EXPEDIENTE 4256-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, cuatro de agosto de dos mil veintiuno.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez, objetando el numeral 15 del artículo 139, contenido en el Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato para el municipio de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala, inserto en el punto segundo del Acta 54-2017, que documenta la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de La Villa de San Juan Sacatepéquez, departamento de Guatemala celebrada el veintitrés de junio de dos mil diecisiete y publicado en el Diario de Centro América el diez de agosto del mismo año. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Fausto Josué Juárez Rodríguez y María Eugenia de La Vega Cruz. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal IV, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. OBJETO DE LA REGULACIÓN DENUNCIADA:

El "Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato para el municipio de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala" contenido en el punto segundo del Acta 54-2017, correspondiente a la sesión extraordinaria celebrada por el Concejo Municipal de la Villa de San Juan Sacatepéquez del citado departamento, el veintitrés de junio de dos mil diecisiete, tiene por objeto regir todo lo concerniente a la construcción y planificación del ordenamiento territorial y desarrollo urbanístico estableciendo en el artículo 139, los montos por las diversas licencias municipales, entre ellos, los contenidos en el numeral 15, que regula: "Torres de telefonía hasta 30 mts de altura Único Q250,000.00 100.00%" y "Torres de telefonía más 30 mts de altura Único Q300,000.00 100.00%".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: A) las disposiciones cuestionadas contravienen el contenido de los artículos 41 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debido a que la municipalidad está imponiendo una tasa irrazonable y por ende confiscatoria, ya que limita y restringe el derecho de propiedad de las personas, puesto que para hacer frente a las obligaciones tributarias ante el fisco se deben desprender de su propiedad, es decir, se apropia de los bienes de los administrados, porque el monto impuesto por la emisión de la licencia para la construcción de torres de telefonía, es irrazonable, insoportable y exagerado, desbordando la capacidad contributiva de las personas y vulnerando el derecho de propiedad, ya que despoja a los administrados de una parte substancial de su renta.

B) las disposiciones denunciadas vulneran los artículos 239 y 255 del Texto Supremo puesto que: b.1) imponen una exacción pecuniaria por la emisión de licencia por construcción de torres de telefonía, sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad aludida prestará, ya que el mismo no se encuentra debidamente justificado y se circunscribe únicamente a la extensión de una licencia para la construcción de los bienes mencionados; b.2)en el alto valor de la exacción que el ente edil impone por la construcción de una torre de telefonía, no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o actividad que se requieren, es decir, se emitió una tasa administrativa por un monto exagerado y desproporcionado, aunado a ello, se impuso un cobro más alto si las torres sobrepasan los treinta metros de altura, lo cual es arbitrario y excede los límites del servicio que presta; b.3) el ente edil en cuestión, arbitrariamente fijó el monto de la licencia atendiendo al beneficio lucrativo que podía derivar de la emisión de aquella, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal; b.4) los montos establecidos en la disposición impugnada, son desproporcionados con relación a los servicios que debería prestar la entidad edil debido a que, no corresponde a prestaciones municipales, ya que el acto de autoridad consistente en la prestación del servicio administrativo de emisión de licencia, es desproporcionado, puesto que solo puede cobrar el valor que cubra los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio de que se trate.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de diez de diciembre de dos mil veinte, publicado en el Diario de Centro América el dieciocho del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de los apartados "Torres de telefonía hasta 30 mts de altura Único Q250,000.00 100.00% y "Torres de telefonía más 30 mts de altura Único Q300,000.00 100.00"", incluidas en el numeral 15, ambos de la tabla contenida en el artículo 139 del Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato para el municipio de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala, inserto en el punto segundo del Acta 54-2017, que documenta la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de La Villa de San Juan Sacatepéquez, departamento de Guatemala celebrada el veintitrés de junio de dos mil diecisiete y publicado en el Diario de Centroamérica el diez de agosto del mismo año. Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de la Villa de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala y al Ministerio Público, se adicionó dos días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El postulante, no se pronunció. B) La Municipalidad de la Villa de San Juan
Sacatepéquez del departamento de Guatemala, refirió que: i) el Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato para ese municipio, fue elaborado bajo los procedimientos legales que establece la normativa vigente y positiva del país, sin incurrir en vicios de inconstitucionalidad alguna; ii) no se está usurpando las funciones del Congreso de la República puesto que el cobro señalado, no es un impuesto, sino que constituye una tasa de conformidad con lo establecido en el artículo 72 del Código Municipal; iii) la inconstitucionalidad alegada es inexistente en virtud que, de acuerdo a los artículos 253 y 255 del Texto Supremo, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo procurar el fortalecimiento económico de los mismos para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos. Solicitó que la acción instada sea declarada sin lugar. C) El Ministerio Público manifestó: i) las disposiciones impugnadas no reflejan el costo real que representa para el ente edil en cuestión el servicio administrativo de emisión de licencia para construir las torres de telefonía a que se refieren los apartados relacionados; ii) las tasas referidas, no atienden los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como los de equidad y justicia tributaria que establecen los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que deben respetar las municipalidades en la captación de sus recursos; iii) las tasas fijadas son arbitrarias e ilegitimas, puesto que carecen de un justificado análisis del costo real en relación con la prestación del servicio administrativo, consistente en la emisión de la licencia, contraviniendo el artículo 72 del Código Municipal. Pidió que se declare con lugar la presente inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante, reiteró lo manifestado en el escrito de interposición de la presente garantía constitucional, agregando que: i) el tributo creado por medio de la norma impugnada, no constituye una tasa puesto que, la exacción onerosa que se obliga a pagar a las empresas, no encuadran su actividad en los supuestos establecidos, puesto que no se genera de manera voluntaria, ni está previsto como contraprestación a ese pago, un determinado servicio público más que los que el ente creador de la norma está obligado a proporcionar. Solicitó que la inconstitucionalidad planteada sea acogida. B) La Municipalidad de la Villa de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala, no evacuó la misma. C) El Ministerio Público, repitió lo esgrimido en el escrito de evacuación de audiencia y citó una serie de jurisprudencia emanada de esta Corte en casos similares. Requirió que se declare con lugar la acción instada.

CONSIDERANDO
-I-

Corresponde a esta Corte el conocimiento y decisión de las acciones que se promuevan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando las tasas reguladas en la disposición impugnada, imponen una obligación dineraria que contienen parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-
Síntesis del planteamiento

Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra el numeral 15 del artículo 139, contenido en el Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato para el municipio de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala, inserto en el punto segundo del Acta 54-2017, que documenta la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de La Villa de San Juan Sacatepéquez, departamento de Guatemala celebrada el veintitrés de junio de dos mil diecisiete y publicado en el Diario de Centroamérica el diez de agosto del mismo año.

Denuncia infracción a los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, haciendo las argumentaciones que quedaron reseñadas en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-
Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El Artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los Artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el Artículo 100 del referido Código. Y el Artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los Artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de nueve de agosto de dos mil diecisiete, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte dictadas en los expedientes 1441-2016, 197- 2019 y 2383-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-
Análisis del Asunto

El postulante básicamente arguyó que, los montos contenidos en las disposiciones impugnadas vulneran los artículos constitucionales señalados debido a que los mismos son desmedidos, desproporcionados, arbitrarios y no tienen relación de proporcionalidad con el servicio que la municipalidad aludida prestará y, por consiguiente, desborda la capacidad contributiva de las personas; asimismo, que vulnera el derecho de propiedad, puesto que despoja a los administrados de una parte substancial de su renta; y por otro lado, se impuso un cobro más alto si las torres sobrepasan los treinta metros de altura, lo cual es arbitrario y excede los límites del servicio que presta.

En ese contexto, las frases objetadas literalmente establecen: "Torres de telefonía hasta 30 mts de altura Único Q250,000.00 100.00%" y "Torres de telefonía más 30 mts de altura Único Q300,000.00 100.00%", las cuales están contenidas en el numeral 15 del artículo 139 del Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato para el municipio de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala, disposición legal que regula: "La Municipalidad está obligada a ejercer el control de toda urbanización, construcción, ampliación, reparación, modificación, cambio de uso, demolición de edificaciones, para lo cual dicho servicio será retribuido mediante el pago de la Licencia Municipal, la cual se cobrará de conformidad con el uso a que se destine la edificación o construcción con base a los cuadros siguientes...".

De lo anterior, se desprende que los gravámenes referidos, constituyen una imposición del ente municipal que obliga al particular a pagarle doscientos cincuenta mil quetzales (Q.250,000.00) por licencia de construcción de torres de telefonía de hasta treinta metros de altura, y trescientos mil quetzales (Q.300,000.00) por torres de telefonía de más de treinta metros de altura.

En atención a lo indicado, es procedente analizar si los rubros aludidos revisten o no las características de tasa, o bien, si tienen las condiciones de impuesto, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el Artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Para el presente caso, es relevante establecer la base de medición de las tasas, específicamente la relación costo-servicio, al respecto se advierte que las mismas deben ser fijadas observando los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que para que una tasa no sea considerada arbitraria e ilegítima tiene que existir una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o de la actividad que se requiere.

Por lo anterior, esta Corte observa que los pagos que regulan las frases objetadas no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción de torres de telefonía, no porque se trate de la mera emisión de un documento (debido a que también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la construcción, tales como ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, constituyen la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente que es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de construcción, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -torres de telefonía-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "licencia de construcción", ya que los cobros establecidos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia".

Asimismo, se determina que los cobros impugnados carecen de razonabilidad y proporcionalidad, dado que los montos difieren entre sí atendiendo a la altura de la torre de telefonía que se pretenda instalar, y no al valor real y previsible que represente para la municipalidad prestar el servicio referido.

Por lo considerado, esta Corte concluye que del contenido de las frases denunciadas, no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de la Villa de San Juan Sacatepéquez del departamento de Guatemala la emisión de una licencia, sea proporcional a las cantidades de doscientos cincuenta mil quetzales y trescientos mil quetzales que se exigen para su emisión, puesto que dicha obligación no encuadra en la conceptualización que este Tribunal ha asentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y de la observancia a la debida proporción entre el costo municipal y el servicio que le brinda al administrado por lo que redunda en una lesión a los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, nueve de agosto de dos mil diecisiete y catorce de agosto de dos mil dieciocho, dictadas en los expedientes 2091-2016, 1441-2016 y 80-2018.

En ese sentido, devienen inconstitucionales las frases impugnadas y así deben declararse.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y; 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 de la Corte Constitucionalidad y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO