EXPEDIENTE 653-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, JOSÉ MYNOR PAR USEN Y MARÍA CRISTINA FERNÁNDEZ GARCÍA: Guatemala, nueve de septiembre de dos mil veinte.

Se tiene a la vista para dictar sentencia en la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Lester Manuel Meda Ruano contra el segmento "Empresas de servicios de televisión por cable al mes", contenido en el numeral 25, inciso 1, del artículo 5 del punto segundo, del acuerdo municipal contenido en el punto noveno del acta noventa y seis - dos mil diecinueve (96-2019), correspondiente a la sesión pública ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de Zacapa, departamento de Zacapa, el veintidós de octubre de dos mil diecinueve y publicado en el Diario de Centroamérica el treinta y uno de octubre de dos mil diecinueve, por medio del cual se modificó el "Plan de tasas por servicios públicos, rentas, frutos, productos, multas y demás ingresos no Tributarios" de la Municipalidad de Zacapa, contenido en el punto décimo tercero del acta número ochenta y cuatro - dos mil diecinueve (84-2019), que corresponde a la sesión pública ordinaria que celebró el Concejo Municipal de Zacapa, departamento de Zacapa, el diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve. El accionante actúa bajo su propio auxilio y de los abogados Luis Enrique Solares Larrave y Evelyn Chavarría Mas. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal II, José Francisco De Mata Vela, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

De lo expuesto por el compareciente se resume: a) la disposición normativa que se objeta mediante acción de inconstitucionalidad general de ley establece lo siguiente: "...Segundo: modificación y ampliación: Artículo 5. De las tasas por servicios administrativos. Por emisión de licencias o permisos municipales para la autorización y funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público (...) 25. Empresas de servicios de televisión por cable al mes, monto aprobado Q7,000.00..."; b) ajuicio del accionante, el establecimiento de una tasa sobre el rubro "Empresas de servicios de televisión por cable al mes" colisiona con el contenido del artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que consagra el principio de legalidad en materia tributaria, pues en tal disposición se establece que corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme las necesidades del Estado; c) según los artículos 253 y 255 de la Norma Suprema, los municipios tienen la función de obtener y disponer de sus recursos y, para el efecto, las corporaciones municipales deben procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios con el propósito de realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios, pero tal atribución debe ajustarse a lo establecido en los preceptos constitucionales, incluyendo el artículo 239, a lo que señalan las leyes ordinarias, específicamente el artículo 35 literal n) del Código Municipal, en cuanto a la facultad del Concejo Municipal de fijar las rentas de los bienes municipales y las tasas por servicios administrativos y servicios públicos locales, y el artículo 72 del mismo cuerpo legal, que establece que las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios; así como en los artículo 11 y 12 del Código Tributario, que brindan el concepto de impuesto y arbitrio; d) que las tasas son creación y competencia exclusiva de las corporaciones municipales y que conllevan una contraprestación a favor del particular, quien, por el precio que paga, recibe la prestación de un servicio público determinado y divisible; señala que en la determinación de las tasas existe una relación de cambio, ya que se dan los elementos de un pago voluntario por parte del administrado, quien recibe a cambio la contraprestación del servicio público, por lo que son características de la tasa la voluntariedad de pago y la contraprestación de un servicio público individualizado a favor del administrado y que, si estos no están presentes, se está ante una figura tributaria cuya creación no compete a las corporaciones municipales sino al Congreso de la República; e) en ese sentido, señala que la disposición objetada se define como tasa por servicios administrativos, por emisión de licencias o permisos municipales para la autorización y funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público, dentro de los cuales se encuentran las empresas de servicios de televisión por cable; al respecto, indica que. por su naturaleza y en el ámbito de sus actividades mercantiles, los establecimientos comerciales de las empresas que se dedican a esa actividad dentro de la jurisdicción del municipio de Zacapa están abiertos al público, pretendiendo gravarse precisamente esa apertura, aspecto que no otorga ninguna contraprestación; f) si bien el Decreto 56-95 del Congreso de la República faculta a las municipalidades para que puedan delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de los establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público, ello no significa que se faculte a las municipalidades a realizar un cobro para permitir el desarrollo de las actividades comerciales, tal y como lo establece este Tribunal Constitucional en distintos fallos análogos; por consiguiente, es necesario realizar el examen de constitucionalidad para determinar si lo impugnado reúne o no las características para ser calificada como una tasa, toda vez que el cargo que pretende imponer la Municipalidad de Zacapa no es consecuencia de un requerimiento voluntario del administrado, sino que es una imposición al particular para realizar el pago mensual de siete mil quetzales para el funcionamiento de un establecimiento comercial de empresa de servicios de televisión por cable, puesto que, de no pagar dicho monto, tales empresas no pueden seguir operando, lo que denota su carácter impositivo y no voluntario, como lo exigen las tasas municipales; g) que la exacción que se impone es periódica, pues debe ser pagada mensualmente para permitir que puedan continuar funcionando los establecimientos comerciales de las empresas de servicios de televisión por cable, lo que permite entrever que la misma fue impuesta unilateralmente sobre una actividad comercial que no desarrolla el municipio, ni se dirige a satisfacer necesidades básicas del solicitante, de lo que se extrae la carencia de voluntariedad; asimismo, la mensualidad permite establecer que la obligación se impone, no solo por los servicios previos a extender la licencia o el permiso municipal para la autorización del establecimiento comercial de las empresas antes identificadas, sino que también su objeto es que los comercios se mantengan vigentes y puedan funcionar, lo cual denota la existencia de un beneficio lucrativo que puede obtener la autoridad local por este tipo de establecimientos, aspecto que demuestra la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el administrado; h) el cobro mensual que se exige no se relaciona con los costos de operación que la actividad municipal implica, aspecto que permite determinar que dicha exacción carece de razonabilidad y proporcionalidad, porque en dicha disposición no se logra establecer cuál es la actividad municipal determinada que se relaciona concretamente con el obligado, es decir, no se puede precisar cuál es el servicio público municipal, el beneficio o contraprestación que el administrado recibe en forma directa por el pago periódico y mensual de siete mil quetzales, por lo que esta no puede considerarse como una tasa, sino más bien es un impuesto, pero el único entre autorizado constitucionalmente para establecer este tipo de tributos es el Congreso de la República, por lo que vulnera el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala; e i) adujo también que la disposición objetada vulnera el principio de jerarquía normativa e infringe el artículo 171 literal a) de la Constitución Política de la República de Guatemala, toda vez que el artículo 7 de la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Decreto 41-92 del Congreso de la República, señala que para la instalación de cables o equipos de retransmisión se puede cobrar un arbitrio de dos quetzales mensuales por suscriptor, en la capital y cabeceras departamentales; en ese sentido, la disposición cuestionada produce una antinomia con el contenido de la recién mencionada, que es ley ordinaria; ello porque la tasa señalada en la norma municipal objetada impone una exacción mensual para aquellas empresas que quieran operar y tener un comercio abierto que provea servicio de televisión por cable en el municipio de Zacapa y, por su parte, la ley ordinaria antes citada crea un tributo también a favor de las corporaciones municipales, a efecto que estas otorguen la autorización correspondiente a favor de las personas individuales o jurídicas que sean propietarias de empresas que brinden dicho servicio; señala que tal antinomia amerita que la expulsión de la norma infra ordinaria denunciada, ya que la norma objetada entra en conflicto con el ámbito de aplicación de una ley ordinaria.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de la disposición denunciada. Se confirió audiencia por quince días a: a) Concejo Municipal del municipio y departamento de Zacapa; y b) Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Zacapa expuso; a) que actuó en el marco de la autonomía municipal contenida en el artículo 253 literal b) de la Constitución Política de la República de Guatemala, el cual regula que a los municipios les corresponde obtener y disponer de sus recursos, como también del artículo 255 ibidem, que determina que las corporaciones municipales deberán procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios; disposiciones que son desarrolladas por el Decreto número 12-2002 del Congreso de la República, Código Municipal, que específicamente en su artículo 35 literal n) indica las atribuciones asignadas al Concejo Municipal, dentro de las que se encuentra lo relacionado con la fijación de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales; b) la Corte ha establecido que la tasa es una relación de cambio, en la que destaca el elemento de contraprestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en favor del contribuyente; es decir, debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados y que los cobros de estas tasas por servicios administrativos deben ser atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del mencionado servicio, como lo ordena el artículo 72 del Código Municipal; c) con base en lo anterior, aduce que se fijó la tasa respectiva en función de los costos de operación en que incurrirá la municipalidad por el funcionamiento de sus unidades administrativas responsables de la emisión de licencias y/o inspección de oficio o por denuncias recibidas de los vecinos, transeúntes o usuarios de las vías públicas del municipio, ya que se debe supervisar que el cableado que instalan las empresas de servicios de televisión por cable sea aéreo o subterráneo no impida la libre locomoción o tránsito de las personas o vehículos y que el cableado no constituya un peligro para la seguridad de las personas o sus bienes y no cause daño, deterioro o desmedro a la infraestructura urbana y rural, como sucede en otros municipios en los que hay "una maraña de cables aéreos" y mucho de ellos cuelgan casi a nivel del suelo o a la altura de las personas, siendo susceptible a que ocurra un percance, lo cual se quiere evitar en el municipio de Zacapa; d) que la fijación de la tasa por servicios administrativos impugnada tiene su base y su fundamento en los artículos 35 literal n), 100 literal e) y 102 segundo párrafo del Código Municipal, además de lo expresado por esta Corte en su jurisprudencia; y e) la tasa objetada no tiene relación alguna con lo establecido en el artículo 7 de la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, ya que dicho supuesto jurídico es por la utilización de las vías públicas, por lo que, dicha cuota tiene su hecho generador en función de los costos de operación en que incurrirá la municipalidad por el funcionamiento de sus unidades administrativas responsables de la supervisión de que el cableado utilizado por las empresas respectivas no impida la libre locomoción ni ponga en peligro a las personas ni al patrimonio municipal. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial instada. B) El Ministerio Público señaló que: a) la tasa que pretende imponer la Municipalidad de Zacapa no es consecuencia de un requerimiento voluntario del administrado, sino una imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud de licencia para el funcionamiento de algún establecimiento comercial, por constituir tal autorización un servicio administrativo que debe ser prestado por la mencionada autoridad local, por virtud de la ley y, porque de otro modo, el interesado no puede ejecutar su actividad, sea esta de índole comercial, cultural, profesional o de recreación; b) en la disposición cuestionada se observa que se regulan cobros que carecen de razonabilidad y proporcionalidad, pues pretende cobrar una especie de renta mensual e inobserva los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 72 del Código Municipal, lo que permite determinar que el deber de pagar el rubro establecido en la norma cuestionada no es solo por los servicios previos a extender la licencia de funcionamiento del proveedor de servicio de televisión por cable, sino también para que esta se mantenga vigente, así como por el beneficio lucrativo que pueda obtener de cada uno de los establecimientos, según su categoría, aspectos que denotan la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el obligado; y c) de tal manera, que las exacciones pretendidas no pueden situarse dentro de la clasificación de la tasa, sino que reúnen las características del impuesto, el cual el municipio no está facultado a crear, pues esto corresponde exclusivamente al Congreso de la República. Solicitó que la inconstitucionalidad general de ley presentada sea declarada con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Lester Manuel Meda Ruano -solicitante- replicó lo argumentado en el escrito de planteamiento de inconstitucionalidad y agregó: a) la disposición contenida en la norma denunciada no es una tasa, sino que es otra figura tributaria cuya creación no compete a la Municipalidad de Zacapa, para lo cual basta con tener claro el hecho generador de la misma, que es la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado; y b) en dicha norma se inobservó lo dispuesto en el artículo 255 constitucional, que señala que en la captación de recursos las corporaciones municipales deberán ajustarse al principio de legalidad establecido en el artículo 239 de dicho texto, toda vez que el rubro impugnado no reúne las características para ser calificado como tasa. Pidió que se declare con lugar la garantía planteada. B) El Concejo Municipal de Zacapa ratificó lo argumentado en la audiencia que por quince días se le confirió oportunamente. Pidió que se declare sin lugar la acción promovida. C) El Ministerio Público confirmó lo expresado en la audiencia que por quince días le fue otorgada. Requirió que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

CONSIDERANDO

-I-

La acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley procede contra las disposiciones generales que contengan vicio de inconstitucionalidad, con el objeto de que la legislación se mantenga en los límites que fija la Constitución Política de la República de Guatemala, excluyendo del ordenamiento jurídico las normas que no concuerden con aquella. En ese sentido, siendo que la función esencial de esta Corte, es la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las normas, determinar si las leyes emitidas rebasan o no las limitaciones constitucionales y si estas se sujetan a su máxima jerarquía, confrontando unas con otras dentro del espíritu del régimen jurídico establecido.

Por otra parte, los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como "tasa", por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

El interponente señala que es inconstitucional el numeral 25, inciso 1, del artículo 5 del punto segundo, del acuerdo municipal contenido en el punto noveno del acta noventa y seis - dos mil diecinueve (96-2019), correspondiente a la sesión pública ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de Zacapa, departamento de Zacapa, el veintidós de octubre de dos mil diecinueve y publicado en el Diario de Centroamérica el treinta y uno de octubre de dos mil diecinueve, por medio del cual se modificó el "Plan de tasas por servicios públicos, rentas, frutos, productos, multas y demás ingresos no Tributarios" de la Municipalidad de Zacapa de la manera siguiente: "...Segundo: modificación y ampliación: Artículo 5. De las tasas por servicios administrativos. Por emisión de licencias o permisos municipales para la autorización y funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público (...) 25. Empresas de servicios de televisión por cable al mes, monto aprobado Q7,000.00...".

Al respecto, el accionante señala que esa disposición vulnera el contenido de los artículos 171 literal a), 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud de que, por su naturaleza, los establecimientos pertenecientes a empresas de servicios de televisión por cable situados dentro de la jurisdicción del municipio de Zacapa deben estar abiertos al público, por lo que la pretensión del concejo municipal respectivo es la apertura de ellos sin que exista contraprestación, el cual es un elemento toral para que un tributo pueda ser catalogado como tasa; de tal manera que dicha disposición no puede ser considerada como tal. sino más bien como un impuesto, los cuales únicamente pueden ser decretados por el Congreso de la República. También indicó que la disposición objetada contradice el principio de jerarquía normativa, toda vez que. de conformidad con el artículo 7 de la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Decreto 41-92 del Congreso de la República, para la instalación de cables o equipos de retransmisión se puede cobrar un arbitrio de dos quetzales mensuales por suscriptor, en la capital y cabeceras departamentales, aspecto que permite determinar que la norma cuestionada produce una antinomia con la disposición municipal, porque la tasa señalada impone una exacción mensual para aquellas empresas que quieran operar y tener un comercio abierto que provea servicio de televisión por cable en el municipio de Zacapa cuando la ley ordinaria citada ya prevé un tributo a favor de las corporaciones municipales a efecto que estas otorguen la autorización correspondiente a favor de las personas individuales o jurídicas que sean propietarias de empresas que brinden dicho servicio.

-III-

Previamente a pronunciarse sobre el examen de la normativa impugnada, es pertinente reiterar que en el ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza al municipio, este elige a sus autoridades para el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico. Por ello, en Concordancia con los artículos 253 y 255 constitucionales, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo sus autoridades procurar el fortalecimiento económico municipal para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos, captación de recursos que debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a sus necesidades.

Por su parte, el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. El artículo 255 de la Ley Fundamental establece precisamente que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio de legalidad antes referido, así como a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

Po su parte, el Código Municipal, en su artículo 35 literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean de uso común o privado y tasas por servicios administrativos y servicios públicos locales, entre otros cobros, los cuales constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. El artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; lo que se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, que establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Dejando a salvo lo anterior, el examen del juzgamiento normativo constitucional debe centrarse en determinar si el contenido del precepto objetado está revestido de las características de una tasa. Para tal cometido esta Corte, en reiterada jurisprudencia ha expresado que la tasa es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, de veintitrés de mayo de dos mil dieciocho y veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve, dictadas en los expedientes 2091-2016, 679-2017, 5577-2017 y 770-2019, respectivamente).

En ese sentido, es necesario precisar que la determinación de la tasa implica una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público", la cual está caracterizada principalmente porque: a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio y las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario directo o indirecto del servicio; y c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio, con el objeto de no trasgredir los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

-IV-

Esta Corte aprecia que, en el presente asunto es procedente analizar si las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributos, cuyo origen constitucionalmente debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Al respecto, el accionante señaló que la disposición objetada se define como tasa por servicios administrativos por emisión de licencias o permisos municipales para la autorización y funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público, dentro de los cuales se encuentran las empresas de servicios de televisión por cable; sin embargo, el cobro mensual que se exige no se relaciona con los costos de operación que implica la actividad municipal y que no se logra establecer cuál es la actividad municipal determinada que se relaciona concretamente con el contribuyente, es decir, no se puede precisar cuál es el servicio público municipal, el beneficio o contraprestación que el administrado recibe en forma directa por el pago periódico y mensual de siete mil quetzales, por lo que esta no puede considerarse como una tasa, sino más bien es un impuesto, siendo el único ente autorizado constitucionalmente para establecer este tipo de tributos el Congreso de la República.

Por su parte, el Concejo Municipal de Zacapa indicó que se fijó la tasa respectiva en función de los costos de operación en que incurrirá la municipalidad por el funcionamiento de sus unidades administrativas responsables de la emisión de licencias y/o inspección de oficio o por denuncias recibidas de los vecinos, transeúntes o usuarios de las vías públicas para verificar que el cableado que instalan las empresas de servicios de televisión por cable, ya sea aéreo o subterráneo, no impida la libre locomoción o tránsito de las personas o vehículos y que el cableado no constituya un peligro para la seguridad de las personas o sus bienes y no cause daño, deterioro o desmedro a la infraestructura urbana y rural.

De la lectura de la norma que fue objetada se puede establecer que únicamente señala "Artículo 5. De las tasas por servicios administrativos. 1. Por emisión de Licencias o permisos municipales para la autorización y funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público. (...) 25 Empresas de Servicios de Televisión por cable al mes Q. 7,000.00. ..". Después de ello, se regula solamente la vigencia de la normativa. Esto permite establecer que los motivos indicados por el Concejo Municipal de Zacapa que justifican la creación de la disposición objetada no se encuentran justificados. En realidad, claramente señala que la tasa se impone por la emisión de licencias o permisos municipales para la autorización y funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público; es decir, la autorización de que un establecimiento perteneciente a las empresas de televisión por cable pueda funcionar y estar abierto al público.

Sin embargo, la finalidad de que se regule la obtención de una licencia es que la realización de determinada actividad sea sometida a conocimiento de la autoridad municipal para que esta la estudie y, si la considera conveniente y con arreglo a la ley, así como a los intereses de las personas y del municipio, la otorgue o, en caso contrario, la niegue. Si bien es cierto que, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, también lo es que esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno por ese concepto. Es necesario señalar que una licencia no es una contraprestación porque es un acto permisivo de la autoridad hacia los particulares y su otorgamiento o denegatoria es una obligación derivada del ejercicio de la función pública, por lo que no puede catalogarse como contraprestación. Cabe anotar que la función pública esta revestida de imparcialidad y objetividad en función del bien común, motivo por el cual su ejercicio no puede estar supeditado o condicionado a pago alguno.

Como puede apreciarse, la norma objetada se limita a regular un cobro por obtención de licencia, lo que implica que es una forma lisa y llana de efectuar una exacción dineraria porque el comerciante se ve compelido a pagar y únicamente al efectuar dicho pago obtendrá el permiso municipal para la apertura al público de su comercio, dejando de lado la posibilidad de no otorgarlo por existir afectación a los intereses municipales. Esto hace evidente que las tasas que pretende imponer la municipalidad referida no son consecuencia de un requerimiento voluntario del administrado, sino una imposición de la propia autoridad local que obliga al particular -en este caso, las empresas que proveen el servicio de señal de cable por televisión- a formular la solicitud para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, porque de otro modo, no puede ejecutar su actividad económica. De tal manera que el precepto normativo objetado convierte el otorgamiento de la licencia en una obligación del particular a pagar a la Municipalidad de Zacapa una determinada cantidad de dinero mensual no sólo por extender la autorización aludida, sino también porque esta se mantenga vigente, aspectos que denotan la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el obligado.

En este punto, debe acotarse que, se advierte que las exacciones objetadas son periódicas, pues deben ser pagadas obligatoriamente de forma mensual. Respectivamente, se aprecia que los cobros objetados no tienen relación alguna con la actividad municipal previo a la autorización, pues los costos de operación que estos podrían implicar, como por ejemplo emisión de licencia, inspecciones, estudios sobre su ubicación y ordenamiento, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, carecen de razonabilidad y proporcionalidad dado que al analizar las disposiciones impugnadas se observa que las supuestas tasas no atienden al valor real y previsible que represente para la municipalidad prestar el supuesto servicio administrativo (autorización y renovación), lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal, recientemente citado.

En cuanto a la voluntariedad de los pagos citados, se ha determinado que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio. Este criterio se sostuvo en sentencia de esta Corte de veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, dentro del expediente 679-2017.

De esa manera, se puede determinar que el precepto legal cuestionado, al no llevar aparejada la prestación de un servicio municipal público o administrativo, no cumple con los elementos de voluntariedad y contraprestación del servicio público individualizado a favor del administrado, por lo que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa.

En ese sentido, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, los cobros pretendidos en la norma deben hacerse por medio del órgano constitucional competente.

Asimismo, el accionante señaló que se quebrantó el principio de jerarquía normativa, ya que señala que existe antinomia entre la disposición objetada y el artículo 7 de la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, que establece: "Los usuarios comerciales no podrán utilizar las vías públicas para la instalación de cables o equipos de retransmisión, sin contar previamente con la autorización de la municipalidad respectiva, la cual puede cobrar un arbitrio de dos quetzales (Q.2.00) mensuales por suscriptor, en la capital y cabeceras departamentales. En el resto de municipios se cobrará un quetzal (Q.1.00) al mes" (el resaltado es propio). Sin embargo, este Tribunal estima que en el presente caso no concurren en ambas normas el mismo ámbito de regulación para estimar la existencia de una antinomia, ya que el hecho general arbitrio previsto en la Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable recae sobre la instalación de cables y equipos de transmisión en las vías públicas, el cual se cobra por persona suscrita; mientras que en el precepto normativo cuestionado se establece una supuesta tasa por emisión de licencias o permisos municipales para la autorización y funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público. De tal manera que ambas exacciones recaen sobre hechos distintos, sin darse la antinomia alegada.

Por los motivos antes expuestos se estima que las exacciones dinerarias previstas en la disposición objetada no tienen sustento constitucional al establecer un cobro liso sobre una actividad comercial determinada, como lo es la prestación del servicio de señal de cable de televisión, sin que exista una contraprestación referente al mismo y, por el contrario, se denota la simple finalidad de imponerlo para generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad, aspecto que vulnera el texto del articulo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de dieciséis de junio de dos mil quince, veintiuno de julio de dos mil dieciséis y veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve, dictadas dentro de los expedientes 532-2015, 5392-2015 y, 770-2019, respectivamente.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose dejar sin vigencia las disposiciones cuestionadas del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 6°, 114, 115, 133, 137, 139, 142, 144, 149, 150, 163, inciso a); 179, 183, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 31 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO