EXPEDIENTE 2072-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veintiuno de octubre de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por el Instituto Nacional de Electrificación, por medio de su Mandatario Judicial y Administrativo con Representación, Héctor Rodolfo Flores Cuellar, objetando los artículos 12 Bis y 12 Ter de las Reformas al Reglamento para la Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica, en la Jurisdicción del Municipio de Río Hondo, departamento de Zacapa, contenidas en el punto II del Acta número cincuenta y siete - dos mil veinte (57-2020), que documenta la sesión celebrada el veintitrés de diciembre de dos mil veinte por el Concejo Municipal de Río Hondo del departamento de Zacapa y publicadas en el Diario de Centro América el once de enero de dos mil veintiuno. El postulante actuó con el auxilio profesional de los abogados Roberto Alejandro Hernández Campollo, María Gabriela Ponce Solís y Marioly Geraldie Sarceño Solares. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal I, Dina Josefina Ochoa Escriba, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. NORMAS IMPUGNADAS

Los artículos impugnados de las Reformas al Reglamento para la Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica en la Jurisdicción del Municipio de Río Hondo, Departamento de Zacapa, regulan:

A) Artículo 12 Bis. "Tasa Municipal por la Licencia de Implantación o Instalación de Postes para el Transporte de Electricidad. La tasa municipal por la implantación o instalación de cada poste que transporta electricidad en la jurisdicción del municipio de Río Hondo, de concreto, madera o aluminio, en base a la función que tiene en el transporte y comercialización de energía eléctrica, es la siguiente:

a) Postes de 8 metros tres mil quetzales (Q.3,000.00)

b) Postes de 10 metros siete mil quetzales (Q.7,000.00)

c) Postes de 12 metros, doce mil quetzales (Q.12,000.00)

d) Postes de 14 metros dieciséis mil quetzales (Q.16,000.00)

e) Postes de 16 metros veinte mil quetzales (Q.20,000.00)

f) Postes de 18 metros veinticinco mil quetzales (Q.25,000.00)

g) Postes de 20 metros treinta mil quetzales (Q.30.000.00).".

B) Artículo 12 Ter. "En los casos en los cuales las torres de energía eléctrica o postes que transportan electricidad, se localicen en terrenos de propiedad municipal se deberé determinar lo procedente, conforme lo establece el artículo 35 inciso n) del Código Municipal, referente a la fijación de rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no. Y en el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso."

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN: conforme a lo expuesto por el accionante, estima que tales disposiciones transgreden los artículos 2°, 129, 134 literal a), 239, 253 y 255 de la Constitución Política de la República, por las siguientes razones:

A) Los artículos impugnados violan el artículo 2° de la Constitución Política de la República de Guatemala, por razón de que: i) el artículo 12 Bis refutado pretende fijar en apariencia una tasa por autorizar las licencias de implantación o instalación de postes para el transporte de electricidad en el municipio de Río Hondo del departamento de Zacapa, indicando ciertas especificaciones físicas, las cuales conforman un sistema de transmisión que cumple con todos los trámites que, por mandato de la ley corresponden, por lo que al establecer nuevos tributos -tasas- por edificar los referidos bienes -postes- vulnera la seguridad jurídica; ii) se le atribuye el nombre de "tasa", cuando en realidad el cobro que pretende hacer dicha Municipalidad, es un arbitrio, lo cual vulnera el principio de legalidad, pues éstos únicamente pueden ser decretados por el Congreso de la República de Guatemala; iii) el artículo 12 Ter refutado, vulnera la certeza jurídica, ya que, dispone una "fijación de rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no", la que no tiene naturaleza de "tasa", pues el pago que regulan no tiene ninguna contraprestación, por lo que está fijando arbitrios, lo cual no es competencia del Concejo Municipal relacionado; iv) el referido artículo no indica los montos de las tasas que deben pagar los administrados, circunstancia que evidencia que la cantidad la impondrá en forma arbitraria la entidad edil.

B) Las normas refutadas transgreden el artículo 129 constitucional, que consagra a la electrificación del país, como un asunto de urgencia nacional, porque: i) el artículo 12 Bis denunciado, fija una "tasa" que se debe pagar a la Corporación Municipal de Río Hondo del departamento de Zacapa, por el hecho de implantar o instalar postes para el transporte de electricidad, obstaculizando con ello la tarea primaria de dotar de energía eléctrica al país, haciendo más gravoso para los habitantes el consumo de la energía eléctrica, ya que, conforme la Ley General de Electricidad, cualquier impuesto o contribución que deba pagar el distribuidor se traslada al consumidor; ii) el artículo 12 Ter impugnado, vulnera el referido mandato constitucional, ya que impone el pago de "tasas" que se fijan en forma de renta, por las torres de energía eléctrica o los postes que transportan electricidad, que se encuentren localizados en propiedad municipal, sin establecer los parámetros que tomará en cuenta la entidad edil.

C) Los preceptos jurídicos objetados, violan los artículos 134 literal a), 253 y 255 del Texto Fundamental, que preceptúan la obligatoriedad del municipio de coordinar sus políticas con las del Estado, la autonomía municipal y la facultad del municipio de obtener y disponer de sus recursos, respectivamente, debido a que: i) la emisión de las reformas al Reglamento aludido pretenden gravar cada torre de transporte de energía eléctrica con una actividad previamente autorizada, obstaculizando el mandato constitucional e impidiendo de esa cuenta la electrificación del país; ii) la "tasa municipal por la licencia de implantación o instalación de postes para el transporte de electricidad', que preceptúa el artículo 12 Bis impugnado, no concuerda con las características de ese tributo, vulnerando no solo el principio de legalidad tributaria, sino la autonomía municipal; iii) el municipio es autónomo de acuerdo a la Ley Suprema, pero sus políticas no pueden contravenir y perjudicar las políticas estatales; iv) el artículo 12 Ter objetado, refiere el artículo 35 literal n) del Código Municipal, que faculta a las municipalidades a establecer "tasas", en el presente caso, se cobrará dicho tributo por cada poste o torre que transporte energía eléctrica que se localice en terrenos de propiedad municipal; v) en atención a ello, la municipalidad disfraza un arbitrio con la apariencia de tasa, situación que no le compete toda vez que es el Congreso de la República, el competente de imponer tal tributo; vi) los usuarios finales se verían afectados cuando se les traslade el costo de la imposición municipal que regula el artículo 12 Ter cuestionado, dado que la "nueva tasa" que dispone el precepto jurídico aludido, obstaculiza la urgencia de electrificación nacional; vii) con esa norma, se evidencia que la política municipal no está conforme a la organización del Estado.

D) El precepto jurídico 12 Bis objetado, conculca el principio de legalidad establecido en el artículo 239 constitucional ya que: i) en el artículo 12 Bis cuestionado, se pretende gravar la licencia por implantación o instalación de postes para el transporte de electricidad con una tasa, la que no ostenta las características de tal tributo, sino de un arbitrio, el cual no puede ser fijado por la autoridad municipal, sino por el Congreso de la República de Guatemala; ii) el precepto jurídico aludido, impone rubros monetarios sobre las características físicas de los postes que transportan electricidad, dándole la apariencia de una tasa municipal; sin embargo, tal como se regula, no se determina una contraprestación, por lo que contradice la naturaleza jurídica de ese tributo; iii) las entidades ediles están facultadas para fijar tasas, pero estás deben tener como contraprestación, un servicio público local, por lo que, al establecer la "tasa municipal por implantación o instalación de postes para el transporte de electricidad, tomando en cuenta las características físicas, desnaturaliza el concepto de dicho tributo, siendo realmente un arbitrio, toda vez que se materializa por obligación y no por voluntariedad, de hacer un pago sin obtener una prestación a cambio; iv) el artículo 12 Bis reprochado, no es congruente con la Ley General de Electricidad, específicamente con el artículo 6 que define el sistema de trasmisión, por lo que los postes no pueden ser considerados como elementos aislados de los sistemas de transmisión, ya que en todo momento forman parte de un conjunto, es decir, no se puede pretender un pago aislado e independiente por cada elemento de los sistemas de transmisión.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de veintisiete de mayo de dos mil veintiuno, publicada en el Diario de Centro América el dos de junio del mismo año, se decretó la suspensión provisional de los artículos 12 Bis y 12 Ter de las Reformas al Reglamento para la Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica, en la jurisdicción del municipio de Río Hondo, del departamento de Zacapa. Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de Río Hondo del departamento de Zacapa y al Ministerio Público, se adicionó dos días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de Río Hondo del departamento de Zacapa, manifestó que: i) las Reformas al Reglamento para la Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica, en su jurisdicción, tienen por objeto disponer de la base legal para regular la aprobación de licencias para infraestructura de distribución que se apoyan en postes de energía eléctrica; ello con la finalidad de ordenar el territorio para proyectos públicos y privados; ii) las tasas que se imponen en el Reglamento aludido, están conforme los principios de capacidad de pago, justicia tributaria y ejercicio de la autonomía municipal para el fortalecimiento de los ingresos municipales; iii) su municipio está ubicado en un punto estratégico para la descentralización de la industria, razón por la cual es clave para la interconexión de la energía eléctrica con los países centroamericanos, incluyendo Panamá; iv) los vecinos tienen derecho a elegir su propio gobierno, el cual es ejercido por el Concejo Municipal, que de acuerdo a la jerarquía constitucional posee competencias propias, entre las cuales, se encuentran la emisión de normas para la captación de recursos que se derivan de los servicios públicos locales que brinda; v) está facultada para regular las actividades de excavación, construcción, movimiento de tierras, ampliación, modificación, reparación y demolición de todo tipo de obras dentro de su jurisdicción; quedando obligados los vecinos, las entidades privadas, públicas o mixtas, a obtener licencia municipal de la actividad que corresponda; vi) la razón de establecer una tasa municipal para diferentes estructuras de líneas de energía eléctrica, es que cada una, con diferente altura, implica diferentes masas y volúmenes en el movimiento de tierras y en las excavaciones para su implantación y sostenimiento fijo; vii) no se vulneró el artículo 2° Constitucional, ya que en esa norma suprema se reconoce y establece el Gobierno Municipal, con autoridades electas directa y popularmente, lo que implica el régimen autónomo de su administración; viii) no se trasgredió el artículo 129 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que es distinta la autorización de un servicio, como la electricidad, a obtener un permiso de construcción de subestaciones de energía eléctrica, torres y postes; ix) no se violentan los artículos 134 literal a), 253 y 254 Constitucionales, sin embargo, el Instituto Nacional de Electrificación, se arroga la interpretación de la propia Constitución en materia de autonomía municipal, de forma equivocada; x) no se infringió el artículo 239 del Texto Fundamental, pues las reformas aprobadas no son arbitrios sino tasas, atendiendo a la naturaleza de la construcción de las infraestructuras de transmisión de energía que siguen un proceso análogo en la construcción de viviendas y edificios. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad interpuesta. B) El Ministerio Público manifestó: i) el artículo 243 Constitucional preceptúa: "El sistema tributario debe ser justo y equitativo", por ello se prohíbe la doble o múltiple tributación interna; ii) la "tasa" como tributo debe entenderse como la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios. Es decir que los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada, no pueden ser considerados como una "tasa" y por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República; iii) al hacer el cotejo entre lo regulado en la normativa constitucional con lo dispuesto en los preceptos jurídicos impugnados, se puede establecer que las tasas allí establecidas no cumplen con las características que las pueden identificar como tales, es decir, que su pago fuese un acto voluntario del obligado y que el particular recibiera una contraprestación por un servicio público. Pidió que se declare con lugar la presente inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial y en consecuencia se expulsen del ordenamiento jurídico los artículos cuestionados.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante reiteró lo expuesto en el escrito de planteamiento de la acción. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad de las normas denunciadas. B) La Municipalidad de Río Hondo del departamento de Zacapa, no alegó. C) El Ministerio Público reiteró los argumentos expuestos en el escrito de evacuación de audiencia. Pidió que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado.

-II-

Síntesis del planteamiento

En el presente caso, el Instituto Nacional de Electrificación, promovió acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando los artículos 12 Bis y 12 Ter de las Reformas al Reglamento para la Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica, en la Jurisdicción del Municipio de Río Hondo del departamento de Zacapa, contenidas en el punto II del Acta número cincuenta y siete - dos mil veinte (57-2020), que documenta la sesión celebrada el veintitrés de diciembre de dos mil veinte por el Concejo Municipal de esa localidad, publicadas en el Diario de Centro América el once de enero de dos mil veintiuno.

El accionante señala que tales disposiciones transgreden los artículos 2°, 129, 134 literal a), 239, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los motivos expuestos en el apartado de "Fundamentos jurídicos de la impugnación" del presente fallo.

-III-

De la ausencia de parificación

De manera inicial, es pertinente señalar que el planteamiento de inconstitucionalidad abstracta, regulado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala implica, necesariamente, el enjuiciamiento de la normativa impugnada con el objeto de determinar su conformidad o, en su caso, disconformidad con la normativa suprema. De ahí que la petición deba observar una serie de presupuestos fundamentales, que permitan al Tribunal constitucional efectuar el análisis de fondo, a efecto de establecer si el texto supremo es contrariado por una norma de inferior jerarquía. Esos aspectos son: a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado; y c) la tesis de la postulante.

En ese contexto, este Tribunal, en reiterada jurisprudencia ha manifestado que "(...) el principio de imparcialidad de la jurisdicción constitucional y los serios efectos jurídicos inherentes a la declaratoria de inconstitucionalidad de leyes (lato sensu) que se objetiviza en la determinación de su vigencia y examen de vicio para declarar su eventual exclusión del ordenamiento jurídico nacional, han servido de punto de partida para que esta Corte, con apoyo en lo preceptuado en el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, exija que la accionante realice en su planteamiento un análisis concreto, individual y comparativo entre la norma impugnada y la de naturaleza constitucional que se estima violada, de modo tal que el Tribunal quede adecuadamente posibilitado para hacer el análisis de constitucionalidad que le compete. El planteamiento de la acción de inconstitucionalidad requiere la indispensable congruencia entre lo expuesto y pedido, la identificación correcta de la ley, reglamento o disposición de observancia general que se cuestione y el análisis comparativo entre cada uno de los artículos objetados en contraposición con las normas constitucionales que se estimen violadas. En ausencia de tales condiciones el examen es inviable. por cuanto el Tribunal constitucional no puede subrogar la voluntad de la impugnante (...)" [Sentencias de dieciocho de junio de dos mil once, nueve de mayo de dos mil dieciocho y veintitrés de enero de dos mil veinte, dictadas dentro de los expedientes 2803-2010, 4789-2017 y 5705-2018 respectivamente].

Esa obligación de puntualizar la confrontación entre la norma impugnada y la constitucional supuestamente vulnerada, ha sido exigida por esta Corte en varios casos de inconstitucionalidad en caso concreto y de inconstitucionalidad general y es conocido en su terminología como "parificación", pues resulta obligado que el estudio se haga con el suficiente rigor lógico que justifique, en su oportunidad, que un juicio de constitucionalidad derive hacia el abatimiento de la presunción de legitimidad normativa. De esa manera se hace efectivo el valor de seguridad jurídica, que es sustento de todo régimen constitucional, pues la nulidad ipso jure de la regulación impugnada sólo puede declararse, al demostrarse la inobservancia o tergiversación de las disposiciones constitucionales, de manera tal que los motivos que sustenten un pronunciamiento de esa envergadura han de encontrarse taxativamente contenidos en las argumentaciones expresadas por quien impugna.

Es importante agregar que los requisitos indicados son complementados con lo que dispone el artículo 12 del Acuerdo 1-2013 de esta Corte y que, igualmente, impone la observancia obligatoria, por parte del solicitante de la inconstitucionalidad, de expresar en capítulo especial, en forma separada, razonada y clara, los motivos jurídicos en que descansan cada una de las impugnaciones.

En el presente caso, al examinarse la denuncia que efectúa el accionante referente a que el artículo 12 Bis de las Reformas al Reglamento para la Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica, en la jurisdicción del Municipio de Río Hondo, del departamento de Zacapa vulnera el artículo 134 literal a) constitucional y el artículo 12 Ter de dicha normativa, viola el citado artículo y el 253 y 255 del Texto Fundamental. Este Tribunal constitucional advierte deficiencia técnica en el planteamiento, respecto a que omitió realizar el razonamiento jurídico necesario y suficiente, mediante el cual se efectúe el análisis comparativo entre los preceptos cuestionados y las normas constitucionales, así como proponer, en forma clara la correspondiente tesis que explique y justifique en qué consisten las transgresiones constitucionales que refiere.

Lo anterior se determina al advertir que el accionante razonó de manera insuficiente su planteamiento en torno a las normas aludidas, debido a que se limitó a señalar aspectos relacionados al Código Municipal y argumentos ajenos a la normativa cuestionada y la inconstitucional, dado que respecto al artículo 12 Ter, estimó que la misma establece la imposición de una tasa, sin explicar los motivos por los cuales se conculcan las normas constitucionales, lo que es antitécnico y denota incumplimiento en la labor de una debida parificación.

Asimismo, se limita a realizar simples afirmaciones, sin indicar porque se incumple con la obligación de coordinar sus políticas con el Estado y cuál es la discordancia con la gestión pública.

Adicionalmente, es importante señalar que, si bien es cierto, el accionante en el apartado "4. Los artículos 12 Bis y 12 Ter violan el artículo 239 de la Constitución Política de la República" del planteamiento de la acción, hace alusión a que el artículo 12 Ter transgrede dicha norma constitucional, se limita únicamente a transcribir ese precepto jurídico y citar jurisprudencia de este Tribunal, sin realizar la argumentación alguna.

Por lo expuesto, esta Corte no puede suplir esa labor intelectiva -falta de argumentación jurídica-, porque en ese caso parcializaría su actuación, perdiendo la necesaria objetividad, neutralidad e independencia, circunstancia que ocurriría si se accede a analizar el fondo con relación a las argumentaciones expuestas que en este apartado se estudiaron, razón por la cual no se analizará el planteamiento de estas.

-IV-

Análisis del artículo 12 Bis de las Reformas al Reglamento para la
Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica,
en la jurisdicción del Municipio de Río Hondo, del departamento de Zacapa

El accionante denuncia que, el artículo 12 Bis de las Reformas al Reglamento para la Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica, en la jurisdicción del Municipio de Río Hondo, del departamento de Zacapa vulnera los artículos 2°, 129, 239, 253 y 255 de la Ley Fundamental. Al respecto, efectúa argumentos similares, los que esencialmente se refieren a que: i) el artículo refutado pretende fijar en apariencia una tasa por autorizar las licencias de implantación o instalación de postes para el transporte de electricidad en el municipio de Río Hondo del departamento de Zacapa, indicando ciertas especificaciones físicas, las cuales conforman un sistema de transmisión que cumple con todos los trámites que por mandato de la ley corresponden, por lo que al establecer nuevos tributos -tasas- por edificar los referidos postes, vulnera la seguridad jurídica; ii) el precepto jurídico impugnado, fija una "tasa" que se debe pagar a la Corporación Municipal aludida, por el hecho de implantar o instalar postes para el transporte de electricidad, obstaculizando con ello la tarea primaria de dotar de energía eléctrica al país, haciendo más gravoso para los habitantes el consumo de la energía eléctrica, ya que conforme la Ley General de Electricidad, cualquier impuesto o contribución que deba pagar el distribuidor, se traslada al consumidor: iii) la "tasa municipal por la licencia de implantación o instalación de postes para el transporte de electricidad", que preceptúa el artículo 12 Bis impugnado, no concuerda con las características de ese tributo, sino de arbitrio, vulnerando no solo el principio de legalidad tributaria, sino la autonomía municipal; iv) la norma cuestionada impone rubros monetarios sobre las características físicas de los postes que transportan electricidad, dándole la apariencia de una tasa municipal; sin embargo, tal como se regula, no se determina una contraprestación, por lo que contradice la naturaleza jurídica de ese tributo; v) las entidades ediles están facultadas para fijar tasas, pero estás deben tener como contraprestación, un servicio público local, por lo que, al establecer la "tasa municipal por implantación o instalación de postes para el transporte de electricidad", tomando en cuenta las características físicas, desnaturaliza el concepto de dicho tributo, siendo realmente un arbitrio, toda vez que se materializa por obligación y no por voluntariedad, de hacer un pago sin obtener una prestación a cambio. De esa cuenta, se abordará el análisis del planteamiento en forma conjunta.

El artículo 12 Bis objetado preceptúa: "Tasa Municipal por la Licencia de Implantación o Instalación de Postes para el Transporte de Electricidad. La tasa municipal por la implantación o instalación de cada poste que transporta electricidad en la jurisdicción del municipio de Río Hondo, de concreto, madera o aluminio, en base a la función que tiene en el transporte y comercialización de energía eléctrica, es la siguiente:

a) Postes de 8 metros tres mil quetzales (Q.3,000.00)

b) Postes de 10 metros siete mil quetzales (Q.7,000.00)

c) Postes de 12 metros, doce mil quetzales (Q.12,000.00)

d) Postes de 14 metros dieciséis mil quetzales (Q.16.000.00)

e) Postes de 16 metros veinte mil quetzales (Q.20,000.00)

f) Postes de 18 metros veinticinco mil quetzales (Q.25,000.00)

g) Postes de 20 metros treinta mil quetzales (Q.30,000.00).".

Inicialmente, es menester traer a colación, lo que ha sostenido esta Corte, respecto al artículo 239 Constitucional que consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias, De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias Municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de diez de noviembre de dos mil veinte, seis de enero y veintitrés de junio ambas de dos mil veintiuno, dictadas en los expedientes 2383-2020, 1963-2020 y 3611-2020 respectivamente).

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantiza, éstos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. En la citadas normas constitucionales, se consagra que la captación de recursos de las Municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 Constitucional; e instituye también la Ley Fundamental como criterio rector de las leyes tributarias, la equidad y la justicia.

En ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza al municipio, éste elige a sus autoridades para el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico.

Por otra parte, el Código Municipal en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, establecer tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Asimismo, el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Respecto de las tasas, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, esta Corte, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que sus principales características son: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio...", en concreto, la tasa debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Ahora bien, en cuanto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha referido que las Municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

En esos términos, si lo pretendido por el ente municipal es cobrar a los particulares por actividades que no constituyen servicios municipales, la exacción regulada deviene en un gravamen de naturaleza impositiva que debe establecerse por medio de la creación de tributos decretados por el Congreso de la República y, por ende, inconstitucional.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades por parte de la autoridad edil, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el contribuyente, en similar sentido se refirió esta Corte en sentencia de diez de noviembre de dos mil veinte, dictada en el expediente 2383-2020.

Por otra parte, en materia de electrificación nacional, el artículo 129 constitucional regula tres aspectos: a) la declaratoria de urgencia nacional de la electrificación del país; b) la obligación del Estado y municipalidades de formular planes de electrificación; y c) la participación de la iniciativa privada en la actividad de electrificación del Estado.

La Ley General de Electricidad, Decreto 93-96 del Congreso de la República, determina cómo debe desarrollarse la producción de energía eléctrica como industria básica nacional y las formas en que deben realizarse las actividades de generación, transporte, distribución y comercialización de electricidad, obedeciendo a los principios de libre generación, transporte y fijación de precios de la electricidad, sin necesidad de autorización o condición previa por parte del Estado, salvo en los casos que sea necesario utilizar bienes de dominio público (artículo 1º); la Instalación de centrales generadoras (artículo 8); lo relativo a la autorización por parte del Ministerio de Energía y Minas para realizar estudios de proyectos de generación, transporte y distribución de energía eléctrica (artículo 11); que se entiende por autorización a aquella "mediante la cual se faculta al adjudicatario para que utilice bienes de dominio público...", quiénes pueden solicitarla y las facultades que tendrán los adjudicatarios de dichas autorizaciones (artículos 13, 14 y 22); lo relativo a la constitución de servidumbres, la duración de estas, los derechos que conlleva su constitución y las obligaciones relacionadas (artículos 27, 28, 31 y 32); la declaración judicial de la constitución de servidumbres (artículo 43) y lo atinente al pago de peajes por uso de instalaciones de transmisión y transformación principal y secundarios (artículo 54).

Con esta base legal y, dada la importancia del suministro de la energía eléctrica para el país, se ha regulado, por medio de dicha normativa -Ley General de Electricidad y su reglamento-, el uso de bienes públicos de uso común, para actividades especiales, como lo es la instalación de infraestructura aérea o subterránea para la transmisión de los servicios de energía eléctrica, siendo con base en ella, que al acordar una autorización se emite el Acuerdo Gubernativo y se suscribe el contrato que corresponde.

Tomando en cuenta lo expuesto, si bien es cierto el Concejo Municipal -como autoridad autónoma- está facultado para administrar los bienes bajo su jurisdicción y para fijar rentas o tasas por la prestación de servicios administrativos y por el uso de bienes municipales, sean éstos de uso común o no, también lo es que las actividades de generación, transporte, distribución y comercialización de electricidad se rigen por normativas especiales, particularmente por la Ley General de Electricidad, la cual establece en la literal c) del artículo 1º, que "...el transporte de electricidad que implique la utilización de bienes de dominio público y el servicio de distribución final de electricidad, estarán sujetos a autorización", la que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo, es competencia del Ministerio de Energía y Minas.

Esa autorización faculta al adjudicatario para que utilice bienes de dominio público, constituyendo para el efecto las servidumbres que se deban imponer en predios de propiedad pública o privada, lo cual implica, según lo contenido en las literales a) y b), del artículo 31 de la Ley de la materia, el derecho de aquellos a construir en los predios sirvientes las obras e instalaciones necesarias, así como a colocar postes y torres, tender cables aéreos o subterráneos y ubicar las demás estructuras destinadas a la prestación del servicio y, en concordancia con estas, el artículo 32 de la Ley ibídem, obliga a los propietarios o poseedores de los bienes sobre los cuales se constituyan aquellos gravámenes, a permitir la construcción de las instalaciones que correspondan, así como el paso de los inspectores y de los trabajadores que intervengan en el transporte de materiales y equipo necesario para los trabajos de construcción, reconstrucción, inspección, mantenimiento y reparación o modificación de las instalaciones, [sentencias del dos de julio, treinta de septiembre y veintiocho de octubre, todas de dos mil quince, contenidas en los expedientes 6095-2014, 5881-2014 y 2112-2015].

Por otra parte, al examinar el artículo 12 Bis denunciado, se determina que, los montos que dispone la tasa municipal atienden a la naturaleza de la construcción de las infraestructuras de transmisión de energía eléctrica, es decir son conforme a la altura de los postes que se pretendan implantar o instalar en la jurisdicción del municipio de Rio Hondo, en el cual se utiliza como base la función que tienen en el transporte y comercialización de ese suministro.

En ese orden de ideas, esta Corte considera procedente efectuar el estudio correspondiente de la denuncia de inconstitucionalidad de la tasa impugnada, en el sentido de determinar si reúne las características para ser considerada como tal o si por el contrario, constituye un arbitrio, por lo que ha sido aprobada por el Concejo Municipal sin tener facultades para el efecto.

Por ello, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de postes en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente la referida equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -antes analizado-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula la disposición jurídica objetada, si bien constituyen tasas que gravan la emisión de licencias de instalación, no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción o implantación de postes de energía eléctrica, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas torres, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de instalación, actividad que no se relaciona con las características de los citados bienes -en el caso concreto la altura de los postes-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la "Licencia de instalación", ya que -como se analizó- los cobros establecidos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia de autorización".

En síntesis, del contenido del artículo denunciado no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de Río Hondo del departamento de Zacapa, la emisión de una licencia, sea proporcional a las cantidades de tres mil quetzales, siete mil quetzales, doce mil quetzales, dieciséis mil quetzales, veinte mil quetzales, veinticinco mil quetzales y treinta mil quetzales por cada poste -según la altura-, que se exigen para su emisión, con lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239, 253 y 255 de la Constitución Política de la República. En relación a la proporcionalidad que debe revestir a las tasas municipales, esta Corte se ha pronunciado en reiterada doctrina legal, entre otras, en las sentencias de nueve de agosto y diecinueve de octubre ambas de dos mil dieciséis, y catorce de agosto de dos mil dieciocho, dictadas en los expedientes 1441-2016, 2091-2016 y 80-2018.

Además, se observa que la imposición de la tasa no contraviene la Ley General de Electricidad, [como pretende hacerlo ver el accionante en relación a la denuncia del artículo 129 constitucional] ya que no pretende gravar el uso de bienes de dominio público y no establece qué servicio prestará para el cobro de la tasa por licencia de instalación -estudio, inspección, comprobación y reconocimiento de las áreas-, sino que hace énfasis en las estructuras en sí, considerando como parámetro de cobro características propias de los postes de electricidad -altura-, sin tomar en cuenta los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, obviando que el recaudo por tasa de la municipalidad depende de los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios.

De lo anteriormente expuesto se desprende que; no obstante, que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en los apartados del artículo objeto de examen, toda vez que crea unas exacciones desproporcionadas, elemento que lo torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-V-

Análisis del artículo 12 Ter de las Reformas al Reglamento para la
Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica,
en la jurisdicción del Municipio de Río Hondo, del departamento de Zacapa

El interponente denuncia que el artículo 12 Ter de las Reformas al Reglamento para la Autorización de Licencias de Construcción de Torres de Energía Eléctrica, en la jurisdicción del Municipio de Río Hondo, del departamento de Zacapa, vulnera los artículos 2 y 129 de la Ley Fundamental.

De conformidad con los argumentos principales que sustentan el planteamiento de la presente acción de inconstitucionalidad de ley, respecto al precepto jurídico aludido, este Tribunal observa que estos se pueden resumir de la siguiente manera: i) el artículo refutado, vulnera la certeza jurídica, ya que dispone una "fijación de rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no", la que no tiene naturaleza de "tasa", pues el pago que regulan no tiene ninguna contraprestación, por lo que está fijando arbitrios, lo cual no es competencia del Concejo Municipal relacionado; ii) la norma denunciada transgrede el artículo 2° de la norma suprema, pues no índica los montos de las tasas que deben pagar los administrados, circunstancia que evidencia que la cantidad la impondrá en forma arbitraria la entidad edil; iii) el precepto jurídico cuestionado vulnera el artículo 129 constitucional, ya que, impone el pago de "tasas" que se fijan en forma de renta, por las torres de energía eléctrica o los postes que transportan electricidad, que se encuentren localizados en propiedad municipal o privada, sin establecer los parámetros que tomará en cuenta la entidad edil.

El artículo objetado preceptúa: "En los casos en los cuales las torres de energía eléctrica o postes que transportan electricidad, se localicen en terrenos de propiedad municipal se deberá determinar lo procedente, conforme lo establece el artículo 35 inciso n) del Código Municipal. Referente a la fijación de rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no. Y en el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso".

Inicialmente es dable acotar que, sobre el principio de seguridad jurídica, contenido en el artículo 2° del Texto Supremo, este Tribunal ha establecido el siguiente criterio: "Para el caso del Estado de Guatemala, varios de esos principios o valores se encuentran contenidos en el artículo 2°, el cual prescribe que: 'Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona'. Respecto al caso especifico del principio de seguridad, el mismo abarca también la seguridad en materia jurídica, la que este Tribunal ha considerado que consiste en la confianza que debe tener el ciudadano hacia el ordenamiento jurídico, incluido el de carácter tributario, dentro de un Estado de Derecho; es decir, que el conjunto de leyes, coherentes e inteligibles, garanticen seguridad y estabilidad, tanto en su redacción como en su interpretación." [Criterio sostenido en sentencia de dieciocho de diciembre de dos mil doce, dictada en el expediente 2836-2012].

El planteamiento de la presente acción, se fundamenta -entre otros argumentos- en que el artículo 12 Ter objetado vulnera el principio de seguridad jurídica.

En ese sentido, cuando se analiza la norma impugnada detenidamente a la luz de los parámetros constitucionales contenidos en el artículo 2° -principio de seguridad jurídica- fundamental, este Tribunal determina que dicho precepto jurídico únicamente se limita a regular la facultad del Concejo Municipal de imponer tasa-renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso, por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, o bien tasa-renta en los terrenos en los que se localicen torres o postes de energía eléctrica, aunque estos sean propiedad de vecinos, pero que se encuentran dentro de su jurisdicción. Por ello, no establece el monto del tributo ni la contraprestación que brindara, pues su objeto está dirigido a desarrollar la potestad de la municipalidad para imponer tasas por el uso del espacio público o propiedad de vecinos en los que se ubiquen esos bienes de energía eléctrica, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados.

De esa cuenta, esa disposición jurídica guarda una armonización en su contenido íntegro con los postulados constitucionales, pues -como ya se indicó en el considerando anterior- la autonomía que el Texto Fundamental garantiza al municipio, radica en que éste elige a sus autoridades para el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico.

Además, la norma denunciada es congruente y coherente con la potestad que el Código Municipal -en su artículo 35, literal n)-, atribuye al Concejo Municipal, en torno a la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, establecer tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Por lo antes acotado, se advierte que el precepto jurídico impugnado no transgrede el artículo 2° Constitucional, pues se limita a desarrollar las competencias de la municipalidad previstas previamente en la norma suprema y la ley ordinaria.

Por otra parte, el artículo 129 constitucional, regula que: "Se declara de urgencia nacional, la electrificación del país, con base en planes formulados por el Estado y las municipalidades, en la cual podrá participar la iniciativa privada.".

En torno a esa norma, esta Corte ha estimado que: "El servicio de energía eléctrica constituye un servicio público de carácter esencial, obligatorio y reglamentado por el Estado (...)" [Criterio sostenido en sentencia de veinte de julio de dos mil once, dictada en el expediente 543-2011]

El interponente argumentó que el precepto jurídico cuestionado vulnera el artículo 129 constitucional, ya que, impone el pago de "tasas" que se fijan en forma de renta, por las torres de energía eléctrica o los postes que transportan electricidad, que se encuentren localizados en propiedad municipal o privada, sin establecer los parámetros que tomará en cuenta la entidad edil.

Al confrontar el artículo 12 Ter del Reglamento reprochado con el artículo 129 constitucional, no se advierte que su contenido transgreda el carácter de urgencia nacional de la electrificación del país, pues se circunscribe a regular la potestad de la corporación municipal para imponer tasa-renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o bien gravar por medio del referido tributo, la construcción de torres de energía eléctrica que se localicen el propiedad de los vecinos, competencia que no resulta incompatible con la política estatal referente a esa materia ni con las atribuciones del Ministerio de Energía y Minas.

Adicionalmente, es dable señalar que el artículo aludido, no hace alusión a cobrar cuota alguna por las torres localizadas en propiedad municipal privada o de uso común, por lo que se evidencia que lo expuesto por el accionante no se relaciona directamente con el contenido de aquella disposición, y por ello no se evidencia colisión alguna con el precepto fundamental denunciado.

Por lo considerado, la inconstitucionalidad planteada en torno al artículo 12 ter reprochado debe ser declaradas sin lugar al no contravenir ninguna norma constitucional.

-VI-

De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272 inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 148 y 163 inciso a), 179 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 2, 7 Bis del Acuerdo 3-89; y, 1, 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO