EXPEDIENTE 4566-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veintiuno de julio de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez contra los apartados: "Por construcción de cada torre de telecomunicaciones Q. 100,000.00", "Por construcción de cada torre eléctrica Q.100,000.00" y "Por construcción de cada torre de otro tipo Q.50,000.00", incluidos en los numerales 1, 2 y 3, respectivamente, del artículo 16 del Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de Jocotán, departamento de Chiquimula, inserto en el Punto Décimo del Acta 29-2020, que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de esa localidad, el catorce de abril de dos mil veinte, publicado en el Diario Oficial el ocho de julio de ese mismo año. El accionante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Fausto Josué Juárez Mejía y María Eugenia De la Vega Cruz. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal I, Dina Josefina Ochoa Escribá, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA:

El Artículo 16 del Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de Jocotán, departamento de Chiquimula, establece: "Artículo 16. Permisos y autorizaciones.

1.	Por construcción de cada torre de telecomunicaciones	Q.100,000.00
2.	Por construcción de cada torre eléctrica	Q.100,000.00
3.	Por construcción de cada torre de otro tipo	Q .50,000.00

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el solicitante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: la disposición impugnada viola los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República por las razones siguientes: A. En cuanto al derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago, regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales, manifestó: i) la disposición cuestionada impone una tasa confiscatoria, porque se apropia de los bienes de los administrados al establecer por la emisión de permiso y autorización, un monto "Por construcción de cada torre de telecomunicaciones Q.100,000.00", "Por construcción de cada torre eléctrica Q.100,000.00" y "Por construcción de cada torre de otro tipo Q.50,000.00", lo cual resulta irrazonable, insoportable y exagerado, desbordando la capacidad contributiva de las personas y vulnerando por esa vía el derecho de propiedad, ya que el exceso en el poder fiscal se puede considerar como una verdadera confiscación de bienes vedada por la Ley Suprema, en virtud que debe existir la razonabilidad como medida de la confiscatoriedad de los tributos; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede cada vez que hay desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) en atención a ello, un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial del valor de la propiedad o de la renta, ya que la tasa que cobra la municipalidad por la emisión de permiso y autorización "Por construcción de cada torre de telecomunicaciones Q.100,000.00", "Por construcción de cada torre eléctrica Q.100,000.00" y "Por construcción de cada torre de otro tipo Q.50,000.00", resulta confiscatorio, al despojar a los administrados de una parte substancial de su renta; iv) la Corporación Municipal al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital; v) los apartados de la disposición reprochada, afectan la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, ya que sustrae una fracción de su renta, lo que da lugar a la aplicación de un tributo confiscatorio; vi) como apoyo a lo argumentado, citó la sentencia dictada por esta Corte en los expedientes acumulados 2947-2008 y 3108-2008. B. En relación a la contravención de los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental que contienen los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, puntualizó: i) el ente edil impone una exacción pecuniaria para la emisión de un permiso y autorización "Por construcción de cada torre de telecomunicaciones Q.100,000.00", "Por construcción de cada torre eléctrica Q.100,000.00" y "Por construcción de cada torre de otro tipo Q.50,000.00", sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta, ya que el mismo no se encuentra debidamente justificado y se circunscribe únicamente a la extensión de un permiso y autorización para la construcción de los bienes mencionados; ii) en los apartados impugnados, no existe una razonable y discreta proporcionalidad, entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado; iii) por mandato constitucional, en la captación de recursos, las Corporaciones Municipales deben ajustarse al principio de legalidad regulado en el artículo 239 de la Ley Fundamental, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iv) para establecer una tasa administrativa se debe tomar en cuenta el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicio administrativo por emisión de un permiso y autorización-; v) la municipalidad arbitrariamente fijó el monto del permiso y autorización, atendiendo al beneficio lucrativo, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir, la emisión de una autorización o permiso; vi) el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad es el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; por ende, no se relaciona con las características de los bienes que se instalen -torres de telecomunicaciones, torres eléctricas y torres de otro tipo-; vii) las tasas administrativas contenidas en los apartados denunciados son desproporcionadas pues solo se puede cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; viii) se incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que de conformidad con la legislación, las municipalidades no pueden más que cobrar un valor que cubra los gastos que les genera el servicio público que prestan; ix) la actividad de la administración pública no es para lucrar sino que para servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia administrativo tributaria; x) el fin perseguido por la Municipalidad es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización. Por último, citó los fallos emitidos por esta Corte en los expedientes 1420-2011, 1421-2011, 3720-2013, 35-2017, 80-2018 y 653-2020.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de dieciocho de enero de dos mil veintiuno, publicada en el Diario de Centro América el veintiséis de enero de dos mil veintiuno, se decretó la suspensión provisional de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 16 del Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de Jocotán, departamento de Chiquimula. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de Jocotán, departamento de Chiquimula y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público expresó que existe reiterado criterio sobre las denuncias de inconstitucionalidades en contra de disposiciones municipales que invaden facultades que no les corresponden, para percibir un cobro impuesto por una entidad edil, denominado tasa municipal, sin advertir que el mismo debe contener una contraprestación o un servicio brindado por parte de la comuna al interesado, puesto que si la acción gravada por medio del reglamento impugnado únicamente constituye el derecho a realizar cierta acción, sin que en la misma intervenga la municipalidad para su ejecución, ello se denomina arbitrio, y para ello debe ser emitido por el Congreso de la República como lo dispone el artículo 239 constitucional. Solicitó que la presente acción sea declarada con lugar. B) La Municipalidad de Jocotán del departamento de Chiquimula no evacuó la audiencia conferida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) ES solicitante reiteró los argumentos expresados en su escrito inicial de inconstitucionalidad. Requirió que se declare con lugar la garantía promovida. B) ES Ministerio Público también replicó lo que expresó en la evacuación de audiencia y solicitó que se declare con lugar la acción solicitada. C) La Municipalidad de Jocotán del departamento de Chiquimula no alegó.

CONSIDERANDO

- I -

Razón fundante de la decisión

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dinerada que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, objetando los apartados: "Por construcción de cada torre de telecomunicaciones Q.100,000.00", "Por construcción de cada torre eléctrica Q. 100,000.00" y "Por construcción de cada torre de otro tipo Q.50,000.00" incluidos en los numerales 1., 2. y 3., respectivamente, del artículo 16 del Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de Jocotán, departamento de Chiquimula, inserto en el Punto Décimo del Acta 29-2020, que documenta la cesión celebrada por el Concejo Municipal de esa localidad el catorce de abril de dos mil veinte, y publicado en el Diario Oficial el ocho de julio de ese mismo año, estimando que viola los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

- III -

Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte, dictadas en los expedientes 50862018, 197-2019 y 2383-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis del Asunto

El interponente de la acción señala los apartados objetados como lesivos del contenido de los artículos 41, 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque gravan la actividad de construcción de torres de telecomunicaciones, eléctricas y cualquier otro tipo, sin tomar en cuenta la capacidad de pago de los particulares; asimismo, señala que viola la razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dichos cobros son desmedidos y arbitrarios.

Los apartados objetados establecen literalmente: "Por construcción de cada torre de telecomunicaciones Q.100,000.00", "Por construcción de cada torre eléctrica Q.100,000.00" y "Por construcción de cada torre de otro tipo Q. 50,000.00".

El gravamen referido constituye una imposición del ente municipal, que obliga al particular a pagarle el monto de cien mil quetzales (Q. 100,000.00), por permiso y autorización de construcción de torres de telecomunicaciones y electricidad y cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) por cualquier otro tipo de torres.

Corresponde entonces determinar si efectivamente las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de impuestos, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Ahora bien, establecido lo anterior, en torno a la naturaleza de tasa municipal de las exacciones cuestionadas, es pertinente señalar que la referida equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que los pagos que regulan los apartados objetados no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de permiso y autorización para la construcción de torres de telecomunicaciones y electricidad, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas torres, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de construcción, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -torres de telecomunicaciones o electricidad-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "licencia de permiso y autorización", ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia de permiso y autorización".

En síntesis, del contenido de los apartados denunciados no se establece que los costos que implique para la Municipalidad de Jocotán, departamento de Chiquimula la emisión de una licencia, sea proporcional a las cantidades de cien mil y cincuenta mil quetzales que se exigen para el permiso y autorización, con lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República. Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, nueve de agosto de dos mil diecisiete y catorce de agosto de dos mil dieciocho, dictadas en los expedientes 2091-2016, 1441-2016 y 80-2018.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en los apartados objeto de examen, toda vez que estos crean una exacción desproporcionada, elemento que las tornan inconstitucionales, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar los apartados cuestionados del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149 y 163, inciso a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO