EXPEDIENTE 2302-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA CON LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ: Guatemala, cinco de octubre de dos mil veintitrés.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por la Cámara de Comercio de Guatemala, por medio de su Mandataria Especial Judicial con Representación, María Luz Herminia Vigil Herrera, objetando los artículos 6, 14, 15, 17 y 25 del "Reglamento para la Regulación Municipal de Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el municipio de Masagua, del departamento de Escuintla", inserto en el punto octavo del acta 33-2021, que documenta la sesión del Concejo Municipal de Masagua, departamento de Escuintla, celebrada el quince de junio de dos mil veintiuno y publicado en el Diario de Centro América el seis de abril de dos mil veintidós. La entidad postulante actuó con el auxilio de la abogada que la representa y el de los abogados David Alfonso Ortiz Rímola y Alfredo Skinner-Klee Sol. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal I, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. OBJETO DE LAS DISPOSICIONES DENUNCIADAS:

El "Reglamento para la Regulación Municipal de Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el municipio de Masagua, del departamento de Escuintla", inserto en el punto octavo del acta 33-2021, tiene por objeto regular la autorización de funcionamiento de establecimientos que expende licor en esa población, así como la ubicación de los mismos y horarios de funcionamiento y, para el efecto se estableció, en los artículos impugnados, lo siguiente:

"Artículo 6. Distancias: No podrán autorizarse expendios de licor o establecimientos de consumo dentro de los radios siguientes: Los establecimientos de consumo o expendios de licor se deberán encontrar a una distancia no menor de 100 metros de la Policía Nacional Civil, Cuerpos de socorro, de establecimientos e instalaciones públicas y privadas de carácter educativo, culturas, deportivo, religioso y de salud, e instalaciones del sector justicia.";

"Artículo 14. Renovación. Cada año los comerciantes dedicados al expendio de licor o establecimiento de consumo deberán renovar sus licencias, realizando el trámite como si se tratase de la primera solicitud. Para la renovación el Concejo Municipal tomará en cuenta el número de quejas y sanciones impuestas al expendio de licor. Dicho trámite deberá iniciarse tres meses antes de su vencimiento.";

"Artículo 15. Tasa. Por el trámite, análisis, inspecciones, delimitación y dictamen de las solicitudes para la localización de establecimientos abiertos al público que expendan licor o consumo dentro del local, los interesados deberán hacer efectivo el pago de una tasa municipal, la cual se calculará de acuerdo con la tabla siguiente:

"Artículo 17. Para el caso de renovación de licencia el solicitante pagará el 100% de la primera tasa cancelada. En caso el metraje sea diferente a la primera tasa cancelada esta deberá reajustarse al pago correspondiente debiendo cancelar el 100% de la tasa.";

"Artículo 25. Verificación. Policía Municipal o la autoridad correspondiente, se presentará a la ubicación física del establecimiento de expendio de licor o de consumo denunciado, para verificar los hechos contenidos en la denuncia, levantando el acta respectiva. Para esta verificación la Municipalidad podrá solicitar el acompañamiento de la fuerza pública. En caso, se tratase de una falta leve se impondrá la multa respectiva. En caso de tratarse de una falta grave o gravísima elevará el acta de verificación al Juez de Asuntos Municipales o al alcalde Municipal de forma inmediata".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la entidad accionante se resume:

A) el artículo 25 del Reglamento impugnado contraviene el artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debido a que: i) no contiene la posibilidad de que el comerciante haga valer sus argumentos de defensa previo a la imposición de cualquier sanción, el procedimiento no es claro, de manera que no es suficiente para la correcta defensa de derechos, puesto que no regula un trámite administrativo a efecto de que la Policía Municipal verifique sí los actos o hechos acusados son verídicos, no se escucha al administrado; ii) se le faculta a la Policía Municipal a levantar un acta de forma arbitraria, la cual remite directamente a un proceso judicial, no hay ningún tipo de garantías para el comerciante a quien se pretende sancionar.

B) el artículo 6 impugnado vulnera el artículo 43 constitucional porque: i) representa una limitación de gran magnitud para el libre ejercicio de comercio e industria, puesto que impone una distancia con condiciones adicionales a las que regulan las leyes ordinarias (artículos 49 literal g) Código de Salud y 49 de la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas), por ende, los comerciantes que se dedican al expendio de licores o quienes tienen un lugar abierto al público para el consumo de bebidas, se ven limitados por una Acta Municipal que contiene disposiciones que no son de carácter ordinario y que tampoco establece la razón para imponerlas; ii) esta situación ya estaba regulada, de manera menos restrictiva, tanto por el Código de Salud como por la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas, cuerpos legales emitidos por el Congreso de la República de Guatemala y, no por el ente edil en cuestión, al no ser competente para delimitar estas acciones; iii) el reglamento cuestionado no establece el motivo social o interés nacional para imponer esas limitaciones, sin embargo aunque existiera -tal motivo o interés-, estas limitaciones tendrán que hacerse mediante decretos emitidos por el Congreso de la República, toda vez que se le está imponiendo un condicionamiento relevante a las personas individuales y/o jurídicas que pretenden dedicarse a esa actividad.

C) los artículos 14, 15 y 17 del Reglamento referido, violan el artículo 239 del Texto Supremo debido a que:

c.1) el artículo 14 establece la obligatoriedad de pagar cada año la renovación de una licencia, es un pago coercitivo que no representa un beneficio para el administrado y, lo más importante es que implica una periodicidad, lo que determina que la obligación queda vigente todo el tiempo para poder ejercer este tipo de derechos; lo cual se agrava con lo que establece el artículo 17, relacionado a que se pagará el cien por ciento, con lo cual no hay proporcionalidad, es un pago desmedido que transgrede de forma clara los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por lo que se puede comprender que no cumple con los supuestos para que, estos cobros, sean considerados 'tasa', pues encajan en la naturaleza de impuesto o arbitrio.

c.2) en cuanto al artículo 15: i) esta disposición establece un listado de cobros que se regulan dependiendo de los metros cuadrados del área a utilizar, por lo que no reúne las características de una tasa; ii) establece la obligatoriedad de pagar, dependiendo de los metros cuadrados del establecimiento, por el "trámite, análisis, inspecciones, delimitación y dictamen de las solicitudes para la localización de establecimientos abiertos al público que expendan licor o consumo dentro del local", siendo que dichas actividades realizadas por la municipalidad, no constituyen un beneficio para el administrado, sino que es una labor necesaria para el seguimiento de las disposiciones que el mismo ente edil impone de forma unilateral; iii) el pago en cuestión puede generar incertidumbre jurídica, porque no establece un 'pago único', por lo que podría quedar abierto a cobros arbitrarios; iv) no determina una contraprestación y está regulado de forma general, es decir, no está ligado al administrado, por ende, encaja en los elementos plenos de un tributo, en ese caso, un arbitrio.

c.3) en cuanto al artículo 17 denunciado: esta norma se complementa con el artículo 14 referido, puesto que indica que cada año se renovará la licencia, pagándose el cien por ciento de la misma, por lo tanto, no solo se observa la obligatoriedad, sino la periodicidad que representa, siendo ilegal que se pretenda una licencia anual en la que deba pagarse el cien por ciento, como se si tratase de la primera solicitud; además de no ver la prestación de servicio real, se trasgredir (sic) los principios de razonabilidad y proporcionalidad afecta grandemente el patrimonio de los comerciantes que se dediquen a esta actividad.

d) los artículos 6 y 15 del reglamento en cuestión vulneran el artículo 255 constitucional, porque:

d.1) en cuanto al artículo 6 referido: i) el ente edil aludido se ha extralimitado en las funciones que la Carta Magna y otras normas ordinarias le ha otorgado y, no solo se está arrogando atribuciones como la creación de impuestos o arbitrios, sino que está normando límites a derechos fundamentales como lo es el Derecho de Industria, Comercio y Trabajo; ii) se amplían los límites territoriales para poder ejercer el derecho de comercio de expendio y consumo de bebidas alcohólicas, lo cual no es competencia de la municipalidad y no se puede justificar como parte de los recursos económicos del municipio.

d.2) en relación al artículo 15: i) la municipalidad de Masagua, departamento de Escuintla, se ha extralimitado en las funciones que la Carta Magna y otras normas ordinarias le han otorgado y, no solo se está atribuyendo atribuciones como la creación de impuestos o arbitrios, sino que está normando límites a derechos fundamentales como lo es el Derecho de Industria, Comercio y Trabajo; ii) este artículo hace referencia a un pago obligatorio, que dicho sea de paso, no es claro si es único pago y, a su vez, incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de doce de mayo de dos mil veintidós, publicado en el Diario de Centro América el diecisiete del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de los "artículos 6, 14, 15, 17 y 26 del punto Octavo del Acta número treinta y tres - dos mil veintiuno (33-2021), que contiene el 'Reglamento para la Regulación Municipal de Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el municipio de Masagua del departamento de Escuintla', de diecinueve de julio de dos mil veintiuno, publicado en el Diario Oficial de Centro América el seis de abril de dos mil veintidós.".

Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de Masagua, del departamento de Escuintla y al Ministerio Público, se adicionó tres días por razón del término de la distancia a la autoridad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Cámara de Comercio de Guatemala, postulante y la Municipalidad de Masagua del departamento de Escuintla, no se pronunciaron. B) El Ministerio Público manifestó: i) no existe limitación legal del expendio de bebidas alcohólicas en el municipio de Masagua, departamento de Escuintla, por algún motivo social o de interés nacional que imponga alguna ley, por lo que sí existe vicio de inconstitucionalidad con el artículo 43 del Texto Supremo; ii) en ningún momento se le atribuye la facultad a las municipalidades de crear impuestos o arbitrios, por lo que al haber sido creadas las disposiciones impugnadas por el ente edil en cuestión, adolecen del vicio denunciado; iii) la norma impugnada, pretende establecer, por parte de la Municipalidad de Masagua como una tasa, sin embargo se aprecia que el administrado no obtiene una contraprestación por un servicio público por parte de la municipalidad, por lo que dichos cobros no contienen los elementos inherentes al concepto de tasa; iv) el cobro pretendido por el ente edil transgrede el principio de legalidad, justicia y equidad, contenidos en los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Pidió que se declare con lugar la presente inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La Cámara de Comercio de Guatemala, solicitante reiteró lo manifestado en el escrito de interposición de la presente garantía constitucional. Solicitó que la inconstitucionalidad planteada sea acogida. B) La Municipalidad de Masagua del departamento de Escuintla, no alegó. C) El Ministerio Público, repitió lo esgrimido en el escrito de evacuación de audiencia y citó una serie de jurisprudencia emanada de esta Corte en casos similares. Requirió que se declare con lugar la acción instada.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte el conocimiento y decisión de las acciones que se promuevan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando las tasas reguladas en la disposición impugnada, imponen una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Por el contrario, el planteamiento de inconstitucionalidad de ley debe desestimarse si al analizarse los preceptos normativos impugnados, de conformidad con los argumentos expuestos por el solicitante, se determina por una parte, que no se realizó la confrontación debida entre las normas objetadas y las disposiciones constitucionales, y por otra parte, que los artículos reprochados no vulneran el derecho de defensa regulado en el artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

La Cámara de Comercio de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra los artículos 6, 14, 15, 17 y 25 del "Reglamento para la Regulación Municipal de Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el municipio de Masagua, del departamento de Escuintla", inserto en el punto octavo del acta 33-2021, que documenta la sesión del Concejo Municipal de Masagua, departamento de Escuintla, celebrada el quince de junio de dos mil veintiuno y publicado en el Diario de Centro América el seis de abril de dos mil veintidós.

Denuncia infracción a los artículos 12, 43, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, haciendo las argumentaciones que quedaron reseñadas en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-
De la ausencia de parificación

De manera inicial, es pertinente señalar que el planteamiento de inconstitucionalidad abstracta, regulado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala implica, necesariamente, el enjuiciamiento de la normativa impugnada con el objeto de determinar su conformidad o, en su caso, disconformidad con la normativa suprema. De ahí que la petición deba observar una serie de presupuestos fundamentales, que permitan al Tribunal constitucional efectuar el análisis de fondo, a efecto de establecer si el Texto Supremo es contrariado por norma de inferior jerarquía.

Esos aspectos son: a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado; y, c) la tesis del postulante, lo cual implica la exposición de razonamientos suficientes, que permitan al Tribunal evidenciar la colisión existente entre la ley ordinaria y las constitucionales que se denuncian como vulneradas.

Los requisitos antes referidos son complementados por lo dispuesto en el artículo 12 del Acuerdo 1-2013 de esta Corte, que exige la observancia obligatoria por parte del solicitante de la inconstitucionalidad, de expresar en forma separada, razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa cada una de las impugnaciones.

Con base en lo anterior, la obligación de que el planteamiento contenga un verdadero análisis jurídico tendiente a evidenciar la supuesta confrontación mencionada y no, únicamente, señalar aspectos fácticos y posibles efectos derivados de la aplicación de los preceptos cuestionados, resulta ser un elemento necesario que debe ser proporcionado al Tribunal Constitucional para que este examine la constitucionalidad de la norma y eventualmente, disponer su expulsión del ordenamiento jurídico. La razón básica de la exigencia de parificación dialéctica aludida guarda conexión directa con el deber del Tribunal de observar la más escrupulosa imparcialidad al juzgar el caso. Esto es, que los Jueces no pueden hacerse parte en el debate que provoca el denunciante, por lo que, por su cuenta y conforme el principio dispositivo que rige la materia, quienes sentencian no pueden sustituir la obligación de los accionantes de aportar las razones jurídicas que respalden su pretensión de excluir del ordenamiento una o varias normas que formalmente han adquirido vigencia obligatoria en el país. [Criterio sustentado por esta Corte en sentencias de trece de octubre de dos mil dieciocho, once de agosto de dos mil veinte y veintitrés de junio de dos mil veintiuno, entre otras, emitidas dentro de los expedientes 5370-2018, 1475-2019 y 1376-2020, respectivamente].

En el caso objeto de estudio, al verificar el cumplimiento de los presupuestos fundamentales antes señalados, respecto a la supuesta violación del artículo 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala producida, aparentemente, por el artículo 6 del Reglamento para la Regulación Municipal de Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el municipio de Masagua, del departamento de Escuintla, esta Corte observa deficiencias técnicas en los argumentos expuestos por el accionante, toda vez que, si bien es cierto, el reclamante identifica la norma cuestionada y la vincula, según su propia deducción, con la constitucional que estima infringida, también lo es que omitió efectuar el razonamiento jurídico necesario y suficiente; es decir, no efectuó el análisis comparativo entre estas, así como proponer, en forma clara, la correspondiente tesis, mediante la cual se explique y justifique en qué consiste la transgresión constitucional que refiere.

Ello debido a que se circunscribió a afirmar que el artículo 6 del Reglamento infringido contraviene el artículo 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debido a que: i) representa una limitación de gran magnitud para el libre ejercicio de comercio e industria, puesto que impone una distancia con condiciones adicionales a la que regulan las leyes ordinarias (Código de Salud y la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas), por ende, los comerciantes que se dedican al expendio de licores o quienes tienen un lugar abierto al público para el consumo de bebidas, se ven limitados por una Acta Municipal que contiene disposiciones que no son de carácter ordinario y que tampoco establece la razón para imponerlas; ii) esta situación ya estaba regulada, de manera menos restrictiva, tanto por el Código de Salud como por la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas, cuerpos legales emitidos por el Congreso de la República de Guatemala y, no por el ente edil en cuestión, al no ser competente para delimitar estas acciones; iii) el reglamento cuestionado no establece el motivo social o interés nacional para imponer esas limitaciones, sin embargo aunque existiera -tal motivo o interés-, estas limitaciones tendrán que hacerse mediante decretos emitidos por el Congreso de la República, toda vez que se le está imponiendo un condicionamiento relevante a las personas individuales y/o jurídicas que pretenden dedicarse a esa actividad.

Al respecto, se aprecia que las argumentaciones contenidas en los numerales i) y ii) son simples afirmaciones que no guardan relación alguna con el contenido de dicho precepto legal, el cual no hace referencia alguna sobre colisión de normas inferiores con superiores al regular aspectos que, a su criterio, son restrictivos.

Asimismo, si bien, en el numeral iii) hace referencia a que este derecho (libertad de industria, comercio y trabajo) solo puede ser limitado por motivo social o interés nacional, este argumento es insuficiente para incursionar en el análisis pretendido por el accionante, al consistir en una mera afirmación que justifique en qué consiste la transgresión constitucional que refiere.

Por otro lado, es necesario señalar que si bien el accionante, en el apartado de peticiones del memorial ingresado a esta Corte el veintinueve de abril de dos mil veintidós (mediante el cual cumplió con realizar la parificación entre el precepto legal que se impugna y los constitucionales que estiman vulnerados) requirió que se declarara con lugar la presente acción planteada contra los artículo 6, 14, 15, 17 y 26 del reglamento multicitado, del estudio pertinente, se advierte que los argumentos de inconstitucionalidad giran en torno a los artículos 6, 14, 15, 17 y 25 del acta impugnada, por tal razón, ante la evidente falta de parificación, al no realizar el razonamiento jurídico necesario del artículo 26, esta Corte se limitará a realizar el pronunciamiento de mérito en relación al artículo 25 referido.

Frente a la situación de falta de argumentación jurídica apropiada y puntual acaecida en estas motivaciones, este Tribunal no puede suplir esa labor intelectiva, porque en ese caso parcializaría su actuación, perdiendo la necesaria objetividad, neutralidad e independencia, circunstancia que ocurriría si se accede a analizar el fondo con relación a las argumentaciones expuestas que en este apartado se estudiaron, razón por la cual no se analizará el planteamiento de esta.

-IV-
Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de cuatro de febrero de dos mil veintiuno, veintidós de julio de dos mil veintiuno y doce de agosto de dos mil veintiuno dictadas en los expedientes 2766-2020, 1029-2021 y 2767-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". Criterio sostenido por esta Corte en sentencias de dieciséis de febrero del dos mil veintiuno, veintinueve de junio de dos mil veintiuno y diez de agosto de dos mil veintiuno dictadas en los expedientes 2510-2020, 4564-2020 y 4469-2020, respectivamente.

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-V-
En relación al artículo 14 del Reglamento para la Regulación Municipal de
Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el
municipio de Masagua, del departamento de Escuintla respecto al artículo 239
del Texto Supremo

En cuanto a esta disposición, el postulante consideró que establece la obligatoriedad de pagar cada año la renovación de una licencia, que es un pago coercitivo que no representa un beneficio para el administrado y, lo más importante es que implica una periodicidad, lo que determina que la obligación queda vigente todo el tiempo para poder ejercer este tipo de derechos, lo cual se agrava con lo que establece el artículo 17, relacionado a que se pagará el cien por ciento, con lo cual no hay proporcionalidad, por ser un un pago desmedido que transgrede de forma clara los principios de razonabilidad y proporcionalidad

Por su parte, el artículo 14 referido, establece: "Renovación. Cada año los comerciantes dedicados al expendio de licor o establecimiento de consumo deberán renovar sus licencias, realizando el trámite como si se tratase de la primera solicitud. Para la renovación el Concejo Municipal tomará en cuenta el número de quejas y sanciones impuestas al expendio de licor. Dicho trámite deberá iniciarse tres meses antes de su vencimiento".

Del contenido de la norma considerada inconstitucional, se advierte que ésta contiene presupuestos para la renovación de la licencia por expendio de bebidas alcohólicas; como en qué plazo debe realizarse; que presupuestos deben observarse para su renovación, tales como el número de quejas y sanciones impuestas al expendio de licor; y, el plazo para solicitar la misma, lo cual denota que esta norma no regula aspectos relacionados al cobro que pueda estimarse desproporcional, pues no corresponde atribuirle carácter de inconstitucional, por el sólo hecho de que otra norma del mismo Reglamento, regule el cobro por la renovación de la licencia, lo que debe abordarse más adelante en relación al artículo 17 de dicha reglamentación. Es por ello que, dichos supuestos normativos no pueden conculcar los principios regulados en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Por lo anterior, se estima que en relación a este artículo, la inconstitucionalidad planteada, no puede prosperar.

Análisis de los artículos 15 y 17 del Reglamento para la Regulación Municipal
de Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el
municipio de Masagua, del departamento de Escuintla respecto al artículo 239
del Texto Supremo

En primer término, es pertinente subrayar que, por la relación que tienen estas disposiciones entre sí, el análisis se verificará en forma conjunta. En ese sentido, el postulante básicamente arguyó en cuanto al artículo 15, que esta norma establece la obligatoriedad de pagar, dependiendo de los metros cuadrados del establecimiento, por el "trámite, análisis, inspecciones, delimitación y dictamen de las solicitudes para la localización de establecimientos abiertos al público que expendan licor o consumo dentro del local", siendo que dichas actividades realizadas por la municipalidad, no constituyen un beneficio para el administrado, sino que es una labor necesaria para el seguimiento de las disposiciones que el mismo ente edil impone de forma unilateral y por ende, encaja en los elementos plenos de un tributo, en ese caso, un arbitrio.

Y en relación al artículo 17, manifestó que indica se renovará la licencia, pagándose el cien por ciento de la misma, por lo tanto, se observa la obligatoriedad, que representa, siendo ilegal que se pretenda una licencia en la que deba pagarse el cien por ciento, como se si tratase de la primera solicitud.

En ese contexto, este Tribunal estima que, tal y como refirió el ahora postulante si bien es cierto, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan autorizar el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del artículo 35 del Código Municipal, esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno para permitir el desarrollo de actividades comerciales.

De lo anterior, se deriva que la "tasa" que pretende imponer la municipalidad referida, no es consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino la imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud de licencia para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, por constituir tal autorización un servicio administrativo que debe ser prestado por la mencionada autoridad local, por virtud de la ley y porque de otro modo, el interesado no puede ejecutar su actividad económica, sea esta de índole comercial, cultural, profesional o de recreación, que en el presente caso es expendio de licor o establecimiento de consumo.

Además, se advierte que la exacción objetada es periódica, pues debe ser pagada obligatoriamente de forma anual para permitir que ese negocio continúe funcionando, tomando en cuenta inclusive, el beneficio lucrativo que pueda obtener del mismo, debido a que el pago lo debe de realizar el administrado con base a los metros cuadrados de área a utilizar para el establecimiento abierto al público que consuman o expendan licor, además de establecer en el artículo 17 denunciado que "Para el caso de renovación de licencia el solicitante pagará el 100% de la primera tasa cancelada. En caso el metraje sea diferente a la primera tasa cancelada esta deberá reajustarse al pago correspondiente debiendo cancelar el 100% de la tasa", circunstancias que no atienden al valor real y previsible que pudiera representar al ente edil la prestación de servicios administrativos, es decir, ese cobro no se relaciona con los costos de operación que tal actividad implica como análisis, dictamen, inspecciones y licencias, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, como estudios sobre su ubicación y ordenamiento entre otros, de donde se colige que tal exacción carece de razonabilidad y proporcionalidad como lo señala el accionante, porque no existe justificación alguna para esa distinción si el supuesto servicio administrativo es idéntico en todos los casos. Por consiguiente, el mismo debe circunscribirse a la actuación de la municipalidad de otorgar la autorización o licencia en cada caso que corresponde, atendiendo a la solicitud o requerimiento que formule el interesado, lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal, recientemente citado.

De esa suerte, aunque existe relación directa entre el ente facultado para expedir la licencia y el obligado al pago por ella, que podría hacer situar el cobro dentro del ámbito de tasa, no se cumple en esa relación las otras condiciones, sobre todo, la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio individualizado a favor del contribuyente, ni la proporcionalidad del pago en relación al costo del servicio que supuestamente se presta, toda vez que el cobro establecido es por el mero hecho de poseer y mantener en marcha tal negocio y es por ello que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de tributos, pero, por el ente facultado para ello, es decir por el Congreso de la República de Guatemala; y por tales razones se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en el norma impugnada, no tienen sustento constitucional, pues estas, reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulnera la Ley Fundamental en su artículo 239, razón por la cual, deviene inconstitucional y así deberá declararse. (Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, treinta y uno de julio de dos mil diecinueve y seis de enero de dos mil veintiuno dictadas en los expedientes 679-2017, 5222-2018 y 2054-2020 respectivamente).

Por las razones expuestas, devienen inconstitucionales los artículos 15 y 17 del Reglamento para la Regulación Municipal de Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el municipio de Masagua, del departamento de Escuintla y así deben declararse.

-VI-

Análisis del artículo 6 del Reglamento denunciado respecto al artículo 255
constitucional.

La solicitante, en cuanto a este extremo, manifestó que: i) el ente edil aludido se ha extralimitado en las funciones que la Carta Magna y otras normas ordinarias le ha otorgado y, no solo se está arrogando atribuciones como la creación de impuestos o arbitrios, sino que está normando límites a derechos fundamentales como lo es el Derecho de Industria, Comercio y Trabajo; ii) se amplían los límites territoriales para poder ejercer el derecho de comercio de expendio y consumo de bebidas alcohólicas, lo cual no es competencia de la municipalidad y no se puede justificar como parte de los recursos económicos del municipio.

Para el análisis de mérito es pertinente traer a colación que el artículo 6 referido establece lo siguiente: "Artículo 6. Distancias: No podrán autorizarse expendios de licor o establecimientos de consumo dentro de los radios siguientes: Los establecimientos de consumo o expendios de licor se deberán encontrar a una distancia no menor de 100 metros de la Policía Nacional Civil, Cuerpos de socorro, de establecimientos e instalaciones públicas y privadas de carácter educativo, cultural, deportivo, religioso y de salud, e instalaciones del sector justicia.".

En ese contexto, es necesario reiterar que mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan autorizar el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable.

Con base en lo anterior, se establece que, contrario a lo argumentado por la accionante, la municipalidad de Masagua, del departamento de Escuintla se encuentra legalmente facultada para delimitar el área o áreas dentro de su circunscripción municipal para el funcionamiento de establecimientos dedicados al consumo y expendio de bebidas alcohólicas, ello en ejercicio de la autonomía que constitucionalmente poseen las corporaciones municipales, por lo cual pueden, entre otros aspectos, atender el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Asimismo, este Tribunal determina que dicha disposición se encuentra acorde al límite de metros regulado en el artículo 50 de la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas, el cual preceptúa: "Es prohibido el establecimiento de ventas de bebidas alcohólicas y fermentadas a menos de cien metros de los edificios ocupados por planteles de enseñanza, cuarteles del ejército y edificios de las Guardias de Policía.".

Por tal razón, al haberse establecido que el ordenamiento territorial de un municipio le corresponde a cada una de sus corporaciones municipales, la inconstitucionalidad señalada es improcedente, por lo que así se declarará.

-VII-

Análisis del artículo 25 del Reglamento para la Regulación Municipal de
Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el
municipio de Masagua, del departamento de Escuintla respecto al artículo 12
constitucional

La entidad accionante arguye que el artículo 25 del Reglamento impugnado contraviene el artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debido a que: i) no contiene la posibilidad de que el comerciante haga valer sus argumentos de defensa previo a la imposición de cualquier sanción, el procedimiento no es claro, de manera que no es suficiente para la correcta defensa de derechos, puesto que no regula un trámite administrativo a efecto de que la Policía Municipal verifique sí los actos o hechos acusados son verídicos, no se escucha al administrado; ii) se le faculta a la Policía Municipal a levantar un acta de forma arbitraria, la cual remite directamente a un proceso judicial, no hay ningún tipo de garantías para el comerciante a quien se pretende sancionar.

La norma impugnada regula lo siguiente: "Artículo 25. Verificación. Policía Municipal o la autoridad correspondiente, se presentará a la ubicación física del establecimiento de expendio de licor o de consumo denunciado, para verificar los hechos contenidos en la denuncia, levantando el acta respectiva. Para esta verificación la Municipalidad podrá solicitar el acompañamiento de la fuerza pública. En caso, se tratase de una falta leve se impondrá la multa respectiva. En caso de tratarse de una falta grave o gravísima elevará el acta de verificación al Juez de Asuntos Municipales o al alcalde Municipal de forma inmediata."

Al examinar la norma cuestionada, esta Corte no evidencia la inconstitucionalidad alegada, ello porque esta desarrolla la forma en que debe proceder la autoridad correspondiente para verificar los hechos contenidos en una denuncia, lo cual hará constar en un acta que deberá remitir al Juzgado de Asuntos Municipales para el agotamiento del procedimiento administrativo regulado en los artículos del 27 al 30 del mismo reglamento y no un proceso judicial, como erróneamente asevera la accionante.

Del mismo modo, se establece que respeta el derecho de defensa, puesto que la parte que se considere afectada, tiene expedita la vía de las impugnaciones para refutar lo decidido en este tipo de procedimiento -artículo 32 del Reglamento denunciado-

Por tal razón, se concluye en la inviabilidad de la declaratoria de inconstitucionalidad en cuanto al artículo 25 del Reglamento impugnado, siendo procedente su desestimatoria.

-VIII-

Por las razones expuestas, es procedente declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial, únicamente en cuanto a los artículos 15 y 17 del Reglamento para la Regulación Municipal de Expendios y Establecimientos de Consumo de Bebidas Alcohólicas en el municipio de Masagua, del departamento de Escuintla.

-IX-

De las costas y multa

Por la forma en que se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y; 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a); 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO