalidad y al mandato de sujeción a la ley establecidos en los artículos 239 y 255 del Texto Supremo de las frases siguientes

en virtud que: i. no se niega la potestad que un ente municipal tiene de captar ingresos de acuerdo con lo establecido en el inciso r) del artículo 100 del Código Municipal, la impugnación respecto de estos rubros se dirige por haber sido determinados los porcentajes a pagar por concepto de tasa municipal por extensión de licencia, de forma desmedida, sin que en su determinación se puedan determinar cuáles fueron los factores que se utilizaron para su fijación, en función de los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de un servicio; ii. se pretende el cobro de un 15% sobre el costo total de un proyecto, sin determinar en esa desproporcionada tasa, porque el cobro atiende a costos de operación, mantenimiento y mejora de la calidad del servicio municipal que se pudiera prestar para autorizar el uso de cable o líneas de diferentes calibres para energía eléctrica, lo cual no se contempla dentro del catálogo de servicios administrativos municipales que presta esa entidad edil; iii. la exacción de un 15% sobre el costo total de construcción de una obra, por extensión de construcción de subestación, con el consiguiente e irrazonable incremento del costo de esa construcción, no toma en cuenta la relación costo-servicio, su proporcionalidad y razonabilidad y la atinente equidad y justicia (artículo 72 Código Municipal) para la legalidad en el cobro de esa tasa; iv. no se atienden los costos de operación, que representa para la municipalidad la actividad administrativa necesaria para la emisión de licencias de autorización y de construcción, por lo que no demuestran equivalencia con costos administrativos que ocasionaría la emisión de tales licencias; v. su fijación y posterior cobro, toma como base el beneficio lucrativo que podría derivar del otorgamiento de una licencia de autorización o construcción, no así con base en factores que atiendan a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de un servicio municipal.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto dictado por esta Corte el dieciséis de septiembre de dos mil veintiuno, y publicado en el Diario de Centro América el veinticuatro del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de los apartados denunciados de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de la Villa de Quezaltepeque, del departamento de Chiquimula, y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El accionante no se pronunció. B) El Concejo Municipal de la Villa de
Quezaltepeque, departamento de Chiquimula manifestó: i. el interés del accionante no es precisamente el que se señala en el escrito de inconstitucionalidad sino, más bien, existe un interés contrario, como es el de cercenar el derecho que tienen las municipalidades del país de ejercer gobierno en sus respectivas jurisdicciones, limitar su poder de decisión dentro de un Estado descentralizado, coartar su capacidad legislativa por medio de su gobierno propio para así, con todo ello, lograr evadir los tributos con los cuales se sustenta la economía municipal, privilegiando intereses de compañías transnacionales que se niegan a contribuir al desarrollo de los municipios; ii. la normativa cuestionada por el solicitante nació de la necesidad que tiene el municipio de obtener ingresos de los tributos municipales, además, porque empresas particulares, generalmente extranjeros han utilizado el territorio municipal para mostrar sus estructuras de conducción de energía eléctrica, construcción de torres, anclas y tendidos eléctricos sin que haya percibido ningún beneficio; iii. el postulante no desarrolla con claridad y precisión en qué fundamenta la violación constitucional alegada, en relación a lo expresamente impugnado, limitándose a señalar el artículo 239 de la Constitución Política de la República, en relación a la potestad legislativa del Congreso de la República de decretar "...impuestos ordinarios, extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales...", asignándole a las disposiciones reglamentarias impugnadas el carácter de arbitrios y no de tasas municipales; iv. los ingresos municipales se invierten en las necesidades del municipio, según la importancia de éstas, pues hay empresas que transportan energía eléctrica o la comercializan tienen necesidad de construir sus propias estructuras a las cuales les dan un mantenimiento regular, haciendo uso de las distintas vías de acceso como carreteras y caminos vecinales las cuales las municipalidades del país, les dan el mantenimiento continuo, invirtiendo sus propios recursos, por lo que es legal, legítimo y constitucional que estas inversiones regresen a las arcas municipales por medio del pago de tasas; v. el pago del tributo impugnado por concepto de tasa, también radica en el uso del territorio en donde la municipalidad ejerce su dominio o autoridad o sea el distrito municipal, sin cuya anuencia o autorización no pueden ejercitarse otros derechos relacionados con el libre comercio o libertad de empresas y, en el presente caso, resulta ser un beneficio directo a las empresas que se dedican a la transportación de energía eléctrica; vi. las empresas de transportación o comercialización de energía eléctrica, en sus proyectos de viabilidad ya han analizado los costos de operación incluyendo los gastos administrativos y tributarios que, eventualmente deben de pagar a las municipalidades del país por lo que resulta, fuera de toda lógica hacerlo en este momento cuando algunas ya han terminado sus proyectos. Pidió que la presente inconstitucionalidad se declare sin lugar. C) El Ministerio Público expresó que le asiste la razón al interponente, ya que si bien es cierto que de conformidad con los artículos 44, último párrafo, 175, 204, 253 y 255 del Texto Supremo, los municipios tienen facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo las respectivas corporaciones municipales, procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos, no menos cierto es que tal captación, debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 Constitucional, ya que corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria. Requirió que se declare con lugar la acción promovida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante repitió los argumentos vertidos en el escrito inicial de la inconstitucionalidad. Solicitó que se declare con lugar el planteamiento. B) El
Concejo Municipal de la Villa de Quezaltepeque, departamento de Chiquimula reiteró lo manifestado en el memorial que presentó para la audiencia que, por quince días, se le confirió, agregando que el accionante carece de legitimación activa al plantear la inconstitucionalidad. Pidió que se declare sin lugar la presente inconstitucionalidad. C) El Ministerio Público también replicó lo que expresó en la evacuación de audiencia y solicitó que se declare con lugar la acción pretendida.

CONSIDERANDO

-I-

Razón fundante de la decisión

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, debe proceder al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional.

En ese sentido, procede la acción de inconstitucionalidad, cuando las tasas reguladas en las disposiciones impugnadas imponen el cobro de una licencia de construcción, colocación o instalación (torres, postes y cableado en general) con base en un monto porcentual, transgrediendo los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria establecidos en los artículos 2, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

Jorge Armando Góngora Quevedo, promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial; objetando el artículo 24 del Reglamento que Norma el Uso de las Vías Públicas y Derechos de Vías por el Paso de Líneas Alámbricas de Transmisión de Información, Utilización de Bienes Municipales de Uso Común y No Común, Colocación de Torres, Cabinas, Posteado, Cableado u otro Equipo Conexo, contenido en el punto segundo del acta 32-2006, emitida por el Concejo Municipal de la Villa de Quezaltepeque, departamento de Chiquimula, el diecinueve de julio de dos mil seis y publicado en el Diario de Centro América el cinco de septiembre del año indicado, modificados y ampliados por los acuerdos contenidos: A) en el punto séptimo del Acta 40-2012, celebrada por el citado Concejo Municipal, el veinticinco de julio de dos mil doce y publicada en el Diario Oficial el dos de agosto del referido año, específicamente, el segmento: "... Redes Eléctricas: Por licencia o autorización de tendido de cable o línea de diferentes calibres para energía eléctrica El 15% sobre el costo total de cada proyecto. Por metro lineal de tendido de cable Q.0.25 anual. Por licencia de construcción de subestaciones El 15% sobre el costo total de construcción de la obra. Por transformadores de diferentes tipos Q. 6.00 anuales"; y, B) en el punto tercero, del Acta 8-2017, emitido -siempre por la misma autoridad edil-, el uno de febrero de dos mil diecisiete y publicada en el Diario de Centroamérica el dos de marzo de ese mismo año, en los renglones: "...Se Amplía la tabla de rubros y montos de tasas de cobro (...) Torres de conducción de líneas eléctricas Q. 150.00 mensual por cada una, con un aumento del 5% cada año. (...) Se modifica el monto de los siguientes rubros (...) Por cada poste Q.20.00 mensual...".

Denuncia el accionante que las normas cuestionadas vulneran los artículos 239, 253 y 255 constitucionales, con base en los fundamentos apuntados en el apartado respectivo del presente fallo.

-III-

Análisis de la legitimación activa en la garantía constitucional

Previamente a examinar el fondo del asunto planteado, es necesario pronunciarse respecto a la supuesta falta de legitimación activa alegada por el Concejo Municipal de la Villa de Quezaltepeque, departamento de Chiquimula, en el escrito de evacuación de audiencia.

Al respecto, es oportuno aclararle al citado Concejo, que de conformidad con el artículo 134, inciso d) de la ley de la materia, tiene legitimación para plantear la inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, cualquier persona a quien le afecte la disposición que se impugna y con el auxilio de tres abogados colegiados activos.

De esa cuenta, el solicitante cumple con el supuesto previsto en la norma citada, pues compareció en su calidad de ciudadano con interés en el asunto, con su propio auxilio, dirección y procuración y la de dos abogados colegiados activos, por lo que se encuentra legitimado para interponer un planteamiento de esta naturaleza.

-IV-

De los principios de seguridad jurídica, legalidad en materia tributaria, y
de la potestad de las Corporaciones Municipales de establecer tasas

Como cuestión previa, en cuanto al principio de seguridad jurídica, Fernando Arrázola en su artículo "El concepto de seguridad jurídica, elementos y amenazas ante la crisis de la ley como fuente del derecho" manifestó que: "(...) puede afirmarse: (i) que el concepto de seguridad jurídica contiene tres dimensiones desde las cuales debe ser entendido: como la certeza de la actuación del Estado y de sus agentes, al igual que la de los ciudadanos; como la certeza y estabilidad del derecho mismo, independientemente del contenido material de las normas que integran el ordenamiento; y como la seguridad que resulta del derecho, que deviene de las normas bien dispuestas, y que resulta en una seguridad específica con respecto a algunos o varios bienes jurídicos protegidos; (ii) que la seguridad jurídica es un elemento fundamental de cualquier ordenamiento jurídico, y que su relación con el derecho es esencialmente legitimadora y garantista, pues es a través de la seguridad jurídica que los demás principios del derecho se materializan y son garantizados, logrando así un armónico funcionamiento de cualquier sistema legal (...)". (p.p. 9 y 10).

En ese orden de ideas, este Tribunal ha señalado que "(...) Respecto al caso específico del principio de seguridad, el mismo abarca también la seguridad en materia jurídica, la que este Tribunal ha considerado que consiste en la confianza que debe tener el ciudadano hacia el ordenamiento jurídico, incluido el de carácter tributario, dentro de un Estado de Derecho; es decir, que el conjunto de leyes, coherentes e inteligibles, garanticen seguridad y estabilidad, tanto en su redacción como en su interpretación." [Criterio sostenido en sentencias de veinticinco de noviembre de dos mil quince, veintitrés de julio de dos mil veinte y veintiuno de octubre de dos mil veintiuno, dictadas en los expedientes 1946-2015, 3264-2016 y 2072-2021, respectivamente].

Por otra parte, es menester traer a colación, lo que ha sostenido esta Corte, respecto al artículo 239 Constitucional que consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantiza, éstos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. En la citada norma constitucional, se consagra que la captación de recursos de las Municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 Constitucional; e instituye también la Ley Fundamental como criterio rector de las leyes tributarias, la equidad y la justicia.

En ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza al municipio, éste elige a sus autoridades para el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico.

Por su parte, el Código Municipal en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, establecer tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Asimismo, el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

En esos pronunciamientos, al referirse a la potestad de los entes ediles de crear tasas por concepto de usos de bienes de dominio municipal, esta Corte precisó: "... la tasa municipal aludida, está establecida para ser cobrada a los propietarios de los vehículos que distribuyen productos en el municipio, quienes deben pagar para que se les autorice estacionarse en los lugares señalados como de carga y descarga, así como la propia disposición objetada lo asienta, haciendo alusión al momento en el cual se genera la obligación de pago pretendida, este Tribunal estima que ese es el sentido correcto que corresponde y la forma en que debe interpretarse y aplicarse el texto objeto de análisis, lo cual implica un cobro por el aprovechamiento del espacio público para fines de parqueo, el cual podrá ser pagado por día o por mes, según sea requerido, determinándose así que el Concejo Municipal aprobó dicha cantidad como una renta que tendrán que pagar las personas -individuales o jurídicas- por la utilización de la vía pública, es decir, por la superficie terrestre que sea propiedad del municipio y que sea aprovechada para el parqueo o estacionamiento de sus automotores, siendo esa la contraprestación respectiva: el aprovechamiento particular de los lugares públicos donde estén aparcados o colocados transitoriamente los camiones que utilizan para sus respectivas actividades de comercio, espacios públicos municipales que son de beneficio público o general de la comunidad. De modo que, el numeral cuestionado prescribe exacciones por el uso de un área pública que, contrario a su fin general, se empleará para uno particular privando el beneficio de la generalidad, por lo que el apartado objetado no conlleva violación a los artículos constitucionales que señala al accionante...".

Asimismo, en esas decisiones se estimó que: "(...) la fijación de rentas sobre los bienes municipales, de uso común o no, se configura como una facultad discrecional, unilateral de las municipalidades como supremas administradoras de los bienes municipales bajo su jurisdicción, facultad que debe ser ejercida de manera razonable y proporcional, traducida en una renta que se define como una utilidad, un beneficio o ingreso periódico, no necesariamente establecida en contratos; d) la fijación de estas rentas no se configura como un tributo sobre el cual la Municipalidad deba solicitar la aprobación del Congreso de la República para su obtención. En el caso de las rentas de este tipo de bienes, el propio legislador confirió a las municipalidades la potestad para fijarlas, por medio de sus concejos municipales."

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias Municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de diez de agosto de dos mil veintiuno, veinticinco de agosto de dos mil veintiuno y cuatro de noviembre de dos mil veintiuno, dictadas dentro de los expedientes 4469-2020, 4470-2020 y 4468-2021, respectivamente).

Respecto de las tasas, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, esta Corte, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que sus principales características son: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio..."; en concreto, la tasa debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Ahora bien, en cuanto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha referido que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

En esos términos, si lo pretendido por el ente municipal es cobrar a los particulares por actividades que no constituyen servicios municipales, la exacción regulada deviene en un gravamen de naturaleza impositiva que debe establecerse por medio de la creación de tributos decretados por el Congreso de la República y, por ende, inconstitucional.

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Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades por parte de la autoridad edil, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el contribuyente. [Sentencias del dos de julio, treinta de septiembre y veintiocho de octubre, todas de dos mil quince, contenidas en los expedientes 6095-2014, 5881- 2014 y 2112-2015].

Por otro lado, la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96 del Congreso de la República de Guatemala, determina cómo debe desarrollarse la producción de energía eléctrica como industria básica nacional y las formas en que deben realizarse las actividades de generación, transporte, distribución y comercialización de electricidad, obedeciendo a los principios de libre generación, transporte y fijación de precios de la electricidad, sin necesidad de autorización o condición previa por parte del Estado, salvo en los casos que sea necesario utilizar bienes de dominio público (artículo 1°); la instalación de centrales generadoras (artículo 8); lo relativo a la autorización por parte del Ministerio de Energía y Minas para realizar estudios de proyectos de generación, transporte y distribución de energía eléctrica (artículo 11); que se entiende por autorización a aquella "mediante la cual se faculta al adjudicatario para que utilice bienes de dominio público...", quiénes pueden solicitarla y las facultades que tendrán los adjudicatarios de dichas autorizaciones (artículos 13, 14 y 22); lo relativo a la constitución de servidumbres, la duración de estas, los derechos que conlleva su constitución y las obligaciones relacionadas (artículos 27, 28, 31 y 32); la declaración judicial de la constitución de servidumbres (artículo 43) y lo atinente al pago de peajes por uso de instalaciones de transmisión y transformación principal y secundarios (artículo 54).

Con esta base legal y, dada la importancia del suministro de la energía eléctrica para el país, se ha regulado, por medio de dicha normativa -Ley General de Electricidad y su reglamento-, el uso de bienes públicos de uso común, para actividades especiales, como lo es la instalación de infraestructura aérea o subterránea para la transmisión de los servicios de energía eléctrica, siendo con base en ella, que al acordar una autorización se emite el Acuerdo Gubernativo y se suscribe el contrato que corresponde.

Tomando en cuenta lo expuesto, si bien es cierto, el Concejo Municipal como autoridad autónoma está facultado para administrar los bienes bajo su jurisdicción y para fijar rentas o tasas por la prestación de servicios administrativos y por el uso de bienes municipales, sean éstos de uso común o no, también lo es que las actividades de generación, transporte, distribución y comercialización de electricidad se rigen por normativas especiales, particularmente por la Ley General de Electricidad, la cual establece en la literal c) del artículo 1°, que "... el transporte de electricidad que implique la utilización de bienes de dominio público y el servicio de distribución final de electricidad, estarán sujetos a autorización", la que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo, es competencia del Ministerio de Energía y Minas.

Esa autorización, faculta al adjudicatario para que utilice bienes de dominio público, constituyendo para el efecto las servidumbres que se deban imponer en predios de propiedad pública o privada, lo cual implica, según lo contenido en las literales a) y b), del artículo 31 de la Ley de la materia, el derecho de aquellos a construir en los predios sirvientes las obras e instalaciones necesarias, así como a colocar postes y torres, tender cables aéreos o subterráneos y ubicar las demás estructuras destinadas a la prestación del servicio y, en concordancia con estas, el artículo 32 de la Ley ibídem, obliga a los propietarios o poseedores de los bienes sobre los cuales se constituyan aquellos gravámenes, a permitir la construcción de las instalaciones que correspondan, así como el paso de los inspectores y de los trabajadores que intervengan en el transporte de materiales y equipo necesario para los trabajos de construcción, reconstrucción, inspección, mantenimiento y reparación o modificación de las instalaciones. [Sentencias del dos de julio, treinta de septiembre y veintiocho de octubre, todas de dos mil quince, contenidas en los expedientes 6095-2014, 5881-2014 y 2112-2015].

Asimismo, es dable acotar que, para consolidar el ejercicio de la autonomía municipal, se le transfieren a la autoridad local facultades y competencias para emitir las normas reglamentarias atinentes al ordenamiento de la circunscripción de su respectivo municipio, con el fin de conservar el ornato, urbanismo y medio ambiente en beneficio de sus habitantes, siempre y cuando ello no haga inviable la prestación del servicio de energía eléctrica.

Ahora bien, aunque en términos generales le es permitido a la autoridad municipal establecer tasas-rentas por el uso del espacio público, en lo que se refiere a la generación, transporte y distribución de energía eléctrica, esta facultad le está restringida, conforme lo dispuesto en la Ley General de Electricidad, toda vez que el derecho de utilizar bienes de dominio público -que incluye la habilitación para instalar las estructuras que se estimen necesarias- está inmerso en la autorización otorgada por el ministerio correspondiente. [Sentencias de veintiocho de octubre, dieciséis de diciembre, ambas de dos mil quince, y veinticinco de junio de dos mil dieciocho, contenidas en los expedientes 2112- 2015, 915-2015, 1110-2018].

Finalmente, en torno a la autonomía municipal, el artículo 253 de la Constitución Política de la República regula: "Autonomía Municipal. Los municipios de la República, son instituciones autónomas. Entre otras funciones les corresponde: (...) b) Obtener y disponer de sus recursos; y c) Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios (...)". El citado Texto Constitucional confiere autonomía al municipio para que, sin desligarse de la política estatal y legislación guatemalteca, adopte sus decisiones en beneficio del vecino.

El artículo 68 del Código Municipal establece: "Competencias propias del municipio (...) e) Autorización de las licencias de construcción de obras, públicas o privadas, en la circunscripción del municipio". Es decir, la municipalidad goza entre otras facultades la de emitir licencias de construcción de cualquier tipo de obras que se encuentren en el municipio, siendo de su competencia esta actividad y no de otro órgano estatal. Se prevé en leyes determinados requerimientos para que el solicitante acceda al ejercicio de derechos que de alguna manera tienen un impacto sobre la población o bienes del Estado; sin embargo, estas normas interaccionan entre sí, no excluyendo las unas a las otras, exceptuando aquellas que tuviesen disposiciones contradictorias.

Corresponde entonces determinar si efectivamente las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasa, o bien, si tienen las características de impuestos, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

En torno al principio de legalidad, esta Corte advierte que la autoridad edil tiene la potestad de establecer tasas por la emisión de licencias por autorización o construcción y colocación de cables o líneas de diferentes calibres, postes, subestaciones, transformadores y torres de energía eléctrica, porque forma parte de las facultades constitucionalmente establecidas en los artículos 253 y 255 fundamentales que establecen su autonomía para la obtención de recursos y la atención a los servicios públicos locales que requiere su territorio y vecindad y además el artículo 68 del Código Municipal determina como una de sus competencias la autorización de licencias de construcción y colocación, siendo la tasa el medio para obtener el ingreso por la prestación de dicho servicio.

Por lo expuesto, se estima que es competencia de la municipalidad imponer tasas para la emisión de licencias que constituye un servicio al administrado, por lo que la corporación municipal no irrumpe con la armonía legislativa, ya que no es un impuesto que tenga que ser emitido por el Congreso de la República, sino es un requerimiento a los propietarios de infraestructuras de una autorización de construcción o colocación de metro lineal de tendido de cable o línea de diferentes calibres para energía eléctrica, sub-estaciones, transformadores, postes y torres de conducción de líneas eléctricas.

-V-

Análisis del Asunto

Con fundamento en la doctrina y jurisprudencia citadas en el considerando anterior, es procedente analizar si existen las infracciones denunciadas en los segmentos objetados, por lo que tomando en cuenta la forma que fue planteada la inconstitucionalidad se procederá a realizar el examen de los rubros en forma conjunta.

A) Análisis de los segmentos:

El accionante denuncia que las disposiciones impugnadas transgreden el mandato de sujeción a la ley establecido en el artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque: a) no se niega la potestad que un ente municipal tiene de captar ingresos de acuerdo con lo establecido en el inciso r) del artículo 100 del Código Municipal, la impugnación respecto de estos rubros se dirige por haber sido determinados los porcentajes a pagar por concepto de tasa municipal por extensión de licencia, de forma desmedida, sin que en su determinación se puedan establecer cuáles fueron los factores que se utilizaron para su fijación, en función de los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de un servicio; b) se pretende el cobro de un 15% sobre el costo total de un proyecto, sin determinar en esa desproporcionada tasa, porque el cobro atiende a costos de operación, mantenimiento y mejora de la calidad del servicio municipal que se pudiera prestar para autorizar el uso de cable o líneas de diferentes calibres para energía eléctrica, lo cual no se contempla dentro del catálogo de servicios administrativos municipales que presta esa entidad edil; c) la exacción de un 15% sobre el costo total de construcción de una obra, por extensión de construcción de subestación, con el consiguiente e irrazonable incremento del costo de esa construcción, no toma en cuenta la relación costo-servicio, su proporcionalidad y razonabilidad y la atinente equidad y justicia (artículo 72 Código Municipal) para la legalidad en el cobro de esa tasa; d) no se atienden los costos de operación, que representa para la municipalidad la actividad administrativa necesaria para la emisión de licencias de autorización y de construcción, por lo que no demuestran equivalencia con costos administrativos que ocasionaría la emisión de tales licencias; e) su fijación y posterior cobro, toma como base el beneficio lucrativo que podría derivar del otorgamiento de una licencia de autorización o construcción, no así con base en factores que atiendan a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de un servicio municipal.

Al realizar el estudio de los primeros dos segmentos del reglamento refutado, esta Corte advierte que resultan contrarios a los principios de seguridad jurídica y de legalidad, ya que establecen un cobro porcentual con base en el monto de la obra específica, lo cual no permite al contribuyente conocer con exactitud cuál es el monto a pagar por la licencia, siendo una cantidad incierta, puesto que para obtener una licencia de construcción o autorización deberá determinar previamente el costo total de la obra o proyecto, ignorándose el monto real y concreto que tendrán que pagar, porque este no aparece explícitamente señalado, al omitirse precisar por parte de aquel ente edil la suma total a cancelar, por lo que dichas disposiciones impugnadas imponen una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta (porcentual) respecto al costo del servicio municipal que se presta, por lo que constituyen lesión a los artículos 2, 239 y 255 constitucional.

B) Análisis de las frases:

El solicitante de la inconstitucionalidad puntualizó que los fragmentos cuestionados transgreden los principios de legalidad y de reserva de ley reconocidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque: a) se encuentran bajo la denominación de una tasa, cobro que se pretende hacer pero no hay contraprestación de un servicio público municipal sino una actividad generalizada, no necesariamente vinculada a la prestación de este tipo de servicio, (metro lineal de tendido de cable, postes, transformadores y torre de conducción de líneas eléctricas) debido a que la instalación de tendido de cable o postes no son servicios que preste la Municipalidad de la Villa de Quezaltepeque; b) los cobros regulados en las frases reprochadas son realmente un arbitrio, pues no se logra determinar con certeza jurídica cuál es el servicio público municipal, beneficio o contraprestación que un particular recibiría de manera directa y real por el pago de esas tasas, misma cuyo pago se impone obligatorio y unilateralmente por parte de la comuna, a quienes sean propietarios de cable de conducción de energía eléctrica, postes que posibilitan esa conducción, transformadores de diferentes tipos y torres de conducción de energía eléctrica; c) las exacciones pretendidas en los segmentos objetados no son tasas municipales, sino más bien podrían configurarse como arbitrios, cuya emisión corresponde con exclusividad al Congreso de la República de Guatemala.

En ese contexto, es procedente analizar si esos cobros constituyen una transgresión a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme a las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n), del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual, se efectúe la autorización de construcción o colocación de metro lineal de tendido de cable, de postes, de transformadores y torres de conducción de líneas eléctricas, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio, social ambiental y de ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual).

Establecido lo anterior, en torno a la naturaleza de tasa renta municipal en cuanto a las frases: "por metro lineal de tendido de cable: Q 0.25 anual"; "por cada poste: Q 20.00 mensual"; "por transformadores de diferentes tipos: Q 6.00 anuales" y, "torres de conducción de líneas eléctricas", es pertinente resaltar que la equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado, redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

Conforme el artículo 72 del Código Municipal, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por ello, se considera que los pagos que regulan las frases objetadas, no tienen relación de proporcionalidad respecto al aprovechamiento del espacio público municipal, por la instalación de torres, cables, armarios, o perforación de pozos, porque los costos fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la actividad comercial que realicen las personas (individuales o jurídicas), con lo que se denota que no se tomaron en cuenta los presupuestos regulados en la norma municipal antes mencionada, obviando que los recaudos cuestionados, no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el administrado, es el uso o aprovechamiento de bienes municipales, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda eregir, por lo que es el cálculo de ese aspecto -uso de bienes públicos-, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Asimismo, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, al alto nivel de productividad de las actividades lucrativas de los administrados, pues se estima que en este caso, el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, sino atendiendo a la capacidad económica de los sujetos obligados.

En conclusión, del contenido de las frases objetadas, no se establece que los montos fijados como renta por parte de la Municipalidad, sean proporcionales al uso o aprovechamiento de bienes públicos municipales de uso común o no, lo que se conceptualiza con la doctrina que ha sentado este Tribunal con respecto a la naturaleza de las tasas, por lo tanto, ello constituye una lesión al artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, y a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, pues los rubros analizados crean una exacción desproporcionada, lo que los hacen inconstitucionales.

Por las razones expuestas, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida en torno a los segmentos: "Por licencia o autorización de tendido de cable o línea de diferentes calibres para energía eléctrica El 15% sobre el costo total de cada proyecto"; "Por licencia de construcción de sub-estaciones El 15% sobre el costo total de construcción de la obra" "Por metro lineal de tendido de cable: Q 0.25 anual"; "Por cada poste: Q 20.00 mensual"; "Por transformadores de diferentes tipos: Q 6.00 anuales" y, "Torres de conducción de líneas eléctricas".

-VI-
De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 146, 148, 149, 150, 163, inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO