EXPEDIENTE 4469-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, diez de agosto de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez contra la frase "Licencia para construcción de torre telefonía Móvil Q 300,000,00", contenida en la Ampliación y Modificación del Acta 58-2009, de diez de agosto de dos mil nueve, sobre el valor de las tasas por los diferentes servicios que presta la Municipalidad de Santa María Cahabón, departamento de Alta Verapaz, aprobado en el Punto Segundo, del Acta número 04-2013, correspondiente a la sesión que celebró el Concejo Municipal de Santa María Cahabón, departamento de Alta Verapaz, el catorce de enero de dos mil trece y publicado en el Diario de Centro América el siete de febrero del año Indicado. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Fausto Josué Juárez Mejía y María Eugenia De la Vega Cruz. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal I, Dina Josefina Ochoa Escribá, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA

La frase "Licencia para construcción de torre telefonía Móvil Q300,000.00", contenida en el segmento "OTROS SERVICIOS", del Punto Segundo del Acta 04-2013, de ampliación y modificación del Acta 58-2009, de diez de agosto de dos mil nueve, sobre el valor de las tasas por los diferentes servicios que presta la Municipalidad de Santa María Cahabón, departamento de Alta Verapaz, establece:

OTROS SERVICIOS
Licencia para construcción de torre telefonía Móvil	Q 300,000.00

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el accionante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: la disposición impugnada viola los artículos 41, 239 243 y 255 de la Constitución Política de la República por las razones siguientes: A. En cuanto al derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago, regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales manifestó: i) la tasa administrativa que regula el apartado impugnado resulta ser confiscatoria, apropiándose de los bienes de los administrados, pues resulta irrazonable, insoportable y exagerado cobrar, "Licencia Instalación para construcción de torre telefonía Móvil Q 300,000.00", vulnerando la capacidad de pago de las personas; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede cada vez que hay desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) en atención a ello, un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iv) la Corporación Municipal al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital; v) como apoyo a lo argumentado, citó la sentencia dictada por esta Corte en los expedientes acumulados 2947-2008 y 3108-2008. B. En relación a la contravención a los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental, puntualizó: i) el ente edil impone las exacciones pecuniarias citadas por la emisión de licencias, sin atender que estos valores son desmedidos, desproporcionados y arbitrarios con relación al servicio que la municipalidad presta, ya que los mismos no se encuentran debidamente justificados y se circunscriben únicamente a la extensión de una licencia para la construcción del bien mencionado; ii) en el apartado impugnado, no existe una razonable y discreta proporcionalidad, entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado; iii) por mandato constitucional, en la captación de recursos, las Corporaciones Municipales deben ajustarse al principio de legalidad regulado en el artículo 239 de la Ley Fundamental, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iv) en ese sentido, para establecer una tasa administrativa se debe tomar en cuenta el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada - servicio administrativo por emisión de licencias-; v) la municipalidad fijó los montos de las licencias, atendiendo al beneficio lucrativo, y no con base en factores dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir la emisión de una autorización o licencia; vi) en efecto, el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad es el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; vii) la tasa administrativa contenida en la disposición denunciada, es desproporcionada pues solo se puede cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; viii) se incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, haciendo los referidos montos arbitrarios e injustos, puesto que de conformidad con la legislación, las municipalidades no pueden más que cobrar un valor que cubra los gastos que les genera el servicio público que prestan; ix) la actividad de la administración pública no es para lucrar sino que para servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia administrativo tributaria; x) el fin perseguido por la Municipalidad es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización. Por último, citó los fallos emitidos por esta Corte, en los expedientes 1420-2011,1421-2011, 3720-2013, 35-2017 y 80-2018.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de dieciocho de enero de dos mil veintiuno, publicada en el Diario de Centro América el veintiséis de enero del mismo año, se decretó la suspensión provisional de la frase denunciada de inconstitucionalidad. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de Santa María Cahabón del departamento de Alta Verapaz y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de Santa María Cahabón del departamento de Alta Verapaz, se limitó a indicar el lugar para recibir citaciones y/o notificaciones, solicitando se le entere de todas las diligencias e incidencias del expediente, de la dirección profesional, se corra audiencia a las partes para la vista. B) El Ministerio Público manifestó: i) para obtener la licencia para construcción de torre telefonía móvil, deberán ajustarse al pago de la tasa municipal impositiva establecida en la frase impugnada, gravando esas actividades sin que las cuotas dinerarias que se desean percibir por la municipalidad reúnan las condiciones para ser calificadas como tales; ii) no se cumple con las características que las puedan identificar como tasas, es decir que su pago fuese un acto voluntario del obligado y que el particular recibiera una contraprestación por servicio público, lo que se esta pretendiendo imponer no es una tasa, sino un impuesto; iii) por la naturaleza de los impuestos, las Municipalidades por la vía de Reglamentos, no pueden instaurar o decretar impuestos ordinarios o extraordinarios, por lo que la indisposición impugnada al contener la fijación y regulación de un impuesto es contraria al artículo 239 constitucional; iv) la Corte de Constitucionalidad ha señalado que la tasa es una creación que compete a las corporaciones municipales que consiste en la prestación en dinero o pecuniaria por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público, es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano y una contraprestación de un servicio público; v) el hecho generador es una actividad estatal o municipal determinada, concerniente con el contribuyente, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada con el ciudadano; vi) la voluntad de pago o de requerir el servicio es inexistente, ya que las personas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se generan de manera voluntaria ni está previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público, estando el ente creador de la norma obligado a proporcionar, el trámite administrativo para conceder la autorización o la licencia; exacción que no puede situarse como tasa, cuya facultad de creación le ha sido dada al municipio; vii) si lo pretendido fuese extraer dinero del particular para servicios públicos, la exacción debería hacerse por medio de la creación de tributos específicos para la municipalidad (arbitrios), pero por el ente facultado para ello, el Congreso de la República de Guatemala. Requirió se declare con lugar la garantía promovida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante, indicó que la Municipalidad de Santa María Cahabón, departamento de Alta Verapaz, no se pronunció ni se opuso a la declaratoria de inconstitucionalidad planteada, únicamente evacuó la audiencia en el sentido de señalar lugar para recibir notificaciones y solicitó que se corriera audiencia para la vista a las partes; además reiteró los argumentos expuestos en el escrito de interposición de la inconstitucionalidad y compartió los argumentos expuestos por el Ministerio Público al evacuar la audiencia conferida. Pidió que se declare con lugar el presente planteamiento. B) El Concejo Municipal de la Municipalidad de Santa María Cahabón del departamento de Alta Verapaz, no evacuó. C) El Ministerio Público repitió lo manifestado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando la frase "Licencia para construcción de torre telefonía Móvil Q 300,000.00", contenida en la Ampliación y Modificación del Acta 58-2009, de diez de agosto de dos mil nueve, sobre el valor de las tasas por los diferentes servicios que presta la Municipalidad de Santa María Cahabón, departamento de Alta Verapaz, aprobado en el Punto Segundo, del Acta número 04-2013, correspondiente a la sesión que celebró el Concejo Municipal de Santa María Cahabón, departamento de Alta Verapaz, el catorce de enero de dos mil trece y publicado en el Diario de Centro América el siete de febrero del año indicado, estimando que viola los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

-III-

Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. Por otro lado, el artículo 255 de la Ley Fundamental, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de nueve de agosto de dos mil diecisiete, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte dictadas en los expedientes 1441-2016, 197-2019 y 2383-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis del Asunto

El interponente de la acción señala que el apartado objetado viola el contenido de los artículos 41, 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque grava la actividad de construcción de torre para telefonía móvil, sin tomar en cuenta la capacidad de pago de los particulares; asimismo, señala que viola la razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dichos cobros son desmedidos y arbitrarios.

El apartado objetado establece literalmente: "Licencia para construcción de torre telefonía Móvil Q 300,000.00",

Corresponde entonces determinar si efectivamente la exacción cuestionada reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de impuesto, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente la referida equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula el apartado objetado, si bien constituye tasa que gravan la emisión de licencia de construcción, no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción para instalación de torre de telefonía móvil, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas torres, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque el cobro fue fijado atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tal recaudo no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de instalación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -torre de telefonía móvil-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la "licencia de autorización", ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia de autorización".

En síntesis, del contenido del apartado denunciado no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de Santa María Cahabón del departamento de Alta Verapaz, la emisión de una licencia, sea proporcional a la cantidad de trescientos mil quetzales que se exigen para su emisión, con lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República. En relación a la proporcionalidad que debe revestir a las tasas municipales, esta Corte se ha pronunciado en reiterada doctrina legal, entre otras, en las sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, nueve de agosto de dos mil diecisiete y catorce de agosto de dos mil dieciocho, dictadas en los expedientes 2091-2016,1441-2016, y 80-2018.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en el apartado objeto de examen, toda vez que esta crea un exacción desproporcionada, elemento que la torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar el apartado cuestionado del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1º, 3º, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149 y 163, inciso a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO