EXPEDIENTE 5086-2018

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, QUIEN LA PRESIDE, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, MARÍA CRISTINA FERNÁNDEZ GARCÍA, JOSÉ MYNOR PAR USEN Y HENRY PHILIP COMTE VELÁSQUEZ: Guatemala, veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, promovida por la Cámara de Industria de Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal, Juan Carlos Tefel del Carmen, impugnando el numeral 5.20 del Plan de Tasas, Rentas, Servicios, Frutos, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de San Sebastián Huehuetenango del departamento de Huehuetenango, contenido en el Acta 9-2016 del Concejo Municipal de San Sebastián Huehuetenango del departamento de Huehuetenango y publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de febrero de dos mil diecisiete. La postulante actuó con el auxilio profesional de los Abogados Claudia María Pérez ÁIvarez, Diego José Ruano Pérez y León Felipe Barrera Villanueva. Es ponente en el presente caso, el Magistrado Vocal II, Neftaly Aldana Herrera, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la entidad accionante se resume: i) el numeral 5.20 cuestionado, vulnera la libertad de locomoción prevista en el artículo 26 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque limita la circulación de los vehículos que allí se individualizan, al establecer el cobro de una supuesta tasa por servicio de estacionamiento en la vía pública, cuando en realidad el pago se impone por el hecho mismo del ingreso de los referidos vehículos al municipio, restricción que solo puede efectuarse mediante la ley emanada por el Congreso de la República; ii) con la excusa de que se trata de una tasa por parqueo en la vía pública, la norma relacionada deviene Inconstitucional debido a que determina más bien un gravamen por el ingreso de los vehículos que realizan sus respectivas actividades comerciales, no obstante que conforme el artículo 43 de la Ley Fundamental, la limitación a la libertad de comercio no puede realizarse mediante una disposición municipal que es de jerarquía inferior a la ley y iii) el numeral impugnado contraviene los artículos 239 y 255 constitucionales, en atención a que pretende simular el cobro de un servicio de parqueo en la vía pública, cuando en realidad el pago responde por el ingreso de los vehículos al municipio, que realmente puede considerase como peaje, en atención a que según el texto del propio plan impugnado debe pagarse en cada ocasión que un vehículo de los que allí se describen ingrese a San Sebastián Huehuetenango; sin que exista una contraprestación a favor de los administrados que lo cancelan, lo que implica claramente un arbitrio, el cual de conformidad con la primera de las normas citadas únicamente puede decretarse mediante ley emitida por el Organismo Legislativo y no mediante una norma municipal, la cual en cualquier caso debe cumplir con lo que indica el citado artículo 255, que dispone que la captación de los recursos municipales debe ajustarse al principio de legalidad contemplado en el artículo 239 mencionado.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de la norma impugnada. Se dio audiencia al Concejo Municipal de San Sebastián Huehuetenango del departamento de Huehuetenango y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Cámara de Industria de Guatemala expresó que lo aseverado por la Corporación Municipal, pone en evidencia que la norma impugnada pretende imponer la obligación de efectuar un pago Individual a los vehículos distribuidores por el derecho a utilizar la vía pública, con el fin de que la municipalidad obtenga fondos para invertir en el mejoramiento de dicha vía en beneficio de la colectividad. El cobro tiene la naturaleza de un arbitrio, en tanto que el administrado no recibe una contra prestación consistente en un servicio público que pueda obtener voluntariamente, sino por el contrario, se ve conminado a efectuar el pago, por el cual recibe a cambio la posibilidad de ejercer el derecho de libertad de locomoción. Además, el criterio arbitrario utilizado para determinar las distintas tasas según el tipo de producto que se distribuye y la falta de relación entre el cobro y el pretendido servicio de estacionamiento en la vía pública, ponen de manifiesto la inexistencia de una contra prestación directa relacionada con el costo de operación de un servicio público municipal. Así, en el caso de cada ingreso de un vehículo con abarrotes, la tasa es de cincuenta quetzales (Q50.00) y en el caso de un vehículo con embutidos es de veinticinco quetzales (Q25.00); en ambos casos el uso y estacionamiento en la vía pública sería el mismo pero el cobro tiene un ciento por ciento de diferencia. Además, la Municipalidad reconoce que la obligación de cancelar la tasa es por ingresar al municipio, transitar y estacionarse en la vía pública y por la realización de la actividad comercial de distribución de los productos que indica la norma, limitación a la libertad de industria, comercio y trabajo que solo es posible en virtud de una ley emanada del Organismo Legislativo, como lo dispone el artículo 43 constitucional. Por último, la accionante reiteró lo expresado en el escrito inicial del planteamiento. Solicitó declarar con lugar la inconstitucionalidad que planteó. B) El Concejo Municipal de San Sebastián Huehuetenango del departamento de Huehuetenango manifestó que la postulante no señala dónde radica la colisión entre la norma impugnada y las disposiciones constitucionales que refiere, limitándose a expresar una serie de situaciones jurídicas y fácticas que no especifican concretamente la transgresión aludida. Agregó, que la naturaleza de la norma denunciada está constituida por la prestación de un servicio público, el cual consiste en el estacionamiento voluntario de vehículos en los espacios destinados para el efecto en la vía pública en el municipio de San Sebastián Huehuetenango, lo cual ha sido dispuesto y reglamentado en el plan que ahora se cuestiona, a manera de obtener ingresos para el municipio para su posterior inversión en beneficio de la población de su localidad. De esa cuenta, lo que se cobra es la utilización del espacio destinado al estacionamiento relacionado y si bien el numeral impugnado hace referencia al término "ingreso", este supone "el ingreso económico percibido a las arcas de la Municipalidad", por la utilización o aprovechamiento de la vía pública como estacionamiento, obteniendo el administrado el beneficio de la explotación comercial de los productos que expende en el lugar, siendo el aprovechamiento del territorio municipal o de la vía pública la contraprestación real e individualizada regulada en la norma objeto de estudio. De esa cuenta, se considera que el pago de las tasas relacionadas, compensa de manera justa la ocupación voluntaria de las áreas, espacios o vías públicas municipales que deseen utilizar todos aquellos sujetos que pretenden un beneficio económico en sus respectivas actividades. Sumado a lo anterior, el numeral cuestionado tiene como finalidad establecer un orden local, es decir, el ordenamiento de la vía pública, disponiendo de espacios especiales para el estacionamiento de vehículos, a manera de dejar expeditas las calles y avenidas del municipio. Por último, indicó que la norma impugnada no conlleva obligatoriedad de cancelar cuota alguna por ingreso al municipio, sino el pago de una tasa municipal que cumple con la característica y condicionante de voluntariedad, porque deja en libertad de elección al ciudadano de requerir el servicio público de estacionamiento de vehículos en los espacios públicos, es decir, que quien no pretenda hacer uso de ese servicio no está obligado a utilizarlo y, como consecuencia, tampoco lo está para cancelar la respectiva tasa municipal por ese rubro, pudiendo circular libremente siempre y cuando lo haga conforme los artículos 39 y 41 del Reglamento de la Ley de Tránsito, sin realizar actos que obstaculicen o pongan en peligro a los demás ciudadanos que transitan. Pidió que la inconstitucionalidad promovida sea desestimada. C) El Ministerio Público argumentó que la voluntad de pago o de requerir el servicio en la norma impugnada es inexistente y tampoco está previsto como contraprestación un determinado servicio público, lo que conlleva que la exacción pretendida no se sitúe dentro de la clasificación de tasas, sino en la de arbitrios, cuya creación únicamente le corresponde al Congreso de la República. Solicitó declarar con lugar la inconstitucionalidad instada.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

Toda tasa que fije una entidad municipal debe estar establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados, respecto de los servicios brindados; por ello, si al realizarse el control de constitucionalidad, se determina que se establece un cobro por la realización de ciertas actividades dentro de la circunscripción municipal, sin que el sujeto obligado obtenga la prestación de un servicio directo, sino que por el contrario, su finalidad sea financiar la actividad general que desarrolla el ente edil, la norma que lo contiene resulta violatoria del principio de legalidad en materia tributaria, establecido en el artículo 239 constitucional, por reunir una de las características propias de los arbitrios.

-II-

La Cámara de industria de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, objetando el numeral 5.20 del Plan de Tasas, Rentas, Servicios, Frutos, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de San Sebastián Huehuetenango del departamento de Huehuetenango, contenido en el Acta 9-2016 del Concejo Municipal de San Sebastián Huehuetenango del departamento de Huehuetenango y publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de febrero de dos mil diecisiete, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

El Plan cuestionado regula: "(...) Este Concejo Municipal: Por Unanimidad Acuerda: Establecer el Plan de Tasas, Rentas, Servicios, Frutos, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de San Sebastián Huehuetenango del departamento de Huehuetenango, así: ...5. TASAS POR SERVICIOS: ...5.20 POR LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ESTACIONAMIENTO EN LA VÍA PÚBLICA: 5.20.1 Por camión de cerveza, cada ingreso Q.200.00. 5.20.2 Camión de agua ardiente: cada ingreso Q. 200.00. 5.20.3 Camión de aguas gaseosas y agua pura: cada ingreso Q. 100.00. 5.20.4 Por vehículo con abarrotes: cada ingreso Q.50.00. 5.20.5 Por cada camión con materiales de construcción: cada ingreso Q.50.00. 5.20.6 Por cada vehículo con venta de frutas: cada ingreso Q.20.00. 5.20.7 Por cada vehículo con venta de helados: cada ingreso Q.25.00. 5.20.8 Por vehículo con venta de embutidos: cada ingreso Q.25.00. 5.20.9 Por cada vehículo con venta de leña, su extracción, Pick up, por cada ingreso Q.20.00. 5.20.10 Por cada vehículo con venta de leña su extracción, camión por cada ingreso Q.50.00. 5.20.11 Por cada vehículo con venta de ricitos fillers y otros, cada ingreso Q.50.00. 5.20.12 Por camión de reparto de gas propano y otros, por cada ingreso al municipio Q. 100.00. 5.20.13 Por camión de jugos del fruto (sic) y otros, cada ingreso Q.75.00. 5.20.14 Por vehículo con venta de cigarros o tabacos Q.200.00".

-III-

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. Por otro lado, el Artículo 255 de la Ley Fundamental, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código.

Por otro lado, el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; eso se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de veinticuatro de junio y nueve de septiembre, ambas de dos mil catorce y diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, dictadas en los expedientes 3134-2013, 4709-2013 y 2091-2016, respectivamente).

Esta Corte aprecia que la determinación de la tasa implica una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público"; la cual está caracterizada principalmente porque: a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio, con el objeto de no trasgredir los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

-IV-

En el presente asunto es procedente analizar si las exacciones contenidas en la norma impugnada reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributo, cuyo origen constitucionalmente debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, cabe señalar que si bien, el epígrafe del numeral 5.20 impugnado indica que los cobros estipulados se derivan "por la prestación del servicio de estacionamiento en la vía pública", circunstancia que sugiere que la intención del creador de la norma, fue la de establecer renta-tasa concerniente al uso de bienes públicos para el aprovechamiento particular, sin embargo, al momento de instituir los cobros objeto de análisis, consignó el término "cada ingreso", lo cual desvirtúa la figura de la exacción referida, porque esto último deviene totalmente distinto a una renta, pues la primera atañe al acto de otorgamiento de anuencia, por parte del ente municipal, de la utilización de bienes públicos para la realización de determinada actividad particular (estacionamiento en la vía pública para expendio o reparto ambulante), mientras que la segunda concierne al pago por el ingreso a la jurisdicción municipal; es así como esta Corte determina que los cobros requeridos no reúnen las características de una tasa, en virtud que no se logra establecer cuál es la actividad municipal determinada relacionada concretamente con el contribuyente, es decir, cuál es el servicio público municipal, beneficio o contra prestación que el obligado recibirá de manera directa y real en virtud de esa exacción onerosa que se le impone unilateralmente, por parte de la autoridad edil, a las personas que realicen la actividad prevista en la citada norma, por lo que tal pago no se genera de manera voluntaria, sino coactiva, al pretender obligar al particular a cancelar a la Municipalidad determinado monto para poder transitar en el territorio de ese municipio.

Por lo anterior, se concluye que los cobros ahí establecidos constituyen una imposición obligatoria para la realización de una actividad, como es el expendio o reparto ambulante de diferentes productos dentro de la circunscripción territorial, la cual fue fijada atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar tanto a las personas individuales o jurídicas que se dediquen a esa actividad, lo que constituye, en esencia, un tributo; y por no ser un servicio público que se brinde por parte de la Corporación Municipal, no es dable la imposición de tasas sobre este y con ello extraer dinero del particular, ya que en todo caso resulta ser un cobro que se impuso unilateralmente sobre una actividad que, en esencia, no presta con exclusividad el municipio. Lo expuesto denota que no concurre el supuesto previsto en la ley para la realización del mencionado cobro, pues si lo pretendido es extraer dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, las exacciones pretendidas en la norma impugnada constituyen un gravamen de naturaleza impositiva que, de conformidad con la ley y la doctrina debe establecerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente exclusivamente facultado para ello que es el Congreso de la República de Guatemala.

Por la razón expuesta se estima que las exacciones dineradas previstas en la norma impugnada, no tienen sustento constitucional, al establecer un cobro sobre una actividad determinada, sin que exista una contraprestación referente al mismo y, por el contrario, se denota la simple finalidad de grabar la actividad a efecto de generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad, aspecto que vulnera el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que, deviene inconstitucional y así deberá declararse. (Criterio sustentado por esta Corte en sentencias de veintiocho de mayo de dos mil catorce, veintidós de agosto de dos mil diecisiete y veintinueve de mayo de dos mil diecinueve, dictadas dentro los expedientes 4451-2013, 4457-2016 y 6153-2018, respectivamente).

Por lo considerado, se estima innecesario emitir pronunciamiento sobre los demás argumentos de la accionante.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115,133,141,143,148,163, literal a), 179 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO