EXPEDIENTE 70-2025

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, JUAN JOSÉ SAMAYOA VILLATORO Y RONY EULALIO LÓPEZ CONTRERAS: Guatemala, nueve de julio de dos mil veinticinco.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Juan Antonio Mazariegos Puertas contra la frase: "Para efectos del Arbitraje de Inversión, este artículo se deberá entender como una cláusula paraguas para los Contratos de Infraestructura Vial", contenida en el artículo 84 de la Ley de Infraestructura Vial Prioritaria, Decreto 29-2024 del Congreso de la República. El accionante actúa con el auxilio de los abogados Sebastián Meany Díaz, Juan Antonio Mazariegos Gómez y Gerardo Andrés Rodríguez Wagner. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Héctor Hugo Pérez Aguilera, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA

El artículo 84 de la Ley de Infraestructura Vial Prioritaria, Decreto 29-2024 del Congreso de la República, preceptúa que: "Las controversias o reclamaciones que se produzcan con motivo de la interpretación o aplicación del Contrato de Infraestructura Vial, o las que surjan por su ejecución, podrán ser resueltas a través de arbitraje. Los aspectos técnicos o económicos de una controversia podrán ser llevados a arbitraje, sólo cuando hayan sido sometidos previamente al conocimiento y recomendación del panel técnico de resolución de disputas.

El procedimiento arbitral podrá convenirse en el propio Contrato de Proyecto Vial Prioritaria, pudiendo encargar a una institución legalmente reconocida la administración del arbitraje de conformidad con sus reglamentos o normas pertinentes.

El arbitraje podrá realizarse ante la institución o centro arbitral local pactado en el Contrato.

Los inversionistas extranjeros tendrán el derecho a acudir al CIADI siempre y cuando asi lo establezca un Tratado de Inversión aplicable al inversionista. Para efectos del Arbitraje de Inversión, este artículo se deberá entender como una cláusula paraguas para los Contratos de Infraestructura Vial.

Los laudos extranjeros estarán sujetos a la Convención sobre el Reconocimiento y la Ejecución de Sentencias Arbitrales Extranjeras de 1958 o Convención de Nueva York.

En caso de no existir o no proceder un recurso de revisión en contra del Laudo dictado, la DIPP debe cumplir con el Laudo, incluyendo, si es el caso, realizar los pagos correspondientes.". [La negrilla y el realce de la frase expresamente objetada son propias].

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante en el escrito de planteamiento de la presente garantía constitucional se resume en que la frase reprochada conculca el artículo 118 de la Constitución Política de la República de Guatemala, violando el régimen económico social, además de vulnerar el principio de justicia social, el pleno empleo y la distribución equitativa de riqueza, por las siguientes razones: I) los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) o los Acuerdos para la Protección Recíproca de las Inversiones (APRI), son tratados firmados y ratificados con el objeto de brindar una serie de protecciones "adicionales" a los inversionistas e inversores provenientes de otros Estados, a modo que los inversionistas guatemaltecos en el extranjero reciban los mismos beneficios que recibiría un inversionista en territorio nacional; sin embargo, la disposición que por este medio se impugna no otorga dicha reciprocidad, toda vez que el beneficio está dirigido a inversionistas extranjeros dentro de Guatemala y no a los guatemaltecos en el extranjero; ii) dichos tratados contienen lo relativo a la protección de los inversionistas y sus inversiones, además de la forma en la cual se hacen valer dichos estándares. Como resguardo contenido en los instrumentos, algunos tratados incluyen la obligación de "cláusulas paraguas", además de contemplar el arbitraje de inversión como el medio de resolución de conflictos, como parte de las obligaciones recíprocas entre las partes; sin embargo, hacer constar dichas protecciones dentro de una normativa nacional, solo crea un riesgo adicional para Guatemala, sin obtener ningún beneficio para los inversionistas guatemaltecos; iii) la disposición impugnada genera un impacto sobre el régimen legal, económico y constitucional del país, ya que la inclusión de una cláusula paraguas en la legislación interna, no solo altera de forma unilateral los compromisos internacionales previamente asumidos por el Estado, sino además genera un desequilibrio en el sistema de reciprocidad que caracteriza a los Tratados Bilaterales de Inversión, y que, además, compromete los derechos y obligaciones internacionales de Guatemala, contraviniendo el artículo 46 de la Constitución Política de la República; además de desvirtuar su propósito original, exponiendo al Estado a riesgos adicionales en el ámbito del arbitraje de inversión, sin obtener beneficios tangibles para los inversionistas nacionales. Lo que denota la importancia de mantener las normas de protección a la inversión en el marco de tratados internacionales debidamente negociados y ratificados por los Estados; iv) las cláusulas paraguas son disposiciones que suponen un peligro para los Estados anfitriones, debido a la expansión desproporcionada de su responsabilidad internacional, pues obligan a los Estados a cumplir con cualquier obligación asumida en relación a las inversiones extranjeras, convirtiendo incumplimientos contractuales en potenciales violaciones de Derecho Internacional, generando incertidumbre para los Estados en estos arbitrajes. Lo anterior, ha sido analizado en el caso "SGS. V. Pakistán", lo que implica que los incumplimientos contractuales podrían dar lugar a reclamos internacionales; v) no obstante lo anterior, existe falta de uniformidad en la interpretación de las cláusulas paraguas, lo que incrementa la inseguridad jurídica. Casos como "SGS. V. Pakistán y SGS. V. Filipinas", los Tribunales Arbitrales Internacionales adoptaron enfoques completamente opuestos, lo que genera incertidumbre tanto para los inversionistas como para los Estados, exponiéndolos además a posibles costos elevados en procedimientos de arbitraje, generando a su vez un desequilibrio en las relaciones entre los Estados y los inversionistas; vi) las cláusulas paraguas otorgan herramientas legales desproporcionadas a las empresas extranjeras, para que puedan iniciar reclamos bajo el Tratado Bilateral de Inversión, aun y cuando los Estados están actuando dentro de su marco regulatorio interno, penalizándolos por negociar contratos en beneficio de su población; por lo que, la disposición normativa impugnada al incluir una cláusula paraguas para los contratos de infraestructura vial, vulnera el principio de justicia social, al generar un desbalance en la distribución de los recursos nacionales, comprometiendo la capacidad del Estado para financiar programas sociales que promuevan el desarrollo interno. Asimismo, desvirtúa el rol del Estado como garante del bienestar social, ya que en lugar de regular y equilibrar las relaciones económicas en beneficio de todos los sectores de la sociedad, se prioriza los intereses de los inversionistas extranjeros, desfavoreciendo a los inversionistas locales, aumentando la dependencia económica del país hacia actores externos y limitando la capacidad para cumplir con su responsabilidad de proteger los derechos de su población frente a intereses desproporcionados; vii) la disposición impugnada afecta la distribución de la riqueza nacional porque amplía desproporcionadamente la responsabilidad del Estado en el ámbito del arbitraje internacional, exponiéndolo a riesgos financieros considerables, que impactan en su capacidad de cumplir con otras obligaciones presupuestarias. Actualmente, Guatemala enfrenta litigios en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) en los que existe el riesgo potencial que compromete la capacidad del Estado para destinar dichos recursos a sectores esenciales como salud, educación, infraestructura y programas sociales, lo que afecta directamente a la población más vulnerable y exacerba las desigualdades existentes, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, amplificando las desigualdades económicas y sociales en el país; viii) igualmente afecta negativamente el principio de justicia social al debilitar la capacidad del Estado para promover el pleno empleo y la igualdad de oportunidades, creando un entorno económico que no incentiva la inversión local, ni fomenta la generación de empleo en el país, que perpetúa desigualdades al priorizar compromisos internacionales sobre necesidades internas. Igualmente ignora el deber del Estado de intervenir activamente para garantizar que los recursos nacionales se distribuyan de manera que se favorezca el desarrollo inclusivo y sostenible de toda la población, alterando las dinámicas naturales del mercado y comprometiendo la neutralidad del Estado; ix) según la teoría de "Friedrich Hayek", este tipo de intervención estatal distorsiona los incentivos económicos al favorecer a ciertos actores sin que exista un mecanismo equitativo de reciprocidad o balance para otros participantes en el mercado. Esta desventaja estructural no solo atenta contra los principios de justicia y libertad individual, sino que también socava la eficiencia del sistema económico al introducir obligaciones que no corresponden a las dinámicas naturales de un mercado libre; pues en lugar de permitir que las partes negocien libremente dentro de un marco jurídico imparcial, impone un esquema que compromete la soberanía económica y jurídica del Estado, lo que resulta contrario a los principios de igualdad ante la ley y la libertad económica, violando el principio de repartición equitativa de la riqueza de la nación, y x) la incorporación de la cláusula paraguas en la normativa, representa una amenaza directa al principio de pleno empleo, que busca idealmente reducir la tasa de desempleo y siendo que en Guatemala el principal empleador es el Estado, su capacidad para sostener esta función depende directamente de su estabilidad fiscal. Por lo que, dicha disposición se traduce en un riesgo directo a la calidad de vida de los guatemaltecos, pues la interdependencia entre la capacidad fiscal del Estado y el empleo público es innegable, así como cualquier normativa que aumente riesgos fiscales sin un beneficio proporcional es incompatible con el objetivo constitucional del pleno empleo.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de la frase reprochada y se concedió audiencia por quince días comunes al Congreso de la República, Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y vivienda y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente, se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) Congreso de la República de Guatemala expresó que: i) la Constitución Política de la República de Guatemala, en su artículo 267 preceptúa la inconstitucionalidad de las leyes de carácter general, la cual para su planteamiento requiere de la argumentación, profundización y razonamientos concretos que permitan el análisis abstracto, para poder conocer la acción que persigue la expulsión de las normas impugnadas; ii) es necesaria la observancia de una serie de presupuestos que son fundamentales para determinar si el texto supremo es contrario de una norma de inferior jerarquía, siendo estos supuestos: ii.a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa trasgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; ii.b) la cita del precepto constitucional que se estima violada, y ii.c) los argumentos de los postulantes. Requisitos que son complementados con lo dispuesto en el artículo 12, inciso f) del Acuerdo 1-2023 de la Corte de Constitucionalidad, y el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, que exige observancia obligatoria, debiendo cumplir con realizar una confrontación jurídica en abstracto de las normas indicadas de vulneración con aquellas de la Constitución o las que integran el bloque de constitucionalidad que se haya tenido como fundamento de la pretensión; iii) el postulante no cumplió con los presupuestos de admisibilidad indispensables para que fuese viable el planteamiento de la presente acción, pues no presentó su razonamiento de forma separada y clara, indicando los motivos por los cuales considera que la norma violenta los preceptos constitucionales señalados, por lo que, no es posible entrar a conocer el fondo del asunto, debiendo ser declarada sin lugar la presente acción, por falta de parificación entre la norma suprema y la supuestamente infringida, reputada como contradictorias; iv) en el ordenamiento jurídico guatemalteco, se encuentra el Decreto 67-95 del Congreso de la República, Ley de Arbitraje, misma que fue creada con el devenir de la comunidad jurídica internacional y el desarrollo del arbitraje como medio alternativo para la resolución de conflictos, pues su procedimiento contribuye al descongestionamiento en los Tribunales jurisdiccionales; v) la Ley de Infraestructura Vial Prioritaria, fue creada tomando en consideración que la actual infraestructura vial no satisface las necesidades de movilidad y transporte de la población guatemalteca, y de los bienes que produce o requiere para sus actividades económicas, con las condiciones de seguridad, calidad, eficiencia y comodidad requeridas; que no son proporcionales a los requerimientos de una mayor y mejor oferta en relación con su creciente demanda y que su deficiencia es un obstáculo para el desarrollo integral del país y la creación de empleo de calidad y que se debe modernizar el modelo bajo el cual se planifica, diseña, desarrolla, financia, construye, mantiene, gestiona, opera y supervisa, la infraestructura del país, y de especial importancia aquella que se considera esencial para la movilidad del comercio, particularmente los ejes viales que van entre los puertos y entre las fronteras con México y El Salvador; vi) la inconformidad del solicitante consiste en que la frase impugnada establece que los inversionistas extranjeros tienen el derecho de acudir al "CIADI"; sin embargo, en el ordenamiento jurídico interno existe el reconocimiento de arbitraje internacional para la resolución de conflictos, como la referida ley, lo que permite interpretar que en caso de existir un contrato con un inversionista extranjero, existe la posibilidad de incluir la cláusula de arbitraje; vii) la inclusión de la cláusula paraguas busca proteger las inversiones, previendo el legislador una solución ante un posible conflicto. Además debe tomarse en consideración que el Derecho Internacional Comercial, no debe interpretarse de forma general, porque las partes tienen la libertad de pactar lo que sea conveniente y las normas aplicables van a variar dependiendo del Estado; viii) la norma impugnada no tiene un impacto negativo en el sistema de obligaciones y normas del Estado, y tampoco trasgrede el régimen económico y social de la República de Guatemala, contenido en el artículo 118 de la Constitución Política de la República, pues el mismo Estado ha reconocido el arbitraje internacional como una forma de resolución de conflictos y que además en caso de algún conflicto, se deberá atender como primer término lo que establezca el contrato y posteriormente la normativa internacional, buscando la reciprocidad de las partes. De esa cuenta, la cláusula paraguas busca dar protección a las inversiones, modernizando el sistema para atraer tal inversión y desarrollo en beneficio de los guatemaltecos, por lo que no se puede identificar una afectación a la riqueza nacional, el bienestar social y el pleno empleo, como lo hace ver el solicitante, generalizando una situación muy específica, suponiendo erróneamente que el Estado no se encuentra preparado para llevar a cabo procedimientos como el de un arbitraje, y ix) el Congreso de la República cumplió con las facultades otorgadas constitucionalmente, específicamente con el artículo 171 literal b) de la Constitución Política de la República. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción. B) El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, manifestó que, los contratos de proyectos viales prioritarios que surjan por disposición del Decreto número 29-2024, Ley de Infraestructura Vial Prioritaria, deben ser aprobados por el Directorio de la Dirección de Proyectos Viales Prioritarios, Órgano desconcentrado del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda; siendo el objeto de estos satisfacer las necesidades de movilidad y de transporte de la población Guatemalteca y de los bienes que produce o requiere para sus actividades económicas, con las condiciones de seguridad, calidad, eficiencia y comodidad requeridas en beneficio del desarrollo integral del país y la creación de empleo de calidad. En ese sentido, por el objeto contenido en los contratos de infraestructura vial prioritaria, por disposición del artículo 53 de la normativa relacionada, se reguló en materia de resolución de disputas, entre otros mecanismos y procedimientos, la posibilidad de recurrir al arbitraje o tribunales según sea pertinente; en concordancia con lo dispuesto en el título IV atinente a la solución de controversias capítulo II arbitraje. En concreto el fragmento del artículo 84 denunciado riñe con derechos reconocidos en la Constitución Política de la República de Guatemala, específicamente viola los principios del régimen económico y social consagrados en el artículo 118 constitucional, pues tiene un impacto negativo en el sistema de obligaciones y normas del Estado de Guatemala que inciden directamente en el régimen económico y social, ya que permite que si el Estado firmó un contrato de infraestructura vial con un inversionista extranjero, el inversionista puede demandar en un procedimiento de arbitraje de inversiones en lugar de los tribunales nacionales; lo que deviene en la aplicación de leyes extranjeras en lugar del ordenamiento jurídico guatemalteco, colocando en desventaja al Estado de Guatemala, en virtud que una disputa contractual resultaría en una posible violación a un Tratado de Inversión. Además, dicha disputa conllevaría a la contratación de abogados o firma de abogados especializados en la materia, para llevar este tipo de casos en el extranjero, resultando oneroso para el país. Aunado a ello, el hecho que los inversionistas extranjeros, a quienes se les haya adjudicado un evento de cotización o licitación bajo el margen de la Ley relacionada, puedan acudir al arbitraje internacional en caso de incumplimiento contractual, al amparo de la cláusula paraguas normada en una ley ordinaria y no así en un Tratado Bilateral de Inversión, vulnera el ordenamiento jurídico, específicamente el artículo 46 constitucional que preceptúa la preeminencia del Derecho Internacional, que establece que en materia de derechos humanos tienen preeminencia sobre el derecho interno. Solicitó que se declare con lugar la presente acción y en consecuencia se expulse del ordenamiento jurídico la frase impugnada, para salvaguardar los principios fundamentales de justicia social, equidad y supremacía constitucional que rige el ordenamiento jurídico guatemalteco. C) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal argumentó que, para poder realizar el análisis factorial de una inconstitucionalidad general parcial, es requisito sine qua non que el interponente exprese en forma razonada, individualizada, exhaustiva y demostrable los motivos jurídicos en que basa su impugnación, que, tales razonamientos se hagan adecuadamente ya que el sustento del planteamiento de una inconstitucionalidad, hace imperativo un análisis jurídico parificador entre la norma constitucional que se estima violada y la norma legal ordinaria que a juicio del peticionante la contraviene, a efecto de evidenciar la contradicción existente, y propiciar la inaplicación de aquella que contraría el texto supremo. De esa cuenta, en el presente caso no existe una relación entre la frase impugnada y la norma constitucional aludida, para determinar su incompatibilidad lo que hace inviable conocer el fondo del asunto. Para el efecto sustentó su postura citando casos de la Corte de Constitucionalidad. Concluyendo que para denunciar el vicio que considera el solicitante, el planteamiento debió de contener un adecuado fundamento jurídico que revele la comparación puntual entre la frase sindicada de vulneración con aquella de la Constitución que el postulante ha tenido como fundantes de su pretensión, ello en atención al principio de congruencia. Por lo anterior, solicitó que la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida fuese declarada sin lugar.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante, pese a ser debidamente notificado, no evacuó la audiencia concedida. B) El Congreso de la República de Guatemala reiteró todos los argumentos, consideraciones y peticiones manifestados al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare sin lugar la acción promovida. C) El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda replicó los argumentos vertidos en la evacuación de la audiencia conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida. D) El Ministerio Público, mediante la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, reiteró lo que expresó en el escrito por el que evacuó la audiencia conferida. Requirió que se declare sin lugar la acción presentada y se hagan las declaraciones correspondientes.

CONSIDERANDO

-I-

Consideración general

Es función esencial de la Corte de Constitucionalidad la defensa del orden constitucional, al ser el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En el ejercicio de sus funciones, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Política de la República de Guatemala como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, por lo que quedaría sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

-II-

Síntesis del planteamiento

En el presente caso Juan Antonio Mazariegos Puertas promovió acción de inconstitucionalidad general parcial contra la frase: "Para efectos del Arbitraje de Inversión, este artículo se deberá entender como una cláusula paraguas para los Contratos de Infraestructura Vial", contenida en el artículo 84 de la Ley de Infraestructura Vial Prioritaria, Decreto 29-2024 del Congreso de la República de Guatemala.

El accionante estima que la frase aludida conculca el artículo 118 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones que constan en el apartado de FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN del presente fallo. Ello posibilita realizar el examen de constitucionalidad. de conformidad con el análisis que se realiza en los subsiguientes considerandos.

-III-

Previo a dar respuesta a los señalamientos hechos por el impugnante, este Tribunal Constitucional considera prudente abordar el contexto que rodea el término de "cláusula paraguas", por lo que debe partirse de un despliegue argumentativo que abordara su origen.

Cláusula paraguas

Los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) o Acuerdos Bilaterales de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones (APPRI'S), son acuerdos internacionales dedicados a la protección y regulación de las inversiones, celebrados entre los Estados con el objeto de proteger los derechos de los inversionistas que invierten en el territorio de otro país, derivado de concesiones recíprocas en el marco de la facilitación de las relaciones comerciales acorde a sus intereses.

Como aspecto fundamental de los Tratados o Acuerdos de Inversión, e inclusive en capítulos de inversiones en el marco de los Tratados de Libre Comercio, en los mismos se desarrolla lo relativo a la resolución de controversias, en los que generalmente se concede la alternativa al inversor extranjero de invocar los mecanismos de solución de controversias en el plano internacional a través del arbitraje. Es decir, un inversionista que ha celebrado un contrato con determinado Estado, encuentra protección al tener la posibilidad de acudir a solventar sus controversias en cualquiera de los procedimientos reconocidos tanto por el Tratado como por el propio Estado, ya sea por la vía de la jurisdicción ordinaria, el arbitraje local o el arbitraje internacional.

De esa cuenta, se determina que los Tratados de Inversión, son instrumentos jurídicos que no solo rigen las relaciones entre los Estados, sino además estos sujetan al Estado receptor de la inversión a cumplir con los compromisos adquiridos, bajo los principios, prácticas y costumbres del Derecho Internacional, específicamente el cumplimiento de buena fe y pacta sunt servanda respecto de las obligaciones internacionales.

Asimismo, dentro de las concesiones recíprocas estipuladas en los instrumentos relacionados, pueden incluirse las denominadas "Cláusulas paraguas", que son aquellas "...disposiciones de tratados internacionales que obligan a los Estados signatarios a cumplir los compromisos contraídos con respecto al inversionista o la inversión...". (Mereminskaya, Elina. La cláusula paraguas: lecciones de convivencia para los sistemas jurídicos. Revista Internacional de arbitraje, julio- diciembre 2009. Página 13).

Es decir, las cláusulas paraguas son el resultado de la negociación entre los Estados en los instrumentos internacionales relacionados a la inversión que tienen como objeto, "...reconocer el respeto internacional de los contratos y por otro someter las controversias relativas a contratos de inversión a un sistema obligatorio de arbitraje internacional...". (El Derecho Internacional de las inversiones: desarrollo actual de normas y principios / José Carlos Bernal Rivera [y otros]; José Manuel Álvarez Zárate, Maciej Zenkiewicz, editores, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2021, Página 473).

Bajo esa misma línea de ideas, el autor Rafael Velásquez ha concebido la cláusula paraguas, como aquella por medio de la cual: "...los Estados receptores asumen el compromiso de respetar los acuerdos y obligaciones que han adquirido mediante un APRI, en relación con las inversiones de los inversores de la otra Parte contratante...". (Velázquez Pérez, Dr. Rafael - Andrés. Artículo: La Cláusula paraguas en litigios sobre inversiones extranjeras a la luz de la sostenibilidad, Revista Cubalex, enero 2014, Página 316). Lo que en palabras de Christoph Schreuer citado por De la Flor y Quiroz, "...se les llama cláusulas paraguas, porque ponen los contratos debajo de la protección del paraguas del tratado...". (De la Flor Puccinelli, Nicolás y Matías Quiroz Arellano, Importando Paraguas: Las Cláusulas de Nación más favorecida y cláusulas paraguas en el Arbitraje de Inversión, Thémis-Revista de Derecho, Pontificia Universidad Católica del Perú, enero-junio 2020, Página 10).

Aunado a lo anterior, si bien se estima, según el autor Dunker Morales Vela, que el origen de las mismas data de 1953 y 1954 con motivo de la disputa de unos inversionistas por la nacionalización del petróleo iraní, y que actualmente existen

cerca de 2,700 Tratados Bilaterales de Inversión en el mundo y que aproximadamente 40% de ellos cuentan con una cláusula paraguas (De la Flor Puccinelli, Nicolás y Matías Quiroz Arellano, Importando Paraguas: Las Cláusulas de Nación más favorecida y cláusulas paraguas en el Arbitraje de Inversión, Thémis-Revista de Derecho, Pontificia Universidad Católica del Perú, enero-junio 2020, Página 10); la jurisprudencia arbitral no se había ocupado de la figura sino hasta tiempos recientes, específicamente en los casos SGS: Societé Generale de Surveillance SA con Pakistán y Filipinas (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones -CIADI-: Disponibilidad y acceso en: https://icsid.worldbank.org/es/cases/search-cases), en los que, los Tribunales Arbitrales conformados bajo las Reglas de Arbitraje del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI), analizaron cada caso concreto, de manera disímil, el alcance y efectos de la cláusula paraguas contenidas en los Acuerdos Internacionales de Inversión suscritos entre Suiza y Pakistán y entre Suiza y Filipinas respectivamente.

De esa manera, recientemente han sido emitidos una serie de laudos arbitrales en los que se ha adoptado una interpretación ya sea restringida o ampliada, tomando como base los dos casos citados anteriormente, respecto del desarrollo de estas cláusulas dentro de los tratados y la invocación de las mismas sobre la solución de las controversias.

Por otra parte, si bien es cierto la inclusión de cláusulas paraguas, ha sido abordada desde ópticas distintas, la inserción de la misma resulta ser un tópico muy importante, pues constituye una obligación internacional recíproca entre los Estados contratantes de un Tratado Internacional de Inversión, en virtud de la cual los Estados receptores se comprometen con cumplir con las obligaciones que están asumiendo frente a los inversionistas del otro Estado.

No obstante lo anterior, resulta importante acotar que, aún sin la cláusula paraguas, el inversor se encuentra protegido por el Derecho Internacional, por lo que, en caso exista un Tratado de Inversión suscrito, en el que válidamente el Estado haya contraído una serie de obligaciones, al tenor del principio del tratamiento justo y equitativo entre los Estados y los inversores extranjeros, este último se encuentra compelido a cumplirlas de conformidad con los principios pacta sunt servanda y de buena fe.

-IV-

Resolución de controversias en los proyectos viales prioritarios

La Ley de Infraestructura Vial Prioritaria, contenida en el Decreto 29-2024 del Congreso de la República, según se estipula en el artículo 1, tiene por objeto el desarrollo social y económico del país a través de la regulación de la modalidad de contratación de proyectos viales prioritarios. Buscando mejorar las actividades que permitan proveer las condiciones óptimas para una infraestructura vial eficiente en el país. El diseño, la construcción, reconstrucción, mantenimiento, rehabilitación, ampliación y supervisión de la infraestructura vial prioritaria son declarados de utilidad e interés público en dicha norma, con el objetivo de mejorar permanentemente la conectividad del país.

Aunado a lo anterior, en el artículo 2 se contempla que, las actuaciones derivadas de la aplicación de dicha Ley quedan sujetas al cumplimiento de los siguientes principios: certeza y seguridad jurídica, conservación del acto administrativo, desconcentración administrativa, legalidad, debido proceso, eficiencia económica, celeridad administrativa, responsabilidad social, desarrollo económico y social, sustentabilidad, transparencia y rendición de cuentas.

Para el efecto, la norma estipula que, para el proceso administrativo de desarrollo, ejecución y conservación de los proyectos viales prioritarios, habrán de celebrarse contratos de proyectos viales prioritarios, como el acuerdo de voluntades jurídicamente vinculante, celebrados entre el Estado y el desarrollador, en el que se establezcan los derechos y obligaciones para la ejecución de un proyecto vial prioritario.

Así, el artículo 84 de la norma relacionada (que contiene la frase impugnada), contempla lo relativo a la resolución de conflictos que puedan surgir entre las partes, derivado de la ejecución del Contrato de Infraestructura Vial, suscritos por el Estado y el respectivo desarrollador. Preceptuando para el efecto que: "Las controversias o reclamaciones que se produzcan con motivo de la interpretación o aplicación del Contrato de Infraestructura Vial, o las que surjan por su ejecución, podrán ser resueltas a través de arbitraje. Los aspectos técnicos o económicos de una controversia podrán ser llevados a arbitraje, sólo cuando hayan sido sometidos previamente al conocimiento y recomendación del panel técnico de resolución de disputas.

El procedimiento arbitral podrá convenirse en el propio Contrato de Proyecto Vial Prioritaria, pudiendo encargar a una institución legalmente reconocida la administración del arbitraje de conformidad con sus reglamentos o normas pertinentes.

El arbitraje podrá realizarse ante la institución o centro arbitral local pactado en el Contrato.

Los inversionistas extranjeros tendrán el derecho a acudir al CIADI siempre y cuando así lo establezca un Tratado de Inversión aplicable al inversionista. Para efectos del Arbitraje de Inversión, este artículo se deberá entender como una cláusula paraguas para los Contratos de Infraestructura Vial.

Los laudos extranjeros estarán sujetos a la Convención sobre el Reconocimiento y la Ejecución de Sentencias Arbitrales Extranjeras de 1958 o Convención de Nueva York.

En caso de no existir o no proceder un recurso de revisión en contra del Laudo dictado, la DIPP debe cumplir con el Laudo, incluyendo, si es el caso, realizar los pagos correspondientes." [La negrilla y el realce de la frase expresamente objetada son propios].

Consecuentemente, la norma contempla el arbitraje como un medio para la solución de conflictos basados en la autonomía de la voluntad de las partes, y en caso, el desarrollador ejecute inversión extranjera y desee someter la resolución de la controversia a la jurisdicción internacional, tiene derecho de acudir al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), en búsqueda de un arbitraje de carácter internacional, siempre y cuando, así lo establezca un Tratado de Inversión aplicable al inversionista, como parte de las obligaciones internacionales válidamente contraídas por el Estado de Guatemala.

En cuanto a la frase impugnada, su análisis se desarrolla a continuación.

-V-

Análisis puntual del enunciado normativo objeto de cuestionamiento

Una vez precisados los elementos que permiten la mejor comprensión del asunto objeto de la denuncia de inconstitucionalidad general parcial que se resuelve, corresponde hacer el examen puntual de la frase cuestionada, conforme a las argumentaciones expuestas por el solicitante.

El accionante manifiesta que la disposición objetada viola el artículo 118 constitucional, argumentando en términos generales que. la inclusión de una cláusula paraguas en la normativa interna genera un impacto sobre el régimen legal, económico y constitucional del país, pues no solo altera de forma unilateral los compromisos internacionales previamente asumidos por el Estado, sino además genera un desequilibrio en el sistema de reciprocidad que caracteriza a los Tratados Bilaterales de Inversión, y que además compromete los derechos y obligaciones internacionales de Guatemala, contraviniendo el artículo 46 de la Constitución Política de la República; además de desvirtuar su propósito original, exponiendo al Estado a riesgos adicionales en el ámbito del arbitraje de inversión, sin obtener beneficios tangibles para los inversionistas nacionales. Siendo importante mantener las normas de protección a la inversión en el marco de tratados internacionales debidamente negociados y ratificados por los Estados.

Acotado lo anterior, esta Corte estima pertinente pronunciarse en relación con la denuncia efectuada respecto a la supuesta vulneración al principio del régimen económico y social reconocido en el Texto Fundamental, por medio de su artículo 118, el cual preceptúa: "Principios del Régimen Económico y Social. El régimen económico y social de la República de Guatemala se funda en principios de justicia social. Es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la utilización de los recursos naturales y el potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional. Cuando fuere necesario, el Estado actuará complementando la iniciativa y la actividad privada, para el logro de los fines expresados...".

Partiendo del alcance y desarrollo del principio que se estima vulnerado, así como de los reproches esbozados por el solicitante, debe mencionarse que, en consideración que las cláusulas paraguas son establecidas en la práctica internacional, por medio de un Tratado de Inversión en el ámbito comercial, como medios de protección al inversionista [personas naturales o jurídicas de carácter privado que contratan con los Estados], derivado de un acuerdo de concesiones bilaterales entre los Estados contratantes, esta Corte considera que, la invocación de la cláusula paraguas establecida en la norma objeto de denuncia, afrenta contra los principios y obligaciones consagradas en el régimen económico y social del Estado, pues resulta antijurídica la inclusión de la misma en el cuerpo legal relacionado, puesto que, ello corresponde al proceso complejo de las negociaciones políticas, económicas y jurídicas llevadas a cabo por los Estados para la suscripción y ratificación de Tratados Internacionales, como parte del Derecho Internacional. Con el objeto de la obtención y otorgamiento de concesiones recíprocas, en vistas de un entendimiento para las relaciones entre los Estados, en el que el acuerdo de voluntades sea respetado (pacta sunt servanda) en búsqueda del desarrollo económico del país. Es decir, debe existir una correspondencia mutua entre los actos realizados por los dos Estados contratantes, en función de sus intereses y de su supremacía, a efecto que las prerrogativas concedidas generen igualdad entre los inversores nacionales e internacionales, lo que implica que las obligaciones válidamente contraídas por el Estado de Guatemala, en cuanto a los inversores extranjeros, igualmente beneficien a los connacionales inversores en los Estados receptores de dicha inversión.

En ese sentido, resulta necesario precisar que las cláusulas paraguas, según la doctrina especializada, constituyen disposiciones típicamente contenidas en Tratados Bilaterales de Inversión (TBI), las cuales sólo adquieren pleno valor jurídico cuando son el resultado de una negociación diplomática entre Estados y forman parte de un acuerdo internacional ratificado conforme al orden constitucional. Asimismo, según los orígenes de las cláusulas paraguas y de los distintos instrumentos jurídicos en los que se han incluido, existen diferencias en cuanto a su redacción, alcance y valor legal, que dependerá de la negociación diplomática entre los Estados como medio de cooperación en una actividad en común (en este caso la inversión) a tal modo, que ambas partes obtengan los resultados deseados en beneficio de la economía de su propio Estado, de esa cuenta, la inclusión o no de la cláusula paraguas dentro de un instrumento internacional exige una interpretación según el caso en concreto, debiendo estimarse que "...las diferentes interpretaciones sobre la cláusula paraguas, en los casos en donde la cláusula paraguas es más o menos uniforme, su interpretación puede variar en la práctica arbitral, atribuyéndosele una dimensión distinta según el caso concreto... "(Velázquez Pérez. Dr. Rafael - Andrés. Inversiones extranjeras sostenibles -Un análisis alternativo del Derecho internacional de inversiones enfocado sobre Cuba-, Universidad de Vigo, Bosch Editor. España, 2015, Página 404).

El desarrollo de la cláusula paraguas será conforme la intensión de las partes contratantes, quienes, mediante tratados internacionales, acuerdan mecanismos que garanticen protección recíproca de las inversiones, en un marco de certeza jurídico, igualdad y correspondencia de obligaciones, ante los Estados receptores de la inversión, los que negocian dichas cláusulas, con el objeto de promover la inversión a efecto de favorecer la economía en el país, como parte de las funciones constitucionalmente otorgadas a las autoridades competentes y ejecutar la política de inversión nacional y extranjera, promoviendo la competitividad del desarrollo industrial y comercial para la generación de empleo.

En ese sentido, la República de Guatemala, organizada como Estado democrático, habrá de celebrar la suscripción de instrumentos internacionales en la materia relacionada de conformidad con los principios, reglas y prácticas internacionales, específicamente con base al principio de reciprocidad, siendo aquel "...que rige las relaciones internacionales entre Estados, será en cada caso particular, y no de manera general, que cualquier Estado con el que Guatemala mantiene relaciones diplomáticas, podrá solicitar al Estado de Guatemala el cumplimiento de ese principio, haciendo las gestiones pertinentes a efecto de que se le dé un tratamiento recíproco en esa materia...". (Corte de Constitucionalidad, sentencia veintiocho de enero de dos mil dieciséis, expediente 3332-2013). Buscando la protección de los inversores guatemaltecos, obedeciendo al principio pacta sunt servanda, previamente citado, así como perfeccionar el acto de voluntad del Estado al asumir y contraer los beneficios, obligaciones y compromisos internacionales a los que habrá de sujetarse a cumplir de bonna fide, como otro principio rector de las relaciones internacionales, agotando los procedimientos constitucionales correspondientes para la suscripción de dichos instrumentos, los que siendo aprobados y ratificados, deben ser ejecutados.

Por lo que, sobre la perspectiva de responsabilidad y coherencia con los principios del Estado de Derecho Constitucional y los principios generales del Derecho Internacional, al tenor de lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el Estado normará sus relaciones con otros Estados con el propósito de contribuir al mantenimiento de la paz, la libertad y al respeto de las obligaciones válidamente contraídas, que a su vez coadyuve al desarrollo del país.

Bajo ese orden de ideas, esta Corte se ha pronunciado respecto del artículo 118 constitucional, en el sentido siguiente: "...Estas disposiciones de política económica conciernen a las estrictas competencias del poder público, el que tiene encomendado discernir, de acuerdo con las tendencias legislativas y en interpretación de la opinión pública y de los agentes económicos, las medidas que tiendan a incentivar el flujo de capitales y la retención de los mismos dentro del sistema nacional, en lugar de buscar otros mercados más atractivos...". (Corte de Constitucionalidad, sentencia treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, expediente 230-96). Consecuentemente, la estipulación de una cláusula paraguas en la normativa interna, no atiende a la observancia del cumplimiento de la obligación de proporcionar un trato justo y equitativo a los inversores extranjeros, como tampoco es la adopción de mecanismos respecto de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado de Guatemala; por el contrario, su desarrollo se ha realizado sin materializar la intención de las partes, y por ende su alcance, como lo sería en caso de la suscripción de un Tratado Internacional de Inversión, siendo así, que la estipulación de la cláusula paraguas resulta antinatural e inidónea para los objetivos que de su invocación resultaría en caso ocurrir una controversia que deba ser solucionada.

La inclusión de una cláusula paraguas en una ley interna, sin el contexto de una negociación bilateral, implica una desnaturalización de la función jurídica del Estado y una transgresión al principio pacta sunt servanda, pues el Estado de Guatemala estaría otorgando unilateralmente prerrogativas a inversionistas sin haber exigido ni garantizado beneficios equivalentes para los nacionales, contrariando al régimen económico y social fundado en principios de justicia social, el cual exige que el Estado oriente la economía nacional en función del desarrollo equitativo y la distribución justa de los recursos, tal como lo establece el artículo 118 constitucional.

Por otra parte, el Estado a través de la promulgación de las leyes que por medio del Organismo Legislativo realice, tiene la obligación de garantizar certeza y seguridad jurídica en la técnica legislativa en aras de concebir disposiciones que atiendan al espíritu y finalidad para la cual se impulsan, garantizando que estas normas se armonicen con la Constitución Política de la República de Guatemala al tenor de lo estipulado en el artículo 175, por lo cual, esta Corte, estima la falta de garantía y certeza para el Estado al momento de invocarse la cláusula paraguas para la solución de controversias.

De ello, se concluye que el contenido de la frase establecida en el artículo 84 de la Ley de Infraestructura Vial Prioritaria, Decreto 29-2024 del Congreso de la República, efectivamente lesiona los parámetros constitucionales, colisionando con el artículo 118 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque la inclusión de una cláusula paraguas, sin el respaldo de un tratado internacional debidamente negociado y ratificado, altera el equilibrio del régimen económico y social fundado en la justicia social, generando un trato asimétrico entre inversionistas nacionales y extranjeros, así como compromete al Estado en obligaciones internacionales sin reciprocidad formal ni certeza jurídica, exponiendo al país a riesgos en el ámbito del arbitraje internacional sin garantizar beneficios equivalentes, lo que evidencia su inadecuación técnica y jurídica al ordenamiento interno y la evidente transgresión constitucional.

En cuanto a los demás motivos que sustentan el planteamiento de la inconstitucionalidad, por el sentido y criterio en que se resuelve, este Tribunal estima innecesario emitir pronunciamiento respecto de ellos, como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar del ordenamiento jurídico la frase de la norma analizada.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268, 272 literal a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163 literal a), 185, 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO