EXPEDIENTE 5005-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA y CLAUDIA ELIZABETH PANIAGUA PÉREZ: Guatemala, veintiocho de septiembre de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por la entidad Elevar Resources, Sociedad Anónima, contra los artículos 1, 3 y 20 del Reglamento de Consulta Municipal a solicitud de los vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, contenido en el acta número cero cuatro guion dos mil veintidós (04-2022) de la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de Asunción Mita del Municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, de doce de julio de dos mil veintidós. La postulante actuó con el auxilio profesional de los abogados Byron Eleazar Hernández Lechuga. Luis Fernando García Barrera y Teddy Andrés Grajeda Boche. Es ponente en el presente caso el Magistrado Presidente, Héctor Hugo Pérez Aguilera, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LA REGULACIÓN DENUNCIADA

i) Artículo 1. CONSULTA MUNICIPAL A SOLICITUD DE LOS VECINOS. La consulta Municipal a solicitud de los vecinos, tratará única y exclusivamente sobre la instalación y operación de proyectos de minería metálica cualquiera de sus modalidades que impacten en los recursos y ambientes naturales, en el municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa. Se establece para tal fin la elaboración técnica y específica de una boleta relativa al proceso que determina claramente en su impresión un NO y un SÍ, para el efecto del resultado de la consulta, tal como se establece en el artículo 64 del Código Municipal Decreto número doce guion dos mil dos (12-2002) del Congreso de la República. El asunto a consultar es el siguiente: ¿ ESTÁ USTED DE ACUERDO CON LA INSTALACIÓN Y OPERACIÓN DE PROYECTO DE MINERÍA METÁLICA EN CUALOUIERA DE SUS MODALIDADES Y OUE IMPACTEN EN LOS RECURSOS Y AMBIENTES NATURALES EN EL MUNICIPIO DE ASUNCIÓN MITA, DEPARTAMENTO DE JUTIAPA ? Se establece para dicho fin la modalidad de votación en voto secreto utilizando una boleta que permita elegir entre un NO y un SÍ, cuyo conteo bajo observación de delegados de organizaciones sociales nacionales e internacionales acreditados ante la Comisión Específica de Coordinación de la Consulta Municipal a solicitud de los Vecinos, será el resultado de la consulta; ii) ARTICULO 3. DE LA MODALIDAD DE LA CONSULTA. Para el efecto de la modalidad de la consulta, se crea una Comisión Específica de Coordinación de la Consulta Municipal a solicitud de los vecinos, la cual estará integrada por miembros del Concejo Municipal, representación de la Iglesia Católica y por vecinos de reconocida honorabilidad en el municipio: dicha Comisión será la encargada de coordinar el evento, quienes darán fe de lo actuado conforme a las actas levantadas para el efecto y verificarán la validez del evento y que se ha efectuado de conformidad con lo regulado en el Artículo 66 numeral 1, del Decreto 12-2002 del Congreso de la República de Guatemala, Código Municipal, y respetando los derechos ciudadanos de los vecinos y vecinas del municipio; iii) ARTÍCULO 20. VALIDEZ DE LA CONSULTA. Los resultados de la consulta serán vinculantes para las autoridades municipales de acuerdo a lo que establece el artículo sesenta y cuatro (64) del Código Municipal Decreto número doce guion dos mil dos (12-2002) del Congreso de la República de Guatemala, que regula el derecho que tienen los vecinos de solicitar al Concejo Municipal la celebración de consultas cuando se refiera a asuntos de carácter general que afectan a todos los vecinos del municipio. Por lo tanto, deberá: a) Emitir las resoluciones municipales en el marco de su competencia que haga valer la voluntad de la población del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa; y, b) Remitir los resultados de la consulta de vecinos al Presidente de la República de Guatemala, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Congreso de la República de Guatemala. Procuraduría de los Derechos Humanos, para que, en pleno cumplimiento del mandato constitucional de garantizar la paz social a los habitantes del municipio de Asunción Mita, del departamento de Jutiapa, los mismos sirvan de indicativos al momento de emitir resoluciones de su competencia en torno al asunto consultado en el territorio municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS DENUNCIAS

Lo expuesto por la accionante se resume: a) el artículo 1 de la norma impugnada, vulnera los artículos 152 y 154 constitucionales, pues el principio de legalidad en materia administrativa se positiviza conforme a lo dispuesto en las antedichas, de ahí que la Comisión Específica de Coordinación de la Consulta Municipal del Concejo Municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, extendió sus atribuciones a funciones que de conformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes ordinarias del país no le corresponden al promover y establecer un procedimiento consultivo en cuanto al tema de minería metálica, lo que no es de su competencia y sobre el que no puede regular aspecto alguno; en adición a ello, dicho aspecto -rectoría de la materia-, le compete al Ministerio de Energía y Minas, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo, que desarrolla lo preceptuado en el artículo 121 literal e) constitucional; en concordancia con lo anterior, los servidores públicos, al estar sujetos a la ley, deben enmarcar su accionar expresamente en las atribuciones que las leyes les conceden, lo que conlleva un exceso al regular la promoción y establecer la modalidad de consulta municipal a vecinos en torno a un tema, cuyo manejo a nivel nacional compete a otro órgano estatal. El Concejo Municipal al delegar su función en la Comisión Específica de Coordinación de la Consulta Municipal y esta al emitir su reglamento y promover por medio de este el desarrollo de una consulta municipal a vecinos y establecer la modalidad bajo la cual se desarrollará la misma sobre una materia que no es de su competencia, se excedió en sus funciones de conformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes ordinarias del país; b) en lo que respecta el artículo 3 del cuerpo normativo denunciado, se crea una Comisión Coordinadora cuyo objetivo excede las funciones que el Código Municipal, establece para comisiones municipales, porque se le confiere jerarquía que irrumpe en las competencias del Concejo Municipal. Dentro de los principios que informan el derecho guatemalteco, se encuentra el de supremacía constitucional, por lo que se vulnera el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala con la norma objetada, al delegar en una comisión atribuciones específicas de su cargo, pues la función pública no es delegable, debido a que los servidores públicos, al estar sujetos a la ley, deben enmarcar su actuar expresamente en las atribuciones que las leyes les conceden, de ahí que conlleva un exceso el delegar sus atribuciones al crear una Comisión Específica de Coordinación de la Consulta Municipal. El artículo impugnado extendió sus atribuciones más allá de lo regulado constitucionalmente y en las leyes ordinarias, tales como los artículos 36 y 37 del Código Municipal, lo que transgrede el artículo 154 constitucional, por lo que ese precepto jurídico debe ser expulsado del ordenamiento jurídico vigente del país; y c) el artículo 20 del Reglamento de Consulta Municipal a solicitud de los vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, contenido en el acta número cero cuatro guion dos mil veintidós (04-2022) de la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de Asunción Mita del Municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, de doce de julio de dos mil veintidós, transgrede los artículos 152 y 154 constitucionales, pues el principio de legalidad en materia administrativa se positiviza conforme a lo dispuesto en esas normas; de ahí, que la Comisión Específica de Coordinación de la Consulta Municipal del Concejo Municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, extendió sus atribuciones a funciones que de conformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes ordinarias del país no le corresponden, porque promueve y establece un procedimiento consultivo en cuanto al tema de minería metálica, el cual no es de su competencia y sobre el que no puede regular aspecto alguno, por lo que debe de tenerse presente que ese asunto compete al Ministerio de Energía y Minas, con base en lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo, que desarrolla lo preceptuado en el artículo 121 literal e) constitucional; además, los servidores públicos, al estar sujetos a la ley, deben enmarcar su accionar expresamente en las atribuciones que las leyes les conceden, lo que conlleva un exceso al regular la promoción y establecer la modalidad de consulta municipal a vecinos en torno a un tema, cuyo manejo a nivel nacional compete a otro órgano estatal. El Concejo Municipal al delegar su función en la Comisión Específica de Coordinación de la Consulta Municipal y esta al emitir su reglamento y promover por medio de este el desarrollo de una consulta municipal a vecinos y establecer la modalidad bajo la cual se desarrollará la misma sobre una materia que no es de su competencia, se excedió en sus funciones de conformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes ordinarias del país.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

A) Se decretó la suspensión provisional de los artículos 1, 3 y 20 del Reglamento de Consulta Municipal a solicitud de los vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, contenido en el acta número cero cuatro guion dos mil veintidós (04-2022) de la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de Asunción Mita del Municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, de doce de julio de dos mil veintidós. B) Se dio intervención a: i) Concejo Municipal de Asunción Mita del departamento de Jutiapa; ii) Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos del municipio de Asunción Mita del departamento de Jutiapa; iii) Ministerio de Energía y Minas; iv) Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales; v) Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal; y vi) Cámara de Industria de Guatemala. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, refirió que las actividades que puedan afectar el ambiente y los recursos naturales son de interés colectivo para el municipio, debido a que puede tener consecuencias negativas en la salud de las personas y la probable afectación de los recursos hídricos. Los artículos objetados no contravienen la Constitución Política de la República de Guatemala, pues el Reglamento que rigió la Consulta Municipal de Vecinos fue aprobado por el Concejo Municipal. Señaló que existe un marco legal aplicable para la realización de la consulta municipal, por ello la Municipalidad de Asunción Mita, del departamento de Jutiapa, conoció la solicitud realizada por vecinos del municipio, la cual cumplió con los requisitos pertinentes, así como lo dispuesto en estándares internacionales. Aludió que lo establecido en el artículo 1 señalado de inconstitucional, no interfiere con la competencia administrativa de otros entes, como el Ministerio de Energía y Minas, ya que el Reglamento regula lo relativo a la consulta aludida e indica con claridad que los resultados de esta serán remitidos al Presidente de la República de Guatemala, al Ministerio de Energía y Minas, al Ministerio Ambiente y Recursos Naturales, al Congreso de la República de Guatemala y a la Procuraduría de los Derechos Humanos, para que en cumplimiento del mandato constitucional de garantizar la paz social a los habitantes del municipio de Asunción Mita, del departamento de Jutiapa, los mismo sirvan de indicativo, al emitir resoluciones que les competen en relación a ese territorio. Expresó que lo preceptuado en el artículo 3 objetado, no deviene inconstitucional, porque el Reglamento emitido fue aprobado por el Concejo Municipal, en el marco de su competencia. Manifestó que lo dispuesto en el artículo 20 cuestionado, no contiene disposición que refiera que los resultados de la consulta tendrán un efecto vinculante para un órgano del Estado; además, existe una contradicción en los argumentos de la solicitante porque refiere que la Comisión Específica para la Consulta creo la Comisión Específica de Coordinación de la Consulta Municipal, pero a la vez señala que el Reglamento fue emitido por dicha Comisión. Arguyó que el planteamiento de la postulante parece de confrontación, lo que impide llevar a cabo el análisis pertinente, debido a la falta de argumentos puntuales, que no pueden suplirse sin perder la objetividad, neutralidad e independencia. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada y que se emitan las demás declaraciones que se estimen pertinentes. B) El Concejo Municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, señaló que en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 1 del Reglamento de Consulta Municipal objetado se alude a la supuesta vulneración del artículo 43 constitucional pero sin realizar el análisis jurídico pertinente que permita evidenciar la confrontación de la norma ordinaria con la constitucional, puesto que la solicitante se limita a atacar de forma escueta la pretensión de la consulta de vecinos, haciendo referencia a aspectos superficiales que no evidencian la transgresión a la norma constitucional; además, arguye vulneración al artículo 152 de la Constitución Política de la República de Guatemala, con argumentaciones vagas que no contienen un análisis jurídico adecuado, porque cita normas del Código Municipal que regulan las comisiones creadas por las municipalidades, obviando que el Concejo Municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, fue el que aprobó el Reglamento cuestionado a solicitud de los vecinos, de manera que no fue una comisión específica como lo argumenta la postulante, por lo que se cumplió con lo dispuesto en el artículo 37 del Código Municipal, puesto que en su función asesora se elaboró el aludido Reglamento. Refirió que tampoco concurre la vulneración del artículo 154 constitucional, ya que el multicitado Reglamento fue legalmente aprobado por el Concejo Municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, ejerciendo una función pública, por lo que no es cierto que la Comisión Específica se haya extralimitado en sus funciones. En cuanto a la violación del artículo 153 constitucional, es evidente que la solicitante realiza una errónea interpretación de este, pues el Concejo Municipal al haber accedido a llevar a cabo la consulta municipal de vecinos y crear la Comisión Específica para esta, no se apartó de su autonomía, por el contrario, actuó en el uso de sus facultades legales. En lo atinente a los artículos 3, 4 y 5 del Reglamento de Consulta Municipal cuestionado, la postulante es repetitiva en sus argumentos y normas vulneradas, por lo que los mismos carecen de sustento jurídico para evidenciar la inconstitucionalidad pretendida. Respecto al artículo 20 del Reglamento de Consulta Municipal cuestionado, en el que se señalan varias normas constitucionales vulneradas, se advierte que el reglamento es claro al indicar que el resultado es vinculante, pero únicamente para los vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, resultados que deben remitirse a donde corresponda para garantizar la paz social de los habitantes de ese municipio; de ahí que el Concejo Municipal o la Comisión Específica no se están arrogando facultades que no les son propias, conforme a lo dispuesto en el Código Municipal, ya que no están emitiendo resoluciones u ordenanzas que pretendan regular la actividad minera. Requirió que se declare sin lugar la inconstitucionalidad promovida. C) El Ministro de Ambiente y Recursos Naturales, estimó que el Concejo Municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, al crear la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de dicho municipio actuó en el uso de las funciones que le concede la Constitución Política de la República de Guatemala y el Código Municipal, no obstante al asignarle las atribuciones que llevaría a cabo tergiversó las potestades que le competen a las Comisiones Municipales, puesto que no le fue designado un asunto de estudio, sino una función que le corresponde propiamente al Concejo aludido, como lo es realizar una consulta de vecinos, lo que conlleva que lo actuado carezca de valor o efecto legítimo de procedencia. Pidió que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida. D) El Ministro de Energía y Minas, aludió que la redacción de la pregunta contenida en el artículo 1 del Reglamento de Consulta Municipal objetado, se refiere a posibles impactos en los recursos y ambientes naturales, lo cual queda sujeto a la imaginación del individuo que participa en el proceso de consulta, ello debido a que la pregunta no fue formulada con un enfoque técnico porque la autoridad municipal no tiene la competencia que permita realizar ese tipo de análisis y consultar de forma efectiva a la población, pues lejos de establecer un parámetro para medir la opinión popular se estaría estigmatizando el concepto de minería metálica en la mente de la población, lo que puede influenciar el sentido de la votación, de ahí, que la pregunta efectuada no permite comprender las particularidades de cada proyecto minero que pueda instalarse en el municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, impidiendo que los vecinos identifiquen los aspectos positivos y negativos que justifiquen su respuesta. Respecto al artículo 3 del Reglamento de Consulta Municipal cuestionado, conforme a lo dispuesto en el artículo 154 constitucional, se aprecia que existen límites para el ejercicio de la función pública que no permiten que una autoridad actúe fuera del ámbito de su competencia, por lo que la conformación de la Comisión Específica a que se refiere el artículo 3 aludido, si bien aparenta adecuarse a lo dispuesto en el Código Municipal, también lo es que en el fondo constituye una delegación de funciones prohibidas constitucionalmente. La Comisión Específica quedó integrada por distintos sectores que pudieran representar a la población, pero al no existir una norma que lo regule, se podría dejar fuera a algún sector de la sociedad y excluirlos pese a que pudieron haber aportado algo al proceso. La redacción del artículo 20 del Reglamento objetado reconoce la obligatoriedad a la consulta indistintamente del resultado, con dos efectos claros: i) que las autoridades municipales emitan las resoluciones que en el marco de su competencia hagan valer la voluntad de la población; y ii) que se remita la opinión de la población a las instituciones de gobierno, incluido el Ministerio de Energía y Minas para que sirvan de indicativos al momento de emitir decisiones de su competencia. La corporación municipal no tiene competencia para el otorgamiento de licencias de operaciones mineras, por lo que sus actos y resoluciones no pueden afectar los derechos que deriven de dichas autorizaciones conferidas por la autoridades correspondientes con base en leyes de superior jerarquía, por lo que debe ajustar sus decisiones para colaborar con el fomento del desarrollo social en armonía con la preservación del medio ambiente, lo cual debe verificarse por medio del cumplimiento de los compromisos ambientales y requerimientos técnicos de los Ministerios del ramo que exigirán a los proyectos mineros. Requirió que se declare con lugar la inconstitucionalidad interpuesta. E) La Cámara de Industria de Guatemala arguyó que la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, se excedió en el ejercicio de sus facultades, conforme a la naturaleza y competencia que delimita el Código Municipal, violando con ello los artículos 152 y 154 constitucionales, pues pretende realizar la consulta sobre un tema que es competencia exclusiva del Ministerio de Energía y Minas y con carácter vinculante. Las Comisiones Municipales tienen carácter de estudio y proposición, no de ejecución, por lo que no existe en el Código Municipal norma que permita delegar las funciones que se les asignan a las autoridades municipales. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida.

F) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, expuso que la información y participación ciudadana en una consulta a solicitud de los vecinos, tal como lo regula el Código Municipal, es un derecho humano que constituye un mecanismo de expresión popular por medio de los cuales se hacen efectivos derechos constitucionales, no obstante, este derecho debe de estar dentro de un marco jurídico. En cuanto a la inconstitucionalidad de los artículos 1, 3 y 20 del Reglamento cuestionado, se determina que corresponde con exclusividad al Concejo Municipal la función reglamentaria, no a una Comisión como sucedió en el caso concreto, de ahí que las normas del cuerpo legal objetado adolecen de vicios formales en su producción, por lo que debe ser expulsado del ordenamiento jurídico, ya que este vulnera el principio de legalidad de los actos administrativos, regulado en los artículos 152 y 154 constitucionales, debido a que corresponde al Concejo Municipal la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales, no así a una Comisión Específica de Coordinación de la Consulta Municipal del Concejo Municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, lo que trae como consecuencia que al haberse emitido la normativa objetada por un ente que carece de competencia y facultades esto conlleva que no tenga validez y por ello resulta inocuo analizar los artículos cuestionados. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida y que se hagan las demás declaraciones que en Derecho correspondan.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Elevar Resources, Sociedad Anónima, reiteró los argumentos en los que sustentó la inconstitucionalidad promovida, los cuales fueron desarrollados en su escrito inicial y se plasmaron en el apartado pertinente. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad formulada y que se hagan las demás declaraciones que se estimen pertinentes. B) El Ministro de Ambiente y Recursos Naturales, se pronunció en los mismos términos que expresó en el escrito de evacuación de audiencia por quince días. Pidió que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida. C) El Concejo Municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa. replicó los argumentos que expuso en el escrito de evacuación de audiencia por quince días. Indicó que la inconstitucionalidad planteada carece de todo sustento legal y fáctico, porque los argumentos de la postulante son parcos y repetitivos, respecto a las normas constitucionales que aduce vulneradas. Señaló que la Corte de Constitucionalidad, ya se ha pronunciado en cuanto a la legalidad de la consulta municipal de vecinos, en el fallo dictado en el expedientes 5229-2013. Pidió que se declare sin lugar la inconstitucionalidad promovida. D) El Ministro de Energía y Minas, se pronunció en los mismos términos a los que expuso en su escrito de evacuación de audiencia por quince días y agregó que reconoce la autonomía que caracteriza al gobierno municipal con las limitaciones dispuestas en la Constitución Política de la República de Guatemala y las atribuciones desarrolladas en el Código Municipal, norma que no debe interpretarse de forma contraria o extensiva a los lineamientos señalados en la referida Constitución. Requirió que se declare con lugar la inconstitucionalidad interpuesta. E) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, reiteró los argumentos que desarrolló en su escrito de evacuación de audiencia por quince días. Pidió que se declare con lugar la inconstitucionalidad interpuesta y que se hagan las demás declaraciones que en Derecho correspondan.

CONSIDERANDO
-I-

La Corte de Constitucionalidad ha sido instituida por el artículo 268 de la Constitución Política de la República de Guatemala, como tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional. Para ello, actúa como un tribunal colegiado, independiente de los demás organismos del Estado, y ejerce funciones específicas que le asigna dicho cuerpo normativo, así como la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. En ese sentido, le corresponde, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

En la tarea de defensa del orden constitucional, la Corte de Constitucionalidad debe realizar el análisis que requieren las acciones de inconstitucionalidad planteadas; esto, con la finalidad de verificar si el órgano competente, en el ejercicio de la función legislativa, ha actuado de conformidad con las normas contenidas en el Texto Constitucional. De estimarse la existencia de confrontación entre el cuerpo normativo supremo y la norma infra constitucional, corresponde la declaratoria de inconstitucionalidad de esta última y el consiguiente efecto expulsivo del sistema jurídico.

-II-

Como cuestión previa a realizar el examen de fondo correspondiente, esta Corte estima conveniente hacer mención de que las disposiciones normativas cuestionadas por vía de inconstitucionalidad general parcial, reglamentaron la celebración de la Consulta Municipal a solicitud de los vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa. referente a la instalación y operación de proyectos de minería metálica en cualquiera de sus modalidades, la cual fue llevada a cabo el domingo dieciocho de septiembre de dos mil veintidós, cuya decisión es susceptible de generar efectos hacia el futuro, a partir de la realización de esa consulta.

Es por ello que, aun cuando ha transcurrido la fecha prevista para su realización, el motivo en que radica esta acción intentada subsiste, por lo que resulta pertinente el análisis del asunto sometido a consideración de este Tribunal. En similar sentido se ha pronunciado esta Corte en las sentencia de veintiocho de julio de dos mil quince, dictada dentro del expediente 5251-2014.

-III-

Superado el aspecto anterior, este Tribunal estima pertinente puntualizar la normativa constitucional y legal que regula las potestades municipales, en forma particular, el respaldo jurídico de la consulta realizada por entes de esa Municipalidad. A ese respecto puede señalarse que en el Código Municipal (Decreto 12-2002 del Congreso de la República), se encuentran reconocidos los procedimientos consultivos, específicamente en los artículos 63 ["Consulta a los vecinos. Cuando la trascendencia de un asunto aconseje la conveniencia de consultar la opinión de los vecinos, el Concejo Municipal, con el voto de las dos terceras (2/3) partes del total de sus integrantes, podrá acordar que tal consulta se celebre tomando en cuenta las modalidades indicadas en los artículos siguientes."], 64 ["Consulta a solicitud de los vecinos. Los vecinos tienen el derecho de solicitar al Concejo Municipal la celebración de consultas cuando se refiera a asuntos de carácter general que afectan a todos los vecinos del municipio. La solicitud deberá contar con la firma de por lo menos el diez por ciento (10%) de los vecinos empadronados en el municipio. Los resultados serán vinculantes si participa en la consulta al menos el veinte por ciento (20%) de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado."], 65 ["Consultas a las comunidades o autoridades indígenas del municipio. Cuando la naturaleza de un asunto afecte en particular los derechos y los intereses de las comunidades indígenas del municipio o de sus autoridades propias, el Concejo Municipal realizará consultas a solicitud de las comunidades o autoridades indígenas, inclusive aplicando criterios propios de las costumbres y tradiciones de las comunidades indígenas."] y 66 ["Modalidades de esas consultas. Las modalidades de las consultas a que se refiere los artículos 64 y 65 de este Código, entre otras, podrán realizarse de la manera siguiente: 1. Consulta en boleta diseñada técnica y específicamente para el caso, fijando en la convocatoria el asunto a tratar, la fecha y los lugares donde se llevará a cabo la consulta. 2. Aplicación de criterios del sistema jurídico propio de las comunidades del caso. Los resultados serán vinculantes si participa en la consulta al menos el cincuenta (50) por ciento de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado."].

Con sustento en lo expuesto, se establece que un Concejo Municipal está facultado para convocar a procedimientos consultivos; sin embargo, es necesario puntualizar que las variantes de consulta descritas en las disposiciones citadas anteriormente, conciernen únicamente a asuntos cuya decisión atañe al Concejo Municipal, dentro de las competencias propias del municipio, según lo establecido en el artículo 68 del mismo cuerpo legal, y de acuerdo con las atribuciones que a dicho órgano colegiado le confiere el artículo 35 ibidem. Lo establecido en esos preceptos debe ser reforzado determinando que la voluntad expresada por los vecinos en una consulta municipal dará a conocer a las autoridades municipales el parecer de sus vecinos. Ahora bien, en situaciones como la presente, en las que el asunto en discusión no es competencia municipal -instalación y operación de proyectos de minería metálica en cualquiera de sus modalidades-, la opinión podrá ser recabada para que sea trasladada a los órganos estatales competentes, para la resolución del tema, pues esa decisión rebasa la esfera de funciones de la administración edil. En este sentido, respecto a un tema similar (instalación de una Hidroeléctrica), se pronunció esta Corte en sentencias de ocho de mayo y cuatro de septiembre de dos mil siete, nueve de abril de dos mil ocho y veintiuno de enero de dos mil quince, dictadas dentro de los expedientes 1179-2005, 1408-2005, 2376-207 y 5229-2014, respectivamente, cuando aseveró que "... sus efectos no pueden tener carácter regulatorio sobre asuntos que competen de forma específica a un órgano estatal diferente del convocante...".

-IV-

En el caso bajo análisis se impugnan de inconstitucionalidad los artículos 1, 3 y 20 del Reglamento de Consulta Municipal a solicitud de los vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, contenido en el acta número cero cuatro guión dos mil veintidós (04-2022) de la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de Asunción Mita del Municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, de doce de julio de dos mil veintidós, que la accionante indica que las frases aludidas violan los artículos 152 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones que quedaron reseñadas en el apartado correspondiente, derivado de la similitud de asuntos a tratar, se estima que, por principio de concentración, es factible hacer un análisis conjunto de las razones esgrimidas por la accionante para resolver la quid juris presentada.

Al respecto es pertinente traer a colación que el artículo 152 constitucional refiere, en su tenor literal conducente, que: "El poder proviene del pueblo. Su ejercicio está sujeto a las limitaciones señaladas por esta Constitución y la ley. Ninguna persona, sector del pueblo, fuerza armada o política, puede arrogarse su ejercicio.". En concordancia con el precepto anterior, el artículo 154 constitucional preceptúa, que: "Los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella. Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de partido político alguno. La función pública no es delegable, excepto en los casos señalados por la ley, y no podrá ejercerse sin prestar previamente juramento de fidelidad a la Constitución."

De esa cuenta, respecto a la sujeción a la ley y principio de legalidad en materia administrativa que entrañan las normas constitucionales precitadas, este Tribunal ha sido enfático en señalar, entre otras, en la sentencia de veintiséis de mayo de dos mil dieciséis, dictada dentro del expediente 5332-2015, que: "(...) todo actuar de la administración pública que incida sobre los derechos de un particular debe estar autorizado por el propio Texto Fundamental y el ordenamiento jurídico vigente (...) implica que la actividad de cada uno de los órganos del Estado debe mantenerse dentro del conjunto de funciones y atribuciones que expresamente le son asignadas por el propio Texto Fundamental y las leyes. La función, es la tarea que corresponde realizar a una institución o entidad, o a sus órganos o personas; y la atribución es cada una de las facultades o poderes que corresponden a cada parte de la organización pública, según las normas que la ordenen. Tanto las funciones como las atribuciones deben estar establecidas en las leyes y los órganos o funcionarios a quienes son asignadas, deben ejercerlas de conformidad con éstas: por ello, estando el ejercicio del poder público sujeto a las limitaciones señaladas, la función pública debe estar previamente determinada (...) El principio de legalidad en materia administrativa, el cual debe ser observado por quienes desempeñan una función pública, dispone que todo actuar de la administración pública que incida sobre los derechos de un particular debe estar autorizado por el ordenamiento jurídico. En ese sentido, a un funcionario público solamente le está permitido realizar lo que una disposición normativa expresa le autoriza a hacer, y le está prohibido, todo lo no expresamente autorizado (...) la función pública, por consiguiente, debe realizarse de acuerdo con un marco normativo, puesto que todo acto o comportamiento de la administración debe estar sustentado en una potestad que confiera el ordenamiento jurídico vigente. De ahí que si el funcionario público es el depositario de la autoridad y no puede hacer con esta potestad conferida sino lo que el ordenamiento jurídico le permite, todo aquello que realice fuera de esta autorización normativa se configura en un acto arbitrario, que deberá ser declarado inválido (...)".

Por su parte, en torno a la indelegabilidad de la función pública, inmerso dentro del citado artículo 154 constitucional, este Tribunal ha enfatizado en que, la delegación, desde un punto de vista jurídico y administrativo, es la modalidad de transferencia de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la ley, se faculta a un sujeto u órgano que hace transferencia a otro órgano o a un particular de las funciones que le son propias, esto de acuerdo con la legislación guatemalteca. La definición transcrita nos lleva a determinar los elementos constitutivos de la delegación de funciones: i) la transferencia de funciones propias de un órgano a otro, o a un particular; ii) Las autoridades públicas podrán delegar el ejercicio de asuntos expresamente autorizados; iii) la transferencia de funciones, se realiza por el órgano titular de la función. La delegación recae sobre la autoridad o competencia que ostenta el delegante para el ejercicio de las atribuciones o funciones a su cargo; iv) La necesidad de la existencia previa de autorización legal; v) El órgano que confiere la Delegación puede siempre y en cualquier momento reasumir la competencia. [Criterio sostenido por esta Corte, en la sentencia de quince de octubre de dos mil nueve, dictada dentro del expediente 1940-2009].

Por otro lado, en lo que concierne al presente asunto, es oportuno señalar que los procesos de participación ciudadana para la adopción de decisiones, en los que se pondere esa opinión para arribar a las resoluciones, forman parte de los mecanismos de democracia participativa que deben posibilitarse dentro del Estado de Derecho. A ese respecto, debe puntualizarse que, al producirse un proceso de consulta dentro de una comunidad, el voto resulta ser un mecanismo adecuado para recabar el parecer de la colectividad. En concordancia con lo anterior se ha pronunciado este Tribunal en sentencia de cinco de diciembre de dos mil doce, dictada entro del expediente 2432-2011, en los términos siguientes: "Este Tribunal encuentra que para nuestro medio el proceso de consulta mediante la emisión del sufragio, constituye un método de participación idóneo para recoger las opiniones de las comunidades consultadas, siendo necesario que en su desarrollo se observen los principios electorales reconocidos para garantizar la fidelidad de los resultados que se obtengan".

De esa cuenta, al diseñarse la participación de la población en una situación como la descrita y haberse previsto la votación para que se dé a conocer la opinión de esta con relación a un tema, debe velarse porque se les informe respecto del contenido del evento, dándoseles a conocer la temática respecto de la cual se consultará su opinión, así como la restante información relacionada con el evento y necesaria para que quien acuda a votar lo haga de manera informada y pueda expresar libre y conscientemente su decisión al respecto.

Este Tribunal ha destacado ya en varias oportunidades que las consultas municipales constituyen un mecanismo importante de expresión popular, por medio del cual se efectivizan varios derechos reconocidos constitucionalmente, como los de libertad de acción y de emisión del pensamiento, así como el de manifestación, pero tales procedimientos consultivos deben contar con marcos jurídicos adecuados que establezcan con precisión los procedimientos para llevarlas a cabo y sus efectos, entendiéndose que los resultados que se obtengan reflejarán el parecer de una comunidad consultada sobre un tema determinado, pero que a estos no se les puede dar carácter regulatorio o decisorio sobre materias que no sean de competencia de las autoridades convocantes o de esas comunidades, sino que, en todo caso, deben ser el punto de partida para que la comunidad participe en los procesos establecidos en las leyes para expresar sus decisiones y oposiciones, utilizando los mecanismos regulados en dichas leyes ante las autoridades administrativas designadas para el efecto. [Criterio sustentado dentro de los expedientes un mil ciento setenta y nueve - dos mil cinco, un mil cuatrocientos ocho - dos mil cinco y dos mil trescientos setenta y seis - dos mil siete (1179-2005, 1408-2005 y 2376-2007)].

Las consultas municipales son mecanismos importantes por medio de los cuales se garantizan derechos fundamentales y son la clara expresión de un régimen democrático y que los vecinos de los municipios tienen el derecho de expresarse con relación al uso, goce o disfrute de los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio de su municipio. Esta Corte considera que siendo específica, por medio del Ministerio de Energía y Minas, la facultad de autorizar el funcionamiento e instalación de proyectos mineros corresponde al Estado garantizar la participación efectiva de los vecinos del municipio que corresponda en defensa de intereses colectivos compatibles con el desarrollo y su bienestar municipal al momento de asumirse decisiones finales sobre temas vinculados con esa temática, dada la voluntad colectiva podría únicamente tener carácter indicativo, en razón que en lo concerniente a estos el propio legislador estableció que la facultad de autorización definitiva corresponderá al Ministerio de Energía y Minas.

Por ello, las autoridades municipales deben tomar en cuenta la voluntad de los vecinos manifestada por el proceso relacionado, para transmitir su parecer a los órganos estatales competentes pero al momento de asumirse decisiones finales sobre temas vinculados el aprovechamiento de recursos naturales -tal es el caso de autorización de la instalación y autorización de proyectos mineros- aquella voluntad solamente podría tener carácter indicativo, en razón de que en lo concerniente a estos lo que deba decidirse es competencia del Estado y no de autoridades locales y municipales, quienes, desde luego, deben transmitir la voluntad expresada por los vecinos a donde corresponda a efecto de que dicha voluntad no constituya una declaración inane.

En similar sentido, mutatis mutandis para el presente asunto, se pronunció esta Corte en la sentencia de cinco de diciembre de dos mil doce dictada dentro de los expedientes acumulados 2432-2011 y 2481-2011.

Tomando en cuenta lo expuesto en los párrafos precedentes, se estima que los artículos 1 y 3 del Reglamento de Consulta Municipal objetado son inconstitucionales, pues la emisión de dicho cuerpo legal no obedeció a la potestad conferida al Concejo Municipal de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, sino que este fue emitido por la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de Asunción Mita del Municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, ente que no está facultado legalmente para disponer el desarrollo reglamentario de una consulta municipal, ya que ello es una facultad que corresponde exclusivamente al Concejo Municipal, tomando en cuenta las atribuciones dispuestas por la Constitución Política de la República de Guatemala y el Código Municipal, de ahí que al emitir una normativa un ente no facultado para hacerlo transgredio el texto fundamental.

Es pertinente agregar que si bien, la Constitución Política de la República de Guatemala, señala que el poder público proviene del pueblo, también lo es que, este lo delega a sus representantes, órganos, organismos, funcionarios o empleados públicos, quienes tienen a su cargo el ejercicio de funciones y atribuciones específicamente establecidas en la ley, siendo depositarios de la autoridad y responsables legalmente por su conducta oficial, de ahí que deben ejercerlas de conformidad con la ley, en observancia del principio de legalidad de las funciones públicas contenido en el artículo 152 de la Constitución Política de la República de Guatemala, teniendo pleno conocimiento de que el ejercicio del poder está sujeto a las limitaciones señaladas en la Constitución y la ley, es decir, que la función pública debe estar previamente establecida y de lo dispuesto en el artículo 154 del citado cuerpo legal, porque la función pública debe realizarse de acuerdo con un marco normativo, pues todo acto o comportamiento de la administración debe estar sustentado en una potestad conferida por el ordenamiento jurídico vigente, la cual no es delegable a entes que no están expresamente facultados para ello.

Advertido lo anterior, corresponde ahora analizar el artículo 20 del Reglamento de Consulta Municipal a solicitud de los vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, contenido en el acta número cero cuatro guion dos mil veintidós (04-2022) de la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de Asunción Mita del Municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, de doce de julio de dos mil veintidós, por lo que con sustento en las acotaciones realizadas se advierte que en dicha norma al resultado de la consulta llevada a cabo se le confirió un efecto vinculante, lo que podría interpretarse que atiende a lo previsto en el artículo 64 del Código Municipal, relativo a la participación en la consulta de al menos el veinte por ciento de los vecinos empadronados y cuando la mayoría vota favorablemente el asunto consultado. No obstante, al examinar la norma cuestionada con relación a los preceptos contenidos en los artículos 152 y 154 constitucionales, se observa un exceso en las facultades municipales, toda vez que la consulta vinculante a que refieren los artículos 64 y 66 del Código Municipal será la que verse sobre aspectos que sean competencia de los municipios y respecto de los cuales estos puedan decidir; sin embargo, en un tema en el cual se refiera a la instalación y operación de proyectos de minería metálica en cualquiera de sus modalidades, por ser un asunto de interés social y de beneficio colectivo, no puede ser adoptada una decisión con carácter vinculante. En todo caso las facultades del Municipio deberán consistir en recabar el parecer de la población a efecto de dar a conocer su parecer a las autoridades gubernamentales, alcance que no es el precisado en la norma cuestionada.

De esa cuenta se estima que al conferirle efectos vinculantes al resultado de una consulta realizada con relación a la instalación y operación de proyectos de minería metálica en cualquiera de sus modalidades, lo cual no es un asunto que dependa de sus facultades, la norma denunciada -artículo 20 del Reglamento de Consulta Municipal a solicitud de los vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, contenido en el acta número cero cuatro guion dos mil veintidós (04-2022) de la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de Asunción Mita del Municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, de doce de julio de dos mil veintidós- vulnera los preceptos constitucionales denunciados, puesto que no debe olvidarse que ese tema compete al Ministerio de Energía y Minas de conformidad con el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo, por lo que no podía regularse la obligatoriedad de lo decidido en una consulta popular relacionada con un tema que compete a las autoridades estatales como se mencionó con anterioridad.

Esta Corte, se ha pronunciado en casos como el presente, cuando se ha dado el carácter de vinculante a los resultados de una consulta relacionada con temas que no son competencia del municipio, como lo son, por ejemplo, la instalación de una hidroeléctrica o desarrollo de proyectos de minería, situaciones en las cuales se ha declarado la inconstitucionalidad de los preceptos que prevén tal vinculatoriedad. Para el efecto pueden citarse, entre otras, las sentencias dictadas en los expedientes 1409-2005 de cuatro de septiembre de dos mil siete; 2376-2007 de nueve de abril de dos mil ocho; 2134-2007 de veintisiete de noviembre de dos mil ocho; 2433-2011 y 2480-2011 de diecinueve de enero de dos mil doce y 2432-2011 y 2481-2011 de cinco de diciembre de dos mil doce; y 5251-2014 de veintiocho de julio de dos mil quince; en dichos fallos, se ha estimado que el carácter vinculante de los resultados de una consulta que se realice con relación a temas cuya autorización compete al gobierno central, únicamente podría ser el de transmitir la voluntad expresado por los vecinos a las autoridades correspondientes, para los efectos que corresponda.

Por lo anterior, deben declararse inconstitucionales los artículos 1, 3 y 20 del Reglamento de Consulta Municipal a solicitud de los vecinos del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, contenido en el acta número cero cuatro guion dos mil veintidós (04-2022) de la Comisión Específica para la Consulta Municipal de Vecinos de Asunción Mita del Municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, por los vicios puestos de manifiesto, debiéndose efectuar las declaraciones que en Derecho corresponden.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 272 literal a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 133, 134, 135, 137, 139, 140, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 150, 163 literal a), 179, 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 29 y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO