EXPEDIENTE 4706-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL Y LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA: Guatemala, treinta de marzo de dos mil veintidós.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, promovida por la Cámara de Industria de Guatemala, por medio de su Mandataria Especial Judicial con Representación, Claudia María Pérez Álvarez, objetando los artículos 48, 49 y 50 del "Reglamento para Plan Regulador de Construcción en el Municipio de Senahú, departamento de Alta Verapaz", inserto en el punto cuarto del Acta treinta y nueve - dos mil veinte (39-2020), que documenta la sesión Ordinaria del Concejo Municipal de Senahú, departamento de Alta Verapaz celebrada el veintiuno de septiembre de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el trece de octubre del mismo año. La accionante actuó con el auxilio de su representante y el de los abogados Diego José Ruano Pérez y León Felipe Barrera Villanueva. Por disposición del artículo 156 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y conforme lo asentado en el artículo 1° del Acuerdo 3-2021 de esta Corte de fecha veintiuno de abril de dos mil veintiuno, integra el Tribunal el Magistrado Vocal II, José Francisco De Mata Vela, quien es ponente en el presente caso y expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. OBJETO DE LA REGULACIÓN DENUNCIADA

El "Reglamento para Plan Regulador de Construcción en el Municipio de Senahú, departamento de Alta Verapaz" tiene por objeto regular lo relativo a la autorización de licencias de construcción, modificación y demolición de obras públicas o privadas en la circunscripción de dicho municipio, estableciendo en los artículos 48 y 49 la clasificación de las tasas por licencias de construcción y urbanismo, así como la tabla de costos de construcción, respectivamente; y, en el artículo 50, define que la encargada de la aplicación de tabla de costos de construcción es la Dirección Municipal de Planificación -DMP- de ese ente edil.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: Los artículos 48, 49 y 50 del Reglamento para Plan Regulador de Construcción en el Municipio de Senahú, departamento de Alta Verapaz, contradicen los artículos 2o, 129, 134 literal a), 152 primer párrafo, 154, 171 literal c), 175, 239 primer párrafo, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo siguiente:

A) en cuanto a la contravención del artículo 2o del Texto Supremo, señaló que: A.1) el artículo 49 del Reglamento para Plan Regulador de Construcción en el Municipio de Senahú, departamento de Alta Verapaz: i) fija, en apariencia, una tasa sobre las licencias de construcción de estructuras que tengan como objetivo transmisión y distribución de energía eléctrica, así como centrales generadores, el cual será administrado por el municipio para el cumplimiento de sus fines; ii) se fija una tasa que deberá pagarse sobre torres, postes y centrales generadores de energía eléctrica indicando ciertas especificaciones físicas de estos, los cuales conforman un sistema de transmisión que, para que pueda entrar en funcionamiento, debe cumplir todos los trámites legales correspondientes, por lo que, al establecer nuevas tasas sobre torres ya instaladas, se crea una exacción ilegal; iii) la Corte de Constitucionalidad ha indicado que, para la existencia de una tasa es necesaria una contraprestación, extremo que no ocurre en el presente caso, porque lo que en realidad fue creado es un arbitrio sin ningún sustento técnico. A.2) el artículo 50 del mismo cuerpo legal: el Concejo Municipal de Senahú, departamento de Alta Verapaz al pretender expedir las licencias citadas se arroga funciones que no le competen, porque las torres de líneas de alta tensión y los postes de energía de alta o media tensión, conforman un sistema de transmisión de energía eléctrica cuya regulación específica se encuentra en la Ley General de Electricidad y, los entes rectores son aquellos que esta ley dispone, cuestión que también ocurre con las centrales generadoras de energía eléctrica.

B) El artículo 50 del Reglamento para Plan Regulador de Construcción en el Municipio de Senahú, departamento de Alta Verapaz vulnera el artículo 129 del Texto Supremo, debido a que faculta a la Dirección Municipal de Planificación -DMP- a expedir las licencias de construcción de infraestructura de energía eléctrica localizadas en la jurisdicción de ese municipio, pese a que no es una competencia otorgada por la ley a un Concejo Municipal y menos a una Dirección creada por ese mismo cuerpo colegiado.

C) Las disposiciones cuestionadas violan los artículos 134 literal a), 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, puesto que: i) pretenden gravar con una "tasa" cada estructura que tenga como objetivo la transmisión y distribución de energía eléctrica, así como las centrales generadoras de energía eléctrica relacionados con actividades previamente autorizadas, obstaculizando con ello el mandato constitucional e impidiendo la electrificación del país. Si bien es cierto todo municipio es autónomo, estos no pueden contravenir ni perjudicar las políticas estatales, ni mucho menos actuar al margen de la organización del Estado; ii) la tasa municipal por licencia de construcción que preceptúan los artículos 48 y 49 del Reglamento Impugnado no concuerda con las características de tasa sino de un arbitrio.

D) Las normativas denunciadas contravienen el artículo 239 constitucional, porque: D.1) pretenden gravar la licencia de construcción de estructuras que tengan como objetivo la transmisión y distribución de energía eléctrica, así como las centrales generadoras de energía eléctrica con una exacción que no posee las características de "tasa" sino más bien constituye un arbitrio, el cual no puede ser fijado por la autoridad municipal; D.2) el artículo 49 del mencionado reglamento crea rubros de la exacción que atienden a las características físicas de las torres y postes de transmisión, es decir, los rubros ahí establecidos varían dependiendo de las estructuras que tengan como objetivo la transmisión y distribución de energía eléctrica, así como las centrales generadoras de energía eléctrica, lo cual desnaturaliza el concepto de tasa; además, se concreta por obligación y no por voluntariedad y, el único encargado para decretar arbitrios es el Congreso de la República de Guatemala; D.3) no es congruente con el artículo 6 de la Ley General de Electricidad que define el sistema de transmisión, por lo que las torres y postes no pueden ser considerados como elementos aislados de los sistemas de transmisión sino que en todo momento forman parte de un conjunto, es decir, que no puede pretenderse el pago aislado e independiente por cada una de ellas, pues al momento de haber sido instaladas conforman un todo, que es el sistema de transmisión.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de catorce de octubre de dos mil veintiuno, no se decretó la suspensión provisional de los artículos 48 y 50 del "Reglamento para Plan Regulador de Construcción en el Municipio de Senahú, departamento de Alta Verapaz", inserto en el punto cuarto del Acta 39-2020, que documenta la sesión Ordinaria del Concejo Municipal de Senahú, departamento de Alta Verapaz celebrada el veintiuno de septiembre de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el trece de octubre del mismo año. En cuanto al artículo 49 del mismo reglamento, se hizo constar que por medio del auto de uno de julio de dos mil veintiuno emitido dentro del expediente 1245-2021 y publicado en el Diario de Centro América el siete de julio de dos mil veintiuno, se dispuso la suspensión provisional de ese precepto. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Senahú, departamento de Alta Verapaz y al Ministerio Público, adicionando dos días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Cámara de Industria de Guatemala, accionante y el Concejo Municipal de Senahú, departamento de Alta Verapaz, no se pronunciaron. B) El Ministerio Público manifestó: i) las disposiciones impugnadas no contradicen los artículos constitucionales señalados por el accionante, porque constituye una tasa que cumple con las características que la identifican como tal, al devenir de una actividad municipal determinada, relaciona concretamente con el ciudadano; ii) en el presente caso, mediante la emisión de una licencia de construcción, se ejerce una obligación constitucional y legalmente atribuida a las municipalidades, por lo que la normativa denunciada no contraviene el artículo 255 del Texto Supremo, ya que el valor establecido para expedir las referidas licencias es fijado atendiendo al hecho de que tal actividad genera costo de operación, mantenimiento y mejoramiento; iii) las disposiciones impugnadas no contienen la fijación y regulación de un impuesto, sino una tasa creada conforme la obligación de las municipalidades de regular el ordenamiento territorial, con relación a actividades de construcción de diferentes categorías, entre las cuales se encuentran la construcción e instalación de postes para líneas de transmisión y distribución de energía eléctrica en los diferentes niveles de voltaje; iv) no se efectuó la adecuada parificación entre cada uno de los segmentos previstos en el cuadro de costos de construcción contenido en el artículo 49 del reglamento reprochado, con las disposiciones constitucionales invocadas como vulneradas, debido a que la solicitante se limitó a denunciar en forma general la existencia de transgresión a dichos preceptos, sin realizar el debido análisis confrontativo. Pidió que se declare sin lugar la presente inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La Cámara de Industria de Guatemala, accionante, reiteró lo manifestado en el escrito de planteamiento de la presente garantía constitucional. Solicitó que la inconstitucionalidad instada sea acogida. B) El Concejo Municipal de Senahú, departamento de Alta Verapaz no evacuó audiencia. C) El Ministerio Público reiteró lo esgrimido en el escrito de evacuación de audiencia y citó jurisprudencia emanada de esta Corte en casos similares. Requirió que se declare sin lugar la acción instada.

CONSIDERANDO
-I-

Corresponde a esta Corte el conocimiento y decisión de las acciones que se promuevan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando las tasas reguladas en la disposición impugnada, imponen una obligación dineraria que contienen parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

La Cámara de Industria de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, contra los artículos 48, 49 y 50 del "Reglamento para Plan Regulador de Construcción en el Municipio de Senahú, departamento de Alta Verapaz", inserto en el punto cuarto del Acta 39-2020, que documenta la sesión Ordinaria del Concejo Municipal de Senahú, departamento de Alta Verapaz celebrada el veintiuno de septiembre de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el trece de octubre del mismo año.

Denuncia infracción a los artículos 2o, 129, 137 literal a), 239, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, formulando las argumentaciones que quedaron reseñadas en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

Como cuestión preliminar, es necesario señalar que si bien el accionante, en el escrito de planteamiento de la presente garantía constitucional, señaló que las disposiciones impugnadas infringían los artículos 2o, 129, 134 literal a), 152 primer párrafo, 154, 171 literal c), 175, 239 primer párrafo, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, del estudio pertinente, se advierte que los argumentos de inconstitucionalidad giran solamente en torno a los artículos 2o, 129, 137 literal a), 239, 253 y 255 del Texto Supremo, por tal razón, ante la evidente falta de parificación, al no realizar el razonamiento jurídico necesario de las normas impugnadas con algunos de los artículos señalados como vulnerados, esta Corte se limitará a realizar el pronunciamiento de mérito, en relación a los preceptos constitucionales descritos en el último bloque.

-IV-

Previo a efectuar el análisis correspondiente, es preciso resaltar que el planteamiento de inconstitucionalidad abstracta, regulado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala implica, necesariamente, el enjuiciamiento de la normativa impugnada con el objeto de determinar su conformidad o, en su caso, disconformidad con la normativa suprema. De ahí que la petición deba observar una serie de presupuestos fundamentales, que permitan al Tribunal constitucional efectuar el análisis de fondo, a efecto de establecer si el Texto Supremo es contrariado por norma de inferior jerarquía.

Esos aspectos son: a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado y c) la tesis de la impugnante, lo cual implica la exposición de razonamientos suficientes, que permitan al Tribunal evidenciar la colisión existente entre la ley ordinaria y las constitucionales que se denuncian como vulneradas.

Los requisitos antes referidos son complementados por lo dispuesto en el artículo 12 del Acuerdo 1-2013 de esta Corte, que exige la observancia obligatoria por parte del solicitante de la inconstitucionalidad, de expresar en forma separada, Razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa cada una de las impugnaciones.

Con base en lo anterior, la obligación de que el planteamiento contenga un verdadero análisis jurídico tendiente a evidenciar la supuesta confrontación mencionada y no, únicamente, señalar aspectos fácticos y posibles efectos derivados de la aplicación de los preceptos cuestionados, resulta ser un elemento necesario que debe ser proporcionado al Tribunal Constitucional para que este examine la constitucionalidad de la norma y eventualmente, disponer su expulsión del ordenamiento jurídico. La razón básica de la exigencia de parificación dialéctica aludida guarda conexión directa con el deber del Tribunal de observar la más escrupulosa imparcialidad al juzgar el caso. Esto es, que los Jueces no pueden hacerse parte en el debate que provoca el denunciante, por lo que, por su cuenta y conforme el principio dispositivo que rige la materia, quienes sentencian no pueden sustituir la obligación de los accionantes de aportar las razones jurídicas que respalden su pretensión de excluir del ordenamiento una o varias normas que formalmente han adquirido vigencia obligatoria en el país. [Criterio sustentado por esta Corte en sentencias de trece de octubre de dos mil dieciocho, once de agosto de dos mil veinte y veintitrés de junio de dos mil veintiuno, entre otras, emitidas dentro de los expedientes 5370-2018, 1475-2019 y 1376-2020, respectivamente].

La solicitante denuncia que el artículo 48 del reglamento referido vulnera los artículos 134 literal a), 239, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, argumentando llanamente que la tasa municipal por licencia de construcción que preceptúa, no concuerda con las características de tasa, sino de un arbitrio.

Al verificar el cumplimiento de los presupuestos fundamentales que permiten al Tribunal constitucional realizar el análisis de fondo correspondiente, a efecto de establecer si la disposición de inferior jerarquía es contraria con el Texto Supremo, esta Corte observa que la postulante denunció violación a los artículos constitucionales plasmados en el apartado anterior; sin embargo, se advierte la deficiencia técnica en el planteamiento, respecto a que omitió realizar el razonamiento jurídico necesario y suficiente, mediante el cual se efectúe el análisis comparativo entre los preceptos cuestionados y las normas constitucionales, así como proponer, en forma, clara la correspondiente tesis que explique y justifique en qué consisten las transgresiones constitucionales que refiere.

La anterior afirmación atiende a lo siguiente: i) en cuanto al artículo 134 literal a) constitucional, no explica por qué el ente municipal incumple con la obligación de coordinar sus políticas con el Estado, ni tampoco analiza cómo se obstaculiza la electrificación del país y cuál es la discordancia con la gestión pública; ii) en relación al resto de artículos constitucionales no señala los motivos por los que, a su criterio, el cobro pretendido no reúne las características de tasa.

En virtud de lo anterior, se advierte que la solicitante, no efectúa verdadero análisis jurídico por medio del cual se determine la confrontación que este tipo de planteamientos, por disposición legal requiere, por el contrario, se limita a aludir a violación de normas constitucionales con base a simple afirmación.

Frente a la situación de falta de argumentación jurídica apropiada y puntual y , al no existir las condiciones técnico-jurídicas que permitan al Tribunal el examen imparcial y objetivo de la impugnación respecto de ese precepto, debido a las deficiencias indicadas del planteamiento, esta Corte no puede suplir esa labor intelectiva, porque en ese caso parcializaría su actuación, perdiendo la necesaria objetividad, neutralidad e independencia, circunstancia que ocurriría si se accede a analizar el fondo con relación al artículo 48 del reglamento impugnado, razón por la cual el planteamiento es improcedente en cuanto a este extremo.

-V-

Ahora bien, respecto al artículo 50 del Reglamento impugnado, la accionante arguyó que: i) se vulnera el principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 2o del Texto Supremo, debido a que el Concejo Municipal de Senahú, departamento de Alta Verapaz se arroga funciones que no le competen, como lo es expedir las licencias correspondientes de las torres de líneas de alta tensión y los postes de energía de alta o media tensión, no obstante que éstos conforman un sistema de transmisión de energía eléctrica cuya regulación específica se encuentra en la Ley General de Electricidad y, los entes rectores en esa materia, son aquellos que esta ley dispone, cuestión que también ocurre con las centrales generadoras de energía eléctrica y; ii) el artículo referido contraviene el artículo 129 constitucional -que preceptúa la electrificación del país de urgencia nacional-, ya que faculta a la Dirección Municipal de Planificación -DMP- a expedir las licencias de construcción de infraestructura de energía eléctrica localizadas en la jurisdicción de ese municipio, pese a que no es una competencia otorgada por la ley a un concejo municipal y menos a una Dirección creada por ese mismo cuerpo colegiado.

El artículo 50 objetado preceptúa: "Dependencia Municipal: Encargada de la aplicación de tabla de costos. La Dirección Municipal de Planificación -DMP-será la encargada de la aplicación de la tabla de costos de construcción, efectuar cálculo y expedir las licencias correspondientes, de conformidad a las tasas por concepto de emisión de licencias municipales de excavación, construcción, modificación, remodelación, demolición, cambio de uso, urbanizaciones, lotificaciones, entre otros, existentes en el Municipio de Senahú, Alta Verapaz".

Inicialmente, es dable acotar que para consolidar el ejercicio de la autonomía municipal se le transfieren a la autoridad local facultades y competencias para emitir las normas reglamentarias atinentes al ordenamiento de la circunscripción de su respectivo municipio, con el fin de conservar el ornato, urbanismo y medio ambiente en beneficio de sus habitantes.

Ahora bien, aunque en términos generales le es permitido a la autoridad municipal establecer tasas-rentas por el uso del espacio público, en lo que se refiere a la generación, transporte y distribución de energía eléctrica, esta facultad le está restringida, conforme lo dispuesto en la Ley General de Electricidad, porque que el derecho de utilizar bienes de dominio público -que incluye la habilitación para instalar las estructuras necesarias- está inmerso en la autorización otorgada por el ministerio correspondiente. [Sentencias de veintiocho de octubre, dieciséis de diciembre, ambas de dos mil quince, y veinticinco de junio de dos mil dieciocho, contenidas en los expedientes 2112-2015, 915-2015, 1110-2018].

El artículo 253 de la Constitución Política de la República regula: "Autonomía Municipal. Los municipios de la República, son instituciones autónomas. Entre otras funciones les corresponde: (...) b) Obtener y disponer de sus recursos; y c) Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios(...)".

El citado Texto Supremo confiere autonomía al municipio para que, sin desligarse de la política estatal y legislación guatemalteca, adopte sus decisiones en beneficio del vecino.

El artículo 68 del Código Municipal establece: "Competencias propias del municipio (...) e) Autorización de las licencias de construcción de obras, públicas o privadas, en la circunscripción del municipio". Es decir, la municipalidad cuenta entre sus facultades, con la de emitir licencias de construcción de cualquier tipo de obras que se encuentren en el municipio. Esa competencia le es exclusiva y, por ende, no puede ejercerla otro órgano estatal.

Adicionalmente, es menester citar al profesor François Julien-Laferrière, que estima que la licencia de construcción "...generalmente es considerada como el acto administrativo que constata la conformidad de un proyecto de construcción con las disposiciones legislativas y reglamentarias relativas a la ocupación del suelo y autoriza la realización del proyecto (...)". Es decir que el acto administrativo por el cual se obtiene una licencia de construcción incluye una serie de procedimientos a seguir previo a la realización de la obra. [Licencia de construcción, instrumento de regulación de la ocupación del suelo, Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, Pág. 7].

Las consideraciones anteriores fueron realizadas por esta Corte en sentencia de veinte de diciembre de dos mil veintiuno, emitida dentro de los expedientes acumulados 3598-2020, 4323-2020 y 4571-2020.

Esta Corte advierte, del análisis de la legislación constitucional y legal y la doctrina y jurisprudencia citadas, que la autoridad edil sí tiene competencia para establecer tasas por la emisión de licencias de construcción por torres de energía eléctrica, porque forma parte de las facultades constitucionalmente establecidas en los artículos 253 y 255 fundamentales y, además el artículo 68 del Código Municipal establece que la emisión de licencias de construcción como una de las competencias de los entes ediles, siendo la tasa el medio para obtener el ingreso por la prestación de dicho servicio.

El hecho de que la aplicación de la tabla de costos de construcción haya sido encargada a una dirección municipal, es un aspecto que deriva de una de las atribuciones que el artículo 35 del Código Municipal confiere a los Concejos Municipales, a los cuales, para su funcionamiento, se reconoce la potestad de disponer: "La creación, supresión, o modificación de sus dependencias, empresas y unidades de servicios administrativos...", los cuales coadyuvan con las actividades de los entes ediles.

Por lo expuesto, se estima que, contrario a lo denunciado por la accionante, la facultad de extender licencias de construcción por torres y postes de transporte y distribución de energía eléctrica no es incompatible con la autorización que brinda el Ministerio de Energía y Minas, pues es competencia de la municipalidad -a través de la dependencia creada para el efecto- fijar tasas para la emisión de licencias, pues éste constituye un servicio al administrado. No se advierte que con la fijación de las citadas tasas por la emisión de licencias, la actividad de la corporación municipal riña con la legislación relacionada con la electrificación del país, ya que la exacción creada por el Concejo Municipal lo que persigue es el cobro a los propietarios de infraestructuras por la emisión de la autorización para construcción. Por lo considerado, la inconstitucionalidad planteada en torno al artículo 50 reprochado debe ser declarada sin lugar al no contravenir ninguna norma constitucional.

-VI-

Respecto al artículo 49 del Reglamento referido inicialmente, es necesario acotar que la solicitante señaló como una de las disposiciones recriminadas, la totalidad de la norma de mérito, sin embargo, del análisis correspondiente, este Tribunal establece que su reclamo va dirigido puntualmente a las disposiciones "Torres de Transmisión de energía eléctrica hasta 400 Kv O 75,000.00", "Estructura de postes auto soportable, estructuras tipo H o torres para transmisión eléctrica hasta 69 Kv Q25,000.00", "Posteado para distribución de energía eléctrica hasta 13.8 Kv. Q500.00", todas del apartado 20 y la disposición "Centrales Generadoras de Energía Eléctrica Construcción 3% del valor de la obra terminada 100% Repotenciación 3 % del valor de la obra terminada 100%", del apartado 21 del artículo 49 en cuestión; por ello, el análisis de este Tribunal versará únicamente sobre tales extremos.

En ese contexto, es pertinente traer a colación que el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El Artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 constitucionales les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, las tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los Artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte y veintisiete de enero de dos mil veintidós, dictadas en los expedientes 197-2019, 2383-2020 y 3285-2021 respectivamente).

También se ha indicado, en cuanto a la tasa, que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagada, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o. cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

Por otra parte, en materia de electrificación nacional, el artículo 129 constitucional regula tres aspectos: a) la declaratoria de urgencia nacional de la electrificación del país; b) la obligación del Estado y municipalidades de formular planes de electrificación; y c) la participación de la iniciativa privada en la actividad de electrificación del Estado.

La Ley General de Electricidad, Decreto 93-96 del Congreso de la República, determina cómo debe desarrollarse la producción de energía eléctrica como industria básica nacional y las formas en que deben realizarse las actividades de generación, transporte, distribución y comercialización de electricidad, obedeciendo a los principios de libre generación, transporte y fijación de precios de la electricidad, sin necesidad de autorización o condición previa por parte del Estado, salvo en los casos en que sea necesario utilizar bienes de dominio público (artículo 1°); la instalación de centrales generadoras (artículo 8); lo relativo a la autorización por parte del Ministerio de Energía y Minas para realizar estudios de proyectos de generación, transporte y distribución de energía eléctrica (artículo 11); que se entiende por autorización a aquella "mediante la cual se faculta al adjudicatario para que utilice bienes de dominio público...", quiénes pueden solicitarla y las facultades que tendrán los adjudicatarios de dichas autorizaciones (artículos 13, 14 y 22); lo relativo a la constitución de servidumbres, la duración de estas, los derechos que conlleva su constitución y las obligaciones relacionadas (artículos 27, 28, 31 y 32); la declaración judicial de la constitución de servidumbres (artículo 43) y lo atinente al pago de peajes por uso de instalaciones de transmisión y transformación principal y secundarios (artículo 54).

Con esta base legal y, dada la importancia del suministro de la energía eléctrica para el país, se ha regulado, por medio de dicha normativa -Ley General de Electricidad y su reglamento-, el uso de bienes públicos de uso común, para actividades especiales, como lo es la instalación de infraestructura aérea o subterránea para la transmisión de los servicios de energía eléctrica, siendo con base en lo establecido en ese cuerpo normativo que, al acceder a otorgar una autorización se emite el Acuerdo Gubernativo y se suscribe el contrato que corresponde.

Tomando en cuenta lo expuesto, si bien es cierto el Concejo Municipal como autoridad autónoma- está facultado para administrar los bienes bajo su jurisdicción y para fijar rentas o tasas por la prestación de servicios administrativos y por el uso de bienes municipales, sean éstos de uso común o no, también lo es que las actividades de generación, transporte, distribución y comercialización de electricidad se rigen por normativas especiales, particularmente por la Ley General de Electricidad, la cual establece en la literal c) del artículo 1°, que "...el transporte de electricidad que implique la utilización de bienes de dominio público y el servicio de distribución final de electricidad, estarán sujetos a autorización", la que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo, es competencia del Ministerio de Energía y Minas.

Esa autorización faculta al adjudicatario para que utilice bienes de dominio público, constituyendo para el efecto las servidumbres que se deban imponer en predios de propiedad pública o privada, lo cual implica, según lo contenido en las literales a) y b), del artículo 31 de la Ley de la materia, el derecho de aquellos a construir en los predios sirvientes las obras e instalaciones necesarias, así como a colocar postes y torres, tender cables aéreos o subterráneos y ubicar las demás estructuras destinadas a la prestación del servicio y, en concordancia con estas, el artículo 32 de la Ley ibídem, obliga a los propietarios o poseedores de los bienes sobre los cuales se constituyan aquellos gravámenes, a permitir la construcción de las instalaciones que correspondan, así como el paso de los inspectores y de los trabajadores que intervengan en el transporte de materiales y equipo necesario para los trabajos de construcción, reconstrucción, inspección, mantenimiento y reparación o modificación de las instalaciones. [Sentencias del dos de julio, treinta de septiembre y veintiocho de octubre, todas de dos mil quince, contenidas en los expedientes 6095-2014, 5881-2014 y 2112-2015].

La accionante básicamente arguyó que se vulneran los artículos constitucionales señalados, puesto que se fija una tasa que deberá pagarse sobre torres, postes y centrales generadoras de energía eléctrica indicando ciertas especificaciones físicas de estos, los cuales conforman un sistema de transmisión que para poner en funcionamiento, ya ha cumplido los trámites legales correspondientes, por lo que, al establecer nuevas tasas sobre torres ya instaladas, se crea una exacción ilegal. Asimismo, cuestiona que se pretenda gravar la licencia de construcción de estructuras que tengan como objetivo la transmisión y distribución de energía eléctrica, así como las centrales generadoras de energía eléctrica con una "tasa" que no posee tales características, sino más bien las de un arbitrio, el cual no puede ser fijado por la autoridad municipal.

En ese sentido, al examinar las disposiciones denunciadas, esta Corte advierte que por medio de estas se establecen diversas tasas por emisión de licencias para la construcción de estructuras que tengan como objetivo transmisión y distribución de energía eléctrica, asimismo, se establece la tasa por la emisión de licencia de construcción de centrales generadoras de energía eléctrica. Los montos de las tasas se hacen derivar de diversas cuestiones técnicas de las citadas estructuras y, en cuanto a las centrales generadoras, el monto de la tasa es calculada sobre el valor de la obra terminada.

En atención a lo indicado, es procedente analizar si los rubros aludidos revisten o no las características de tasa, para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

Para cumplir con la primera de las atribuciones mencionadas, como se indicó anteriormente, la comuna tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato. Además, debe tenerse en cuenta que las encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (evitando cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria.

No obstante lo anterior, para el presente caso, es relevante acotar que la base de medición de las tasas, específicamente la relación costo-servicio, deben ser fijadas observando los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que para que una tasa no sea considerada arbitraria e legítima tiene que existir una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o de la actividad que se requiere.

En ese sentido, esta Corte establece que los pagos que regula la disposición objetada no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción de torres o postes de transmisión de energía eléctrica o construcción o repotenciación de centrales generadoras de energía eléctrica dentro de la circunscripción municipal. Esta Corte ya ha afirmado que la actividad de la emisión de las licencias no conlleva únicamente la expedición de un documento, debido a que también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la construcción, tales como ambientales, culturales, salubres o de ornato, sin embargo, en el caso de la norma bajo estudio, los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar del otorgamiento de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino, en todo caso, constituyen la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente que es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la licencia, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir o, con el total de la obra, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable, y no el valor de la obra a construir ni sus especificaciones.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "Licencia de construcción", ya que -como se analizó- los cobros establecidos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de licencia de construcción.

Si bien es cierto, la imposición de la tasa no contraviene la Ley General de Electricidad, ya que no pretende gravar el uso de bienes de dominio público, las normas cuestionadas no permiten establecer, con certeza, qué actividades realizará el ente edil previo a generar el servicio de emisión de la licencia de construcción -estudio, inspección, comprobación y reconocimiento de las áreas- y que generarán la necesidad de que el particular proceda a la restitución de los gastos en los que haya incurrido la comuna. En lugar de ello, los apartados normativos cuestionados hacen énfasis en las características de las estructuras en sí, poniendo en relieve lo que estas provocan al ornato, considerando como parámetro de cobro características propias de las torres y postes de electricidad, y el valor final de obra de las centrales generadoras de energía eléctrica. Esa circunstancia provoca que los importes indicados no tengan relación con las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción, sino que atienden a otros factores, sin tomar en cuenta los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, obviando que el recaudo por tasa de la municipalidad depende de los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios.

De lo anteriormente expuesto se desprende que a pesar que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en los apartados del artículo objeto de examen, porque crea exacciones desproporcionadas, elemento que lo torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, razón por la cual, ese segmento normativo deberá ser declarado inconstitucional en el apartado resolutivo del presente fallo.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y; 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a); 179,185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 2 y 7 bis del Acuerdo 3-89 de la Corte de Constitucionalidad y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO