EXPEDIENTE 679-2017

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA QUIEN LA PRESIDE, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, GLORÍA PATRICIA PORRAS ESCOBAR Y MARÍA CONSUELO PORRAS ARGUETA:

Guatemala, veintidós de noviembre de dos mil diecisiete.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Elías José Arriaza Sáenz contra el párrafo que establece: "Para autorizar el funcionamiento u operación, en la jurisdicción municipal, de establecimientos, comerciales, industriales, de servicios, diversión, espectáculos, artesanales y otros (Decreto Legislativo 56-90) vigencia de un año, computable del 1 de julio de un año, al 30de junio del siguiente, previo dictamen de la comisión específica a) Categoría única Q 4,000.00; b) De primera categoría Q. 2,500.00; c) De segunda categoría Q. 1,000.00; d) De tercera categoría Q.800.00; e) De cuarta categoría Q.600.00; f) De quinta categoría Q.400.00; g) De sexta categoría Q.200.00", regulado en el Acuerdo Municipal denominado "Plan de Tasas, Rentas, Frutos, Productos, Precios, Multas y demás Tributos para la Municipalidad de Villa Canales, contenido en el acta número 54 correspondiente a la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Villa Canales el cinco de diciembre de dos mil, publicada en el Diario de Centro América el ocho de enero de dos mil uno. El postulante actúa con su propio auxilio y el de los abogados Erick Efrén Pérez Martínez y David Erales Jop. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal III, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el accionante se resume: las exacciones municipales cuestionadas transgreden el principio de legalidad consagrado en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los siguientes motivos: A) porque el otorgamiento de las licencias en cuestión no constituyen un servicio público voluntariamente requerido por el vecino, sino una imposición que la Municipalidad reguló con el objeto -según aduce- de ordenar su circunscripción municipal; B) no establece como contraprestación un beneficio a favor del administrado; C) el cobro por renovación de la licencia que se impone en forma anual. Implica que la aparente tasa municipal no solo es por la autorización de la operación del establecimiento abierto al público, sino además para mantenerla vigente durante el tiempo necesario, lo cual no tiene justificación jurídica, pues implica que dicho cobro sea irrazonable y desproporcionado respecto al supuesto servicio prestado, siendo una imposición que hace en virtud de las funciones que le otorga la ley de ordenamiento territorial.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de la disposición impugnada. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de Villa Canales del departamento de Guatemala, y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Villa Canales del departamento de Guatemala, manifestó que es incongruente lo manifestado en el escrito de inconstitucionalidad presentado, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 42 del Código Municipal, la vigencia de un acuerdo, no puede ser publicada antes de su emisión, y en el presente caso se indicó que el mencionado Acuerdo fue aprobado el día cinco de diciembre de dos mil uno y publicado el ocho de enero de ese mismo año; agregando además, que con base en el oficio Ref doscientos treinta - SM - dos mil diecisiete (Ref.230-SM-2017), en el libro de Actas cuarenta y cinco de sesiones del Concejo Municipal, no figura ningún acta de cinco de diciembre de dos mil uno, por lo que la acción intentada debe ser declarada sin lugar, por no existir materia legal que argumentar. B) El Ministerio Público manifestó que el cobro regulado en la disposición impugnada no reviste las características de tasa, en virtud que no es de carácter voluntario ni se establece una contraprestación por las exacciones objetadas, por lo que concluyó que la misma no tiene sustento constitucional, lo cual implica transgresión al artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Requirió se declare sin lugar la garantía promovida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante replicó lo expuesto en el escrito de interposición de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial. Requirió que se declare con lugar el presente planteamiento. B) El Concejo Municipal de Villa Canales del departamento de Guatemala, reiteró los argumentos del escrito de evacuación. Pidió se declare sin lugar la inconstitucionalidad instada. C) El Ministerio Público no evacuó.

CONSIDERANDO

- I -

Esta Corte tiene como función esencial, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. Por lo que con el objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Política de la República de Guatemala, como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, es procedente el estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella.

Los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como una "tasa", y por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Elías José Arriaza Sáenz promueve acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando el Acuerdo Municipal denominado "Plan de Tasas, Renta, Frutos, Productos, Precios, Multas y demás Tributos para la Municipalidad de Villa Canales", en el párrafo que establece: "Para autorizar el funcionamiento u operación, en la jurisdicción municipal, de establecimientos, comerciales, industriales, de servicios, diversión, espectáculos, artesanales y otros (Decreto Legislativo 56-95) vigencia de un año, computable del uno de julio de un año, al treinta de junio del siguiente, previo dictamen de la comisión específica a) Categoría única Q.4,000.00; b) De primera categoría Q.2,500.00; c) De segunda categoría Q. 1,000.00; d) De tercera categoría Q.800.00; e) De cuarta categoría Q.600.00; f) De quinta categoría Q.400.00; g) De sexta categoría Q.200.00, contenido en el acta número 54 correspondiente a la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala el cinco de diciembre de dos mil y publicada en el Diario de Centro América el ocho de enero de dos mil uno, al considerar que tal disposición viola el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que dicha regulación no puede ser considerada como tasa, porque no existe contraprestación de un servicio público por parte de la referida municipalidad, que sea concreto y directamente relacionado con el administrado; así también porque el hecho generador de las exacciones cuestionadas, constituye una actividad general de la municipalidad, que no está relacionada directamente con el administrado; y porque el cobro no es consensual derivado de la contratación voluntaria de un servicio público, sino impuesto unilateralmente por la municipalidad.

- III -

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. Por otro lado, el artículo 255 de la Ley Fundamental, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. El artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; eso se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de veinticuatro de junio y nueve de septiembre, ambas de dos mil catorce y diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, dictadas en los expedientes 3134-2013, 4709-2013 y 2091-2016, respectivamente).

Esta Corte aprecia que la determinación de la tasa implica una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contra prestación de un servicio público"; la cual está caracterizada principalmente por: a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio, con el objeto de no trasgredir los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

-IV-

Esta Corte aprecia que, en el presente asunto es procedente analizar si las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributos, cuyo origen constitucionalmente debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Es preciso indicar inicialmente que el accionante objeta la disposición que estableció cobros por la autorización de establecimientos abiertos al público en el referido municipio; y por su renovación anual, sin embargo esta Corte aprecia inicialmente que, si bien es cierto, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, también lo es que esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno por ese concepto.

Aunado a lo anterior, este Tribunal advierte que las tasas que pretende imponer la municipalidad referida, no son consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino una imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud, para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, porque de otro modo, no puede ejecutar su actividad económica. Adicionalmente, una de las disposiciones objetadas, regula la obligación de pago de la denominada "tasa" en forma anual, de donde se advierte que la exacción se impone no sólo por extender la autorización aludida, sino también porque esta se mantenga vigente, aspectos que denotan la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el contribuyente.

En este punto, debe acotarse que, se advierte que las exacciones objetadas son periódicas, pues deben ser pagadas obligatoriamente de forma anual para permitir que el negocios respetivo continúe funcionando, tomando en cuenta, inclusive el beneficio lucrativo que pueda obtener cada uno de los establecimientos, debido a que se realiza una distinción según su categoría.

Además se aprecia que los cobros objetados no tienen relación alguna con la actividad municipal previo a la autorización, pues los costos de operación que estos podrían implicar, como por ejemplo emisión de licencia, inspecciones, estudios sobre su ubicación y ordenamiento, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, carecen de razonabilidad y proporcionalidad dado que al analizar las disposiciones impugnadas se observa que las supuestas tasas no atienden al valor real y previsible que represente para la municipalidad prestar el supuesto servicio administrativo (autorización y renovación), lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal, recientemente citado.

En cuanto a la voluntariedad de los pagos citados, esta Corte determina que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Por ello, con los cobros cuestionados, no se cumple con los elementos de voluntariedad y de contraprestación del servicio público individualizado a favor del contribuyente, por lo que las exacciones pretendidas no pueden situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, los cobros pretendidos en la norma deben hacerse por medio del órgano constitucional competente; y por tales razones se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en los rubros impugnados, no tienen sustento constitucional, pues estas, reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulneran la Ley Fundamental en su artículo 239, razón por la cual devienen inconstitucionales y así deberán declararse.

Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de once de marzo de dos mil catorce, dieciséis de junio de dos mil quince, catorce de septiembre de dos mil quince y veintiuno de julio de dos mil dieciséis, dictadas dentro de los expedientes 1336-2013, 532-2015, 1212-2015 y 5392-2015, respectivamente.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar las disposiciones cuestionadas del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 143, 146, 149 y 163, literal a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO