EXPEDIENTE 3415-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, treinta y uno de agosto de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por Juan Carlos Guzmán Machorro, quien impugna el artículo 16 del "Reglamento Municipal de Licencias de Funcionamiento para Establecimientos Comerciales, Industriales y Servicios Abiertos al Público, para el Municipio de San Andrés, Petén", contenido en el punto vigésimo tercero del acta 22-2017, que corresponde a la sesión celebrada por el Concejo Municipal de esa localidad el treinta de mayo de dos mil diecisiete, y publicado en el Diario de Centro América el tres de julio del mismo año. El postulante actuó bajo su propio auxilio y con el de los abogados Hugo Leonel Suchini Vargas y Manuel Emilio Lara Ayala. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA:

La norma impugnada regula: artículo 16. "El pago de la licencia municipal de funcionamiento será anualmente en las cifras expresadas en quetzales conforme las cuotas aprobadas por el honorable Concejo Municipal..."

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

De lo expuesto por el accionante se resume: i) las municipalidades no tienen la facultad para decretar arbitrios, puesto que de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, esa facultad le corresponde con exclusividad al Congreso de la República; ii) las tasas deben observar los principios de razonabilidad y proporcionalidad; de ahí que, los cobros que establezcan los entes municipales sin que exista contraprestación determinada y que denoten la simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como tasa y iii) la norma cuestionada impone exacciones por el funcionamiento para establecimientos comerciales, industriales y de servicios abiertos al público, de manera anual e individual, sin establecerse alguna contraprestación, por lo cual no reúnen las características de tasas por las razones siguientes: a) el pago anual para funcionamiento de establecimientos abiertos al público no constituye servicio público voluntariamente requerido por el interesado, sino más bien es imposición en virtud de sus facultades de ordenamiento territorial; b) no existe contraprestación dirigida a toda la población del municipio y, por consiguiente, no es actividad relacionada directamente e individualizada con el interesado; c) la exacción no reúne los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad, debido a que deja de atender el valor real y previsible para la municipalidad al prestar el servicio administrativo de otorgar la licencia para el funcionamiento del establecimiento y iv) en la norma reclamada se regulan los rubros aplicables en concepto de licencias de funcionamiento para establecimientos comerciales, industriales y servicios abiertos al público, en donde se encuentran redactadas sin numeración, lo que no permite individualizar las tasas, rentas y servicios municipales, además, aparece al lado de cada concepto una cantidad económica expresada en quetzales, sin indicar el servicio que se proporcionará a cambio de los pagos que se requieren.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de veinticuatro de noviembre de dos mil veinte, publicado en el Diario de Centro América el treinta del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional únicamente del vocablo "anualmente" contenido en la norma cuestionada. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de San Andrés, departamento de Petén y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de San Andrés del departamento de Petén, manifestó:

i) de conformidad con el artículo 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, las municipalidades gozan de autonomía municipal, siendo sus funciones, entre otras, el obtener y disponer de sus recursos, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios y, para tales efectos, se emiten las ordenanzas y reglamentos respectivos; ii) es su potestad procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios para realizar obras y prestar los servicios necesarios, tal y como lo regula el artículo 255 constitucional, por lo que la pretensión de la norma impugnada es prestar mejor servicio a la población del lugar, utilizando los recursos obtenidos en salud, educación, agua potable, energía eléctrica, vivienda e incentivar el turismo y iii) está claro que el Congreso de la República es el único facultado para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios a favor de las municipalidades, por lo que las exacciones fijadas en la norma reprochada no son impuestos, como equivocadamente afirma el interponente, puesto que estas fueron creadas bajo el concepto de tasa, lo que es permisible a las municipalidades, de acuerdo con lo regulado en el artículo 35, literal z, del Código Municipal, el cual regula las competencias inherentes a la autonomía municipal. Pidió que se declare sin lugar la acción constitucional intentada. B) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, expresó: i) según lo dispuesto en el artículo 239 del Texto Supremo, corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar arbitrios y su forma de recaudación, con lo cual se evidencia que la municipalidad tiene prohibición legal para reglamentar el funcionamiento de determinados establecimientos comerciales, industriales y servicios abiertos al público, cuando estos no obtienen ninguna contraprestación, debido que al gravarse únicamente el derecho a realizar una actividad comercial en su jurisdicción sin que se preste servicio directo, dicho cobro constituye arbitrio, lo cual viola el principio de legalidad y ii) si bien, el artículo 253 de la Ley Suprema establece que los municipios son instituciones autónomas a las que les corresponden las funciones de atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios, esta facultad no le atribuye la limitación al derecho de industria que pueda justificarse por motivos sociales o de interés nacional, de conformidad con el artículo 43 constitucional, puesto que es evidente que la norma impugnada no justifica el servicio público que se proporcionará a cambio de los pagos que se requieren para poder desarrollar actividades por medio de un negocio dentro del municipio. Requirió que se declare con lugar la garantía promovida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante replicó lo expuesto en el escrito de interposición de inconstitucionalidad y agregó que se determinó la procedencia de la inconstitucionalidad solicitada, puesto que cumple con los supuestos previstos en la ley de la materia y porque, además, en casos similares existe abundante jurisprudencia de este Tribunal. Pidió que se declare con lugar el planteamiento. B)La Municipalidad de San Andrés del departamento de Petén, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de evacuación de audiencia. Requirió que se declare sin lugar la inconstitucionalidad instada. C) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, repitió lo manifestado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO

-I-

Razón fundante de la decisión

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de esta. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; en caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, es procedente declarar la inconstitucionalidad de una frase de la norma impugnada cuando transgrede los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las tasas municipales, al imponer dicho tributo de forma anual, cuando debe ser de tracto único.

-II-
Síntesis del planteamiento

Juan Carlos Guzmán Machorro promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, con el objeto de impugnar el artículo 16 del "Reglamento Municipal de Licencias de Funcionamiento para Establecimientos Comerciales, Industriales y Servicios Abiertos al Público, para el Municipio de San Andrés, Petén", contenido en el punto vigésimo tercero del acta 22-2017, correspondiente a la sesión celebrada por el Concejo Municipal de esa localidad el treinta de mayo de dos mil diecisiete, y publicado en el Diario de Centro América el tres de julio del mismo año.

Denuncia infracción al artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, con base en las argumentaciones que quedaron reseñadas en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-
Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, el cual garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos, el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n, atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, como también la creación de tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. El artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas en atención a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual prevé que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio, deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." [Sentencias de trece de mayo y diez de noviembre de dos mil veinte y seis de enero de dos mil veintiuno, dictadas dentro de los expedientes 197-2019, 2383-2020 y 1963-2020, respectivamente].

También se ha indicado que la tasa es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio..." Asimismo, para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento, en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado, el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio, que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

Respecto a la voluntariedad de las tasas, esta Corte ha indicado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad, o cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurren estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

-IV-
Análisis del planteamiento de inconstitucionalidad

Procede ahora analizar si las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de impuestos, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

En ese contexto, este Tribunal considera pertinente resaltar que, por medio del Decreto 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que, por su naturaleza, sean abiertos al público.

Con base en lo denotado, esta Corte advierte que los cobros que estableció el Concejo Municipal en la norma cuestionada, son consecuencia de la licencia municipal de funcionamiento que debe solicitar ante la comuna y esta emitir a favor del establecimiento comercial abierto al público, con lo cual sí era dable por la autoridad edil la creación de dicha tasa por concepto de emisión de licencia municipal.

No obstante lo expuesto, la norma cuestionada resulta desproporcional porque regula: "El pago de la licencia municipal de funcionamiento será anualmente... " (el resaltado no aparece en el texto original.)

Esa circunstancia, que las tasas fijadas sean cobradas anualmente y no de tracto único, hace que sea irrazonable que la licencia sea cobrada año con año al administrado por la autorización del funcionamiento de su local comercial.

En lo que respecta a esta última aseveración, se considera que la contraprestación en la emisión de la licencia de funcionamiento, si bien, es facultad de la municipalidad, se extrae que el vocablo "anualmente" de la norma impugnada, no se relaciona con los costos de operación que la emisión de la licencia de funcionamiento y la actividad que implica (licencia, dictamen previo -según el Reglamento aludido y el artículo 35, literal z), del Código Municipal-, inspecciones, estudios sobre su ubicación y ordenamiento, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización), porque todas estas actividades propias de la comuna se realizan una sola vez, es decir que son de tracto único, de donde se colige que la anualidad de tales exacciones carece de razonabilidad y proporcionalidad, como lo señala el accionante, puesto que no existe justificación alguna para esa continuidad en el cobro del servicio administrativo -autorización o licencia-. Lo expuesto demuestra que la anualidad establecida genera desproporcionalidad en la creación de las tasas señaladas en la norma impugnada.

Es por estas razones que se estima que el vocablo "anualmente" contenido en el artículo 16 del "Reglamento Municipal de Licencias de Funcionamiento para Establecimientos Comerciales, Industriales y Servicios Abiertos al Público, para el Municipio de San Andrés, Petén" no tienen sustento constitucional, porque esta

anualidad es desproporcional y, como consecuencia, vulnera la Ley Fundamental en su artículo 239, por lo que deviene inconstitucional, así deberá ser declarado en el apartado resolutivo de este fallo y disponerse su expulsión del ordenamiento jurídico.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149, 163, literal a), y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambas de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO