EXPEDIENTE 3759-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, dos de febrero de dos mil veintidós.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez, contra los apartados: "Torre de Telefonía hasta 30m de altura, unidad, 200,000.00, 100" y "Torre de Telefonía mayor a 30m de altura, unidad, 250,000.00. 100", contenidos en los numerales 24 y 25, del artículo 89 de la Modificación al Reglamento de Construcción y Urbanismo del municipio de Mixco, del departamento de Guatemala, inserto en el punto cuarto del Acta número 111-2018, que documenta la sesión pública ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el doce de junio de dos mil dieciocho y publicada en el Diario de Centro América el dieciséis de febrero de dos mil veintiuno. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Fausto Josué Juárez Mejía y María Eugenia De la Vega Cruz. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal IV, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA:

El artículo impugnado de la "Modificación al Reglamento de Construcción y Urbanismo del municipio de Mixco" establece: "Artículo 89. Se reforma el artículo 164 el cual queda de la siguiente forma: Artículo 164. El Departamento, tiene la obligación de vigilar, ordenar y supervisar las construcciones, ampliaciones, reparaciones, demoliciones y obras civiles en general que se ejecuten dentro de su jurisdicción: toda persona individual o jurídica que realice cualquiera de las actividades señaladas en este reglamento, deberá hacer efectivo a favor de la Municipalidad en concepto de licencia de construcción y por la prestación de los servicios de revisión y evaluación de los planos, supervisión e inspección, previo a la emisión de licencia de urbanización y/o (sic) construcción. Por lo anterior se toma como marco de referencia la siguiente tabla de cálculo de costos por metro cuadrado y metro cúbico y los porcentajes para efecto de cobro. (...), contenido en el punto cuarto del Acta número 111-2018, que documenta la sesión pública ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de esa misma localidad, el doce de junio de dos mil dieciocho y publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de febrero de dos mil veintiuno, establece los siguientes porcentajes:

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el accionante se resume: Las frases normativas cuestionadas infringen los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones siguientes: a) en cuanto a la violación de los artículos 41 y 243 constitucionales, afirma que el monto del cobro establecido en los apartados objetados resulta ser irrazonable, insoportable y exagerado, afectando la capacidad contributiva de las personas y vulnerando el derecho de propiedad, ya que las tasas que imponen son confiscatorias, porque despojan a los administrados de una parte sustancial de su renta o capital; b) con relación a la vulneración de los artículos 239 y 255 del Texto Supremo, que contienen los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria refirió: i. las frases normativas impugnadas violan dichos preceptos debido a que se impone una exacción pecuniaria por la emisión de una licencia de construcción, sin atender que este valor es desmedido, desproporcional y arbitrario con relación al servicio que la Municipalidad prestará, debido a que éste no se encuentra debidamente justificado y se circunscribe únicamente a la extensión de una autorización para la construcción de los bienes mencionados; ii. enfatiza que no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o actividad que se requieren, debido a que por mandato del artículo 255 constitucional, en la captación de recursos, las corporaciones municipales deben ajustarse al principio de legalidad establecido en el artículo 239 del Texto Supremo, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iii. los enunciados reprochados se constituyen en un arbitrio, por ello, la Corporación Municipal no tiene competencia para crear ese tributo, ya que el mismo debe ser establecido por el Congreso de la República; iv. las disposiciones objetadas no se ajustan a lo establecido en la ley ordinaria que rige a las entidades municipales, por ello, resulta ser arbitrario e ilegítimo, al no existir una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o de la actividad que se requiere, porque su determinación debió ser regulada sobre una base razonable y, por ende, proporcional entre el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicios administrativos por emisión de licencia-. Se establece que el ente edil en el presente caso arbitrariamente fijó dichos montos, de forma desproporcional, atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de aquella, debiendo ser el costo del servicio que proporcione la municipalidad, el parámetro para fijar dicha tasa.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de veintinueve de julio de dos mil veintiuno, publicada en el Diario de Centro América el cuatro de agosto de ese año, se decretó la suspensión provisional de los apartados denunciados de inconstitucionalidad. Se concedió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Mixco del departamento de Guatemala y al Ministerio Público, se adicionó dos días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Mixco del departamento de Guatemala manifestó: i. la acción instada incumple con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, pues no expresa en forma razonada los motivos jurídicos en que descansa la impugnación, realizando únicamente un apartado meramente "expositivo"; ii. los rubros cuestionados no poseen alguna obligatoriedad general, debido a que se encuentran dirigidos a los individuos o instituciones que estén interesados en invertir en telefonía, comerciar con espacios que le corresponden al municipio, en ningún caso se menciona que sea una tasa, tampoco se indica que al no hacerlo se procederá contra sus bienes, si necesita colocar las infraestructuras aludidas debe cumplir con los requisitos, autorizaciones, licencias, estudio técnico ambiental, en tanto que el recurso que se obtiene se utiliza en beneficio del municipio, no de la Municipalidad; iii. los montos fijados en los apartados cuestionados, corresponden a los gastos en que incurre al emitir la licencia respectiva; iv. reitera que se trata una tasa, por ser el cobro que corresponde por la emisión de una licencia autorización, por haber prestado el servicio de revisión y también por la inspección, supervisión y visitas posteriores que se harán por parte de la Municipalidad de manera periódica, por conducto del personal experto en la materia. Pidió que la presente inconstitucionalidad se declare sin lugar. B) El Ministerio Público expresó: i. los rubros cuestionados establecen diversas exacciones, cuyos montos varían según las características físicas de esos objetos (altura de las torres, estación o subestación), por lo que se determina que los importes indicados no corresponden a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción, sino que atienden al beneficio lucrativo que podría derivar de la instalación de esos bienes, sin tomar en cuenta factores que atienden a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, obviando que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable, razón por la cual concluye que tales montos violan los principios constitucionales de equidad y justicia tributaria contenidos en el artículo 239 constitucional; ii. indicó que las tasas deben ser equivalentes al costo administrativo real o previsible que la emisión de tal permiso representa para la municipalidad, por ende, en el presente caso, los importes cuestionados no corresponden a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción; iii. los montos fijados constituyen arbitrios y no tasas, debido a que no resulta razonable el hecho de que la entidad edil, pretenda exigir un monto exorbitante por la prestación de un simple servicio municipal consistente en la emisión de una licencia, la cual debe ser acorde a los gastos administrativos de emisión; iv. tales montos no cumplen con las características propias de una tasa que permita ser calificada o considerada como tal, al no ser un pago que se realiza en forma voluntaria y, además, no se recibe una contraprestación a cambio del mismo, por ello, se trata de un arbitrio, respecto del cual la municipalidad no tiene facultad para emitir. Requirió que se declare con lugar la acción promovida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante reiteró lo manifestado en el escrito de interposición de la presente acción y agregó: i. contrario a lo manifestado por la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, su planteamiento de inconstitucionalidad sí cumple con todos los requisitos de ley para su conocimiento y resolución; ii. los montos establecidos no se ajustan al principio de legalidad, al ser desproporcionales, arbitrarios e injustos con relación a los servicios que debería prestar la entidad edil; iii. para la fijación de los rubros aludidos no se observó lo dispuesto en el artículo 72 del Código Municipal; iv. está de acuerdo con los argumentos expuestos por el Ministerio Público. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad. B) El Concejo Municipal de Mixco del departamento de Guatemala ratificó lo manifestado en su escrito de evacuación de audiencia y pidió que la acción instada se declare sin lugar. C) El Ministerio Público repitió lo esgrimido en el escrito de evacuación de audiencia y solicitó que se declare con lugar la acción instada.

CONSIDERANDO
-I-
Razón fundante de la decisión

Procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dinerada que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-
Síntesis del planteamiento

Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, contra los apartados: "Torre de Telefonía hasta 30m de altura, unidad, 200,000.00, 100" y "Torre de Telefonía mayor a 30m de altura, unidad, 250,000.00. 100", contenidos en los numerales 24 y 25, del artículo 89 de la Modificación al Reglamento de Construcción y Urbanismo del municipio de Mixco, departamento de Guatemala, inserto en el punto cuarto del Acta número 111-2018, que documenta la sesión pública ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el doce de junio de dos mil dieciocho y publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de febrero de dos mil veintiuno.

Denuncia el solicitante que la normativa reprochada vulnera los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, con base en los fundamentos apuntados en el apartado respectivo del presente fallo.

-III-
Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria y la potestad de las
Corporaciones Municipales de establecer tasas

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantiza, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte, dictadas en los expedientes 5086-2018, 197-2019 y 2383-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de “pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-
Análisis del Asunto

El interponente de la acción señala que los apartados objetados lesionan el contenido de los artículos 41, 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque gravan la actividad de construcción de torres de telecomunicaciones; señala que viola la razonabilidad y proporcionalidad entre los montos exigidos y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dichos cobros son desmedidos y arbitrarios.

En ese contexto, los apartados impugnados establecen literalmente: "Torre de Telefonía hasta 30m de altura, unidad, 200,000.00, 100" y "Torre de Telefonía mayor a 30m de altura, unidad, 250,000.00, 100", los cuales se encuentran contenidos en los numerales 24 y 25, del artículo 89 de la Modificación al Reglamento de Construcción y Urbanismo del municipio de Mixco, departamento de Guatemala.

De lo anterior, se desprende que los gravámenes referidos, constituyen una imposición del ente municipal que obliga al particular a pagar la tasa respectiva, para obtener la autorización de construcción, pero dicho pago depende de la altura de las torres de telefonía que pretenda edificar.

En atención a lo indicado, es procedente analizar si los rubros aludidos revisten o no las características de tasa, o bien, si tienen las condiciones de impuesto, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente la referida equidad y justicia tributaria, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma. Dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

Para el presente caso, es relevante establecer la base de medición de las tasas, específicamente la relación costo-servicio, al respecto se advierte que las mismas deben ser fijadas observando los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que para que una tasa no sea considerada arbitraria e ilegítima tiene que existir una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o de la actividad que se requiere.

Por lo anterior, esta Corte observa que los pagos que regulan las disposiciones objetadas no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de permiso y autorización para la operación, construcción o instalación de torres de telefonía, no porque se trate de la mera emisión de un documento (debido a que también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la construcción, tales como ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, constituyen la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente que es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de construcción o edificación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "licencia de autorización y construcción", ya que los cobros establecidos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia".

En síntesis, del contenido de los apartados denunciados no se establece que los costos que implique para la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala la emisión de una licencia, sea proporcional a las cantidades de doscientos mil y doscientos cincuenta mil quetzales que se exigen para su emisión, puesto que dicha obligación no encuadra en la conceptualización que este Tribunal ha asentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República. Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de veintiuno y veintidós de julio, y treinta y uno de agosto, todas de dos mil veintiuno, proferidas en los expedientes 4565-2020, 4566-2020 y 1029-2021, respectivamente.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos debe ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en los apartados objeto de examen, toda vez que estos crean una exacción desproporcionada, elemento que las tornan inconstitucionales, en virtud que colisionan con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar los apartados cuestionados del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149 y 163, inciso a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO