EXPEDIENTE 1489-2023

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, Guatemala, veintiocho de septiembre de dos mil veintitrés.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general total promovida por Silvia Patricia Valdés Quezada, en su calidad de Presidente del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, objetando la totalidad del Acuerdo A - cero veintiocho - dos mil veintiuno (A-028-2021) que contiene el "Sistema Nacional de Control Interno Gubernamental (SINACIG)", emitido por el Contralor General de Cuentas el trece de julio de dos mil veintiuno y publicado en el Diario de Centro América el diecinueve del mismo mes y año. La postulante actuó con el auxilio de las abogadas Vilma María Gálvez Guzmán, Nidia Victoria Jordán Villeda y Andrea Carolina Reyes Martínez. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. OBJETO DE LA REGULACIÓN DENUNCIADA:

La emisión del Acuerdo número A - cero veintiocho - dos mil veintiuno (A-028-2021), tiene por objeto aprobar el "Sistema Nacional de Control Interno Gubernamental (SINACIG)".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUNGNACIÓN

Conforme lo expuesto por la accionante, la normativa objetada contraviene los artículos 2°, 152, 154, 205 incisos a) y b), 232 y 237 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las siguientes razones:

A) Vulneración del artículo 2° del Texto Supremo: i) el Sistema Nacional de Control Interno Gubernamental tiene como propósito asegurar el cumplimiento de los objetivos fundamentales de las entidades a que se refiere el artículo 2 del Decreto 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, sin embargo es violatorio de la seguridad y certeza jurídica, en virtud que contraviene la función otorgada constitucionalmente a la Contraloría General de Cuentas, pues a esta únicamente le corresponde la acción fiscalizadora en observancia del interés hacendario, para que se haga un adecuado uso de los recursos proporcionados a cada entidad sujeta a fiscalización; ii) el Acuerdo denunciado se introdujo sin seguir el procedimiento legal correspondiente y con base a la aplicación de disposiciones y marcos normativos emitidos por organizaciones internacionales que no son de cumplimiento obligado para Guatemala, por no tener soporte constitucional, normativo reglamentario o legal interno que obligue a las distintas entidades sujetas a fiscalización a su cumplimiento, lo que genera inseguridad jurídica y falta de certeza, y iii) mediante el Acuerdo reprochado se usurparon funciones y atribuciones que le corresponden a las entidades nominadoras sujetas a fiscalización, trasgrediendo los principios de seguridad y certeza jurídica porque el acuerdo denunciado, de facto reformó las leyes que rigen las actuaciones de las diferentes dependencias del Estado, al modificar ilegítimamente las funciones que tienen asignadas.

B) Violación del artículo 152 constitucional: i) el Acuerdo objetado trasgrede el principio de legalidad administrativa que conlleva que es la ley el único mecanismo de atribución de potestades a la administración, en virtud que al aprobar un sistema que tiene como propósito asegurar el cumplimiento de los objetivos fundamentales de las entidades a que se refiere el artículo 2 del Decreto 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, contravino la función otorgada constitucionalmente a la Contraloría General de Cuentas, pues únicamente a esta le corresponde la acción fiscalizadora en observancia del interés hacendario; ii) se usurpó funciones y atribuciones que corresponden exclusivamente a las entidades nominadoras al obligar a los entes sujetos a fiscalización que para aplicar el "SINACIG", cuenten con una "Unidad Especializada"; iii) modificó ilegítimamente las funciones que tienen asignadas las diferentes dependencias que conforman los sujetos de fiscalización, porque la actividad de esos órganos debe mantenerse dentro del conjunto de funciones y atribuciones que expresamente le son asignados en la ley suprema y demás leyes; iv) sin sustento legal obliga a las entidades gubernamentales a crear la "unidad especializada", lo que conlleva la modificación de la estructura organizacional del sector público, así como a erogaciones presupuestarias que no están contempladas en los diferentes presupuestos aprobados; v) la Contraloría General de Cuentas no está investida de facultades para intervenir o inmiscuirse en el qué hacer propio de los Organismos del Estado, menos con el pretexto de "asegurar el cumplimiento de sus objetivos fundamentales"; vi) el Acuerdo no contiene normas de control interno, toda vez que la pretensión del Sistema es de verificar el cumplimiento de las funciones legalmente reguladas para cada entidad sujeta a la fiscalización pretendida a través de la implementación de la unidad especializada en cada entidad, y vii) en la disposición denunciada se enumera un extenso listado de atribuciones y obligaciones que debe realizar por delegación la unidad especializada, por lo que resulta latente la violación aludida, desnaturalizando la función del órgano rector de control gubernamental para invadir atribuciones que corresponden con exclusividad al Congreso de la República (función legislativa), al ente rector de las finanzas públicas del Estado, de planificación del Estado así como a las distintas entidades nominadoras de las entidades sujetas a fiscalización.

C) transgresión del artículo 154 constitucional: i) se vulneró el principio de sujeción del funcionario público a la ley e indelegabilidad de la función pública al no sujetarse al marco de actuación que constitucionalmente tiene asignada la Contraloría General de Cuentas; ii) los actos, decisiones y actividades de cualquier funcionario público del Estado deben mantenerse dentro del conjunto de funciones y atribuciones que expresamente le son asignadas por la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes, y iii) la autoridad que lo aprobó no está investida de las facultades para intervenir ni inmiscuirse en el que hacer de los organismos del Estado y demás entidades sujetas a fiscalización; por lo que es el resultado de la invasión competencial de la Contraloría General de Cuentas en la esfera de las funciones de los otros órganos estatales.

D) Vulneración al artículo 205 incisos a) y b) de la Constitución Política de la República de Guatemala: i) mediante una disposición de carácter general ilegitima se modifica la estructura organizacional y gerencial del Organismo Judicial y por consiguiente, afecta su presupuesto; ii) la creación de la unidad especializada lleva aparejada la necesidad de que para su funcionamiento se creen plazas nuevas y la contratación de personal, establecimiento de espacio físico así como compra de mobiliario para el desempeño de sus atribuciones; iii) interfiere el presupuesto del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, pues se afecta la asignación presupuestaria y sus fondos privativos, violándose la independencia económica y la atribución de la Corte Suprema de Justicia de formular su presupuesto, garantizado en la ley fundamental, y iv) dicha disposición altera y modifica la forma y modo de operar administrativamente del Organismo Judicial así como de utilizar los recursos económicos que fueron debidamente aprobados para el cumplimiento de sus fines y obligaciones constitucionales.

E) Violación al artículo 232 constitucional: se viola dicha norma suprema en virtud que el propósito u objeto del acuerdo impugnado no está relacionado con la función fiscalizadora de los fondos del Estado sino a asegurar el cumplimiento de objetivos fundamentales de cada entidad, lo que implica una invasión e interferencia de la Contraloría General de Cuentas en la esfera de las funciones que constitucionalmente le corresponden a las entidades que se refiere el artículo 2 del Decreto 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, conllevando un vicio de naturaleza sustancial.

F) Quebrantamiento del artículo 237 de la Ley Fundamental: i) al aprobar el Acuerdo impugnado se está imponiendo ilegítimamente a todas las entidades que deben ser fiscalizadas, erogaciones extras, en el sentido que dentro de su estructura organizacional y funcional debe establecerse y organizarse un equipo de trabajo exclusivo para cumplir con el mandato que establece la norma denunciada, y ii) cada entidad gubernamental para poder funcionar debe tener aprobado un presupuesto de ingresos y egresos, lo que no puede imponérseles sin contar con la fuente de financiamiento, la contratación de personal o movimientos del mismo, con el fin de cumplir funciones especiales que no fueron presupuestadas ni contratadas, lesionando el principio de unidad y destino del presupuesto.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de cuatro de mayo de dos mil veintitrés, publicado en el Diario de Centro América el cinco del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de la disposición denunciada de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días a la Contraloría General de Cuentas y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Contraloría General de Cuentas expuso: i) la suspensión provisional decretada originó un vacío legal que le impide cumplir con su función de ejercer un efectivo control gubernamental que dé certeza y seguridad jurídica al momento de ejercer su mandato constitucional, ii) ante tal circunstancia no existen normas técnicas que regulen el control interno, haciendo imposible que cuente con las herramientas necesarias para cumplir sus funciones. Pidió que se reincorpore al ordenamiento jurídico vigente el Acuerdo impugnado. B) El Ministerio Público manifestó: i) el planteamiento es razonable en virtud que el contenido de las disposiciones impugnadas contravienen los artículos 2º, 152, 154, 205 incisos a) y b), 232 y 157 de la Constitución Política de la República de Guatemala porque es contrario al principio de razonabilidad, debido a que el mismo violenta el texto constitucional al obligar a la Máxima autoridad para que a través de la Unidad Especializada se apliquen ciertos criterios técnicos y metodológicos que en él se desarrollan, sin tener facultades legales para ello, no buscando el interés hacendado ni fiscalizar el uso adecuado de los recursos que son proporcionados a las distintas instituciones del sector público ni fortalecer el control interno; ii) las normas incluidas en el Acuerdo denunciado contravienen el texto constitucional por medio del uso de la palabra "debe", sin contar con las facultades constitucionales para ello, en virtud que obligan a la máxima autoridad de la entidad a modificar su misión y visión institucional así como los Planes Estratégicos Institucionales, Manuales de Políticas y Procedimientos y hasta los procesos de selección, contratación, desarrollo, retención, promoción y sucesión de servidores públicos, vulnerando la seguridad y certeza jurídica; iii) al emitir el acuerdo impugnado, el ente emisor se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al no contar con el fundamento legal que sustenta su decisión; iv) se violenta la independencia funcional económica del Organismo Judicial en virtud que se indica que se implementará y divulgará el código de ética de la institución, lo que implica que deban crearse la Unidad Especializada y nuevas plazas de personal, así como d disponer de espacio físico, compra de equipo informático y mobiliario para el desempeño de sus funciones y modificar su estructura general interna afectando su presupuesto, la asignación presupuestaria y los fondos privativos del referido Órgano, y v) las disposiciones impugnadas no están orientadas a cumplir con la función fiscalizadora de la Contraloría General de Cuentas, siendo irrazonable al invadir la independencia funcional del Organismo Judicial, al impedirle que pueda dirigirse y gobernar libremente a través de su máximo órgano. Pidió que se declare con lugar la inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante reiteró lo manifestado en el escrito de solicitud de inconstitucionalidad. Requirió que se declare con lugar tal garantía constitucional. B) La Contraloría General de Cuentas, expuso que la norma impugnada fue expulsada del ordenamiento jurídico a través del Acuerdo A - cero treinta y ocho - dos mil veintitrés (A-038-2023) emitido por el Contralor General de Cuentas y publicado en el Diario Oficial el diecinueve de mayo de dos mil veintitrés, cobrando vigencia al día siguiente de su publicación, por lo que es inviable continuar con el trámite por haber quedado sin materia sobre la cual resolver. Pidió que se suspenda en definitiva la acción. C) El Ministerio Público no se pronunció.

CONSIDERANDO

-I-

Tesis fundante

La vigencia de la ley constituye un presupuesto indispensable para el conocimiento de inconstitucionalidad. Ello es así, debido a que uno de los efectos de la declaración que se realice en sentencia es que, en caso de existir la contravención citada, el precepto impugnado pierda su validez y sea excluido del ordenamiento jurídico.

Por tanto, si la ley o disposiciones jurídicas atacadas no están vigentes al momento de resolverse el asunto, la acción instada carece de materia sobre la cual resolver, circunstancia que impedirá al Tribunal emitir pronunciamiento definitivo respecto de las pretensiones formuladas.

-II-

Síntesis del planteamiento

Silvia Patricia Valdés Quezada, en su calidad de Presidente del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, objeta de inconstitucionalidad la totalidad del Acuerdo A - cero veintiocho - dos mil veintiuno (A-028-2021) que contiene el "Sistema Nacional de Control Interno Gubernamental (SINACIG)", emitido por el Contralor General de Cuentas el trece de julio de dos mil veintiuno y publicado en el Diario de Centro América el diecinueve del mismo mes y año

La accionante estima que dicha normativa contraviene los artículos 2º, 152, 154, 205 incisos a) y b), 232 y 237 de la Constitución Política de la República de Guatemala, haciendo las argumentaciones que quedaron reseñadas en el apartado de resultados de esta sentencia.

-III-

En el asunto que ahora ocupa al Tribunal, se establece que mediante escrito de evacuación de vista de la Contraloría General de Cuentas presentado en el casillero electrónico de esta Corte el veintiséis de mayo de dos mil veintitrés, expuso que mediante Acuerdo A - cero treinta y ocho - dos mil veintitrés (A-038-2023) emitido el diecisiete de mayo de dos mil veintitrés por el Contralor General de Cuentas, y publicado en el Diario Oficial el diecinueve de ese mismo mes y año, que cobró vigencia al día siguiente de su publicación, dispuso en su artículo 1: "Se deroga el Acuerdo Número A-028-2021 del Contralor General de Cuentas, que acordó aprobar el Sistema Nacional de Control Interno Gubernamental (SINACIG) del 13 de julio de 2021, publicado en el Diario de Centroamérica el 19 de julio de 2021. Asimismo, se deroga toda aquella disposición de la misma jerarquía normativa basada en el Acuerdo A-028-2021 del Contralor General de Cuentas.".

Como se advierte, la disposición impugnada ya no se encuentra vigente. Dicha circunstancia ocasiona que este Tribunal se encuentre jurídicamente imposibilitado para emitir pronunciamiento alguno respecto al planteamiento de inconstitucionalidad, en virtud de no existir materia sobre la cual pueda versar el examen de constitucionalidad requerido. En igual sentido se ha pronunciado esta Corte en sentencias de nueve de marzo de dos mil veintitrés, veintinueve de marzo de dos mil veintiuno, veinticuatro de noviembre de dos mil veinte y dos de marzo de dos mil veinte, dictadas dentro de los expedientes 5296-2022, 1713-2021, 1763-2020 y 1730-2019.

Por lo anterior, la inconstitucionalidad de ley de carácter general total planteada debe desestimarse, sin hacer condena en costas ni imponer multa a los abogados auxiliantes de su interposición, por la forma en la que se resuelve el presente asunto.

En virtud de que el Acuerdo denunciado ya no está vigente no es necesario revocar el auto de cuatro de mayo de dos mil veintitrés, mediante el cual se decretó su suspensión provisional.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y; 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a); 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89, y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO