EXPEDIENTE 2206-2023

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VASQUEZ PIMENTEL, ROBERTO MOLINA BARRETO, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA Y JUAN JOSÉ SAMAYOA VILLATORO: Guatemala, diecisiete de octubre de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la inconstitucionalidad general parcial promovida por Elías José Arriaza Sáenz, objetando los numerales 29 y 70 del numeral I) del punto segundo del Acta número diez - dos mil veintiuno (10-2021) que documenta la sesión celebrada el diez de mayo de dos mil veintiuno por el Concejo Municipal de El Tejar del departamento de Chimaltenango y publicado en el Diario de Centro América el veintiséis de mayo del mismo año. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Erick Efrén Pérez Martínez y Luis Pedro Rayo Gaitán. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LAS DISPOSICIONES DENUNCIADAS:

Los numerales 29 y 70 cuestionados forman parte de una tabla contenida en el Acuerdo Municipal previamente detallado, el cual en su primer párrafo prevé: "Fijar las TASAS MUNICIPALES, de la Municipalidad de El Tejar, departamento de Chimaltenango, por la contraprestación de servicios municipales que esta presta a través de sus dependencias a favor de las personas, conforme al objeto y valores que a continuación se describen y de acuerdo a las Direcciones que conforma la Municipalidad", los mismos establecen:

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el solicitante se resume: las disposiciones impugnadas violan el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones siguientes: A) Las Municipalidades no tienen la facultad para decretar arbitrios, porque esa facultad le corresponde con exclusividad al Congreso de la República. B) Se impone un cobro que grava impositivamente la actividad de los administrados, consistente en operar un establecimiento abierto al público (restaurante y comedor), con el objeto de obtener fondos que la Municipalidad utilizará para sus fines generales. C) La norma impugnada impone exacciones a establecimientos abiertos al público ubicados en la circunscripción municipal por supuestos servicios municipales que no son debidamente detallados. D) No se dispone que el cobro será por un servicio público voluntariamente requerido por el interesado, sino que consiste en una imposición que hace la autoridad edil de forma unilateral por operar un establecimiento abierto al público, por lo que la característica de voluntariedad es inexistente en la exacción que regula la norma señalada. E) El monto pretendido depende de la categoría del establecimiento, lo que contraviene los principios de razonabilidad y proporcionalidad, afectando al administrado en su capacidad económica puesto que la exigencia debe de atender el valor real y previsible que representaría el servicio que será prestado.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de dieciséis de mayo de dos mil veintitrés, publicado en el Diario de Centro América el veinticuatro de mayo del mismo año, se decretó la suspensión provisional de los preceptos denunciados. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de El Tejar del departamento de Chimaltenango y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, se adicionó tres días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de El Tejar del departamento de Chimaltenango citó doctrina de esta Corte y señaló: i) el procedimiento tanto constitucional como legislativo para la creación de los numerales impugnados está apegado a lo que establecen las normas constitucionales y ordinarias; ii) el interponente no realiza la debida confrontación entre las normas impugnadas y la norma constitucional violada; iii) el proceso de formación y sanción del acta municipal en cuestión se realizó en cumplimiento a lo dispuesto en el Código Municipal y los artículos 174 al 181 constitucionales, y iv) la supremacía constitucional no puede invocarse en términos declarativos, lo cual obliga a que los señalamientos de inconstitucionalidad evidencien y prueben en forma concreta e indubitable la violación de los preceptos constitucionales cuya vulneración se denuncia. Solicitó que la acción planteada se declare sin lugar. B) El Ministerio Público citó jurisprudencia de esta Corte, y manifestó: i) la norma impugnada contraviene los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, puesto que impone una tasa por comedores y restaurantes, siendo desproporcionada y arbitraria con relación al servicio que la Municipalidad prestará; ii) si lo pretendido fuese extraer dinero del particular para actividades que constituyan servicios públicos municipales, la exacción debería hacerse por medio de la creación de tributos específicos para la Municipalidad, pero por medio del ente facultado para ello, es decir, a través del Congreso de la República; iii) no se justifica el contenido de la norma denunciada, porque los montos relacionados no atienden los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como los principios de equidad y justicia que establecen los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Pidió que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Elías José Arriaza Sáenz, accionante, reiteró lo expuesto en el escrito de planteamiento de inconstitucionalidad general parcial. Requirió que se declare con lugar tal garantía. B) El Concejo Municipal de El Tejar del departamento de Chimaltenango reiteró lo expuesto al evacuar la audiencia conferida. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público replicó lo indicado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Pidió que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO
-I-

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, y es el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, debe proceder al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional.

Los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, denoten la única finalidad de de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como "tasa", y por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Elías José Arriaza Sáenz promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, objetando los numerales 29 y 70 del numeral I) del punto segundo del Acta número diez - dos mil veintiuno (10-2021) que documenta la sesión celebrada el diez de mayo de dos mil veintiuno por el Concejo Municipal de El Tejar del departamento de Chimaltenango y publicado en el Diario de Centro América el veintiséis de mayo del mismo año.

La accionante denuncia que dichos numerales contravienen el artículo 239 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

-III-

Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria. El Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en el artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio de conformidad con el artículo 100 del referido Código. El artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, las cuales deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Conforme a los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de dos, ocho, quince, todas de marzo de dos mil veintidós dictadas en los expedientes 3287-2021, 2391-2021 y 2712-2021, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas, entre estas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

En el conflicto que se plantea en este caso, se denuncia que las disposiciones impugnadas vulneran el principio de legalidad en materia tributaria contenido en el artículo 239 constitucional, debido a que imponen exacciones a establecimientos abiertos al público ubicados en la circunscripción municipal por supuestos servicios municipales que no son debidamente detallados, siendo una imposición unilateral por operar un establecimiento abierto al público, sin que exista voluntariedad, razonabilidad y proporcionalidad, afectando al administrado en su capacidad económica.

Los numerales reprochados forman parte de una tabla contenida en el Acuerdo Municipal previamente identificado, el cual en su primer párrafo señala: "Fijar las TASAS MUNICIPALES, de la Municipalidad de El Tejar, departamento de Chimaltenango, por la contraprestación de servicios municipales que esta presta a través de sus dependencias a favor de las personas, conforme al objeto y valores que a continuación se describen y de acuerdo a las Direcciones que conforma la Municipalidad", estos establecen:

Para realizar el estudio pertinente, es necesario referir que, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que, dentro del perímetro de sus poblaciones, se puedan utilizar para el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del artículo 35 del Código Municipal. Esa disposición, sin embargo, no le faculta, de manera taxativa, a exigir cobro alguno para permitir el desarrollo de actividades comerciales.

En congruencia con ello, esta Corte ha expresado, en cuanto a la voluntariedad de los pagos referidos, que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato) o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Conforme este criterio, si la Comuna, en el ejercicio de las facultades que la Constitución Política de la República de Guatemala y la legislación ordinaria le otorga, realiza actividades que por su naturaleza constituyen servicios administrativos, cuya voluntariedad no radica en la decisión del interesado de pagar la tasa municipal sino en utilizar el servicio que permitirá la obtención de la autorización, puede cobrar por los gastos que esas acciones generen, las que deben ser especificadas en el normativo de mérito.

Al analizar las disposiciones impugnadas, se observa que la autoridad municipal impuso la obligación de pago de la denominada tarifa municipal, por el tipo de negocio "Comedores" y "Restaurante", por el monto de "Q25,00 y Q200.00" respectivamente.

De lo anterior se deriva que la "tasa" que pretende imponer la municipalidad de marras no es consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino la imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, por constituir dicha autorización un servicio administrativo que debe ser prestado por la mencionada autoridad local, por virtud de la ley y porque de otro modo, el interesado no puede ejecutar su actividad económica, sea esta de índole comercial, cultural, profesional o de recreación.

De esa suerte, aunque existiera relación directa entre el ente facultado para expedir la autorización y el obligado al pago, que podría hacer situar el cobro dentro del ámbito de tasa, no se cumplen las otras condiciones, sobre todo, la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio individualizado a favor del contribuyente, ni la proporcionalidad del pago en relación al costo del servicio que supuestamente se presta, toda vez que el cobro establecido es por el mero hecho de poseer y mantener en marcha dichos negocios y es por ello que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se intenta es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de tributos, pero, por el ente facultado para ello, es decir, por el Congreso de la República de Guatemala, y por tales razones se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijada en los rubros impugnados no tiene sustento constitucional, pues éstas reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulneran la Ley Fundamental en su artículo 239, razón por la cual devienen inconstitucionales, debiendo expulsarse del ordenamiento jurídico y así deberá declararse.

Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de treinta y uno de julio de dos mil diecinueve, diez de noviembre de dos mil veinte, seis de enero de dos mil veintiuno y quince de marzo de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 5222-2018, 2383-2020, 2054-2020 y 3384-2022, respectivamente.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1º, 3º, 114, 115, 133, 134, 138, 139, 141, 142, 143, 144, 149, 163 literal a), 179, 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO