EXPEDIENTE 1937-2009

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, QUIEN LA PRESIDE; ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO, JOSÉ ROLANDO QUESADA FERNÁNDEZ Y HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ: Guatemala, dos de diciembre de dos mil nueve.

Se tienen a la vista, para dictar sentencia, las acciones de inconstitucionalidad general que promovió la Asociación del Gremio Químico Agrícola (AGREQUIMA), por medio del Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, con el objeto de impugnar el artículo 59 del Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, Acuerdo Gubernativo 745-99 de treinta de septiembre de mil novecientos noventa y nueve; y Acuerdo Ministerial 127-2009 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, denominado "Requisitos para registro, renovación, endoso, cesión y reválida de insumos de uso agrícola y personas individuales o jurídicas en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación". La accionante actuó con el auxilio de los abogados Carlos Rogelio Carranza Roldan, Iris Natali Monterroso Arenas y Jorge Roberto Colina Martínez.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: A) De la inconstitucionalidad del artículo 59 del Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, Acuerdo Gubernativo 745-99: a) el cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve se publicó en el Diario Oficial el Acuerdo Gubernativo 745-99, que contiene el Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal; b) en su artículo 59 establece que "los requisitos técnicos y legales para el registro y renovación de insumos para agrícola o animal sarán establecidos en el Acuerdo Ministerial que emita el MAGA"; c) la competencia general del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación está señalada, específicamente, en el artículo 28 de la Ley del Organismo Ejecutivo, con el fin de atender los asuntos concernientes al régimen jurídico que rige la producción agrícola, pecuaria e hidrobiológica, esta última en lo que le ataña, así como aquellas que tienen por objeto mejorar las condiciones alimenticias de la población, la sanidad agropecuaria y el desarrollo productivo nacional. Por aparte, la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, en su artículo 3, dispone que la responsabilidad de aplicar la ley y sus reglamentos le corresponde a dicho Ministerio, pero, en este caso, se deben ajustar al principio de legalidad regulado en el artículo 154 de la Constitución Política de la República; d) es evidente también que toda reglamentación de la materia a que se refiere la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, debe ser resultado del ejercicio de la potestad que la Constitución regula en sus artículos 183, inciso e), 194 inciso c), y 195, que otorgan al Organismo Ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes con carácter general y sin alterar su espíritu; por lo tanto, en armonía con el artículo 154 constitucional, debe entenderse que cualquier reglamentación emanada de dicho Organismo debe ajustarse a las disposiciones de la Ley Suprema y, subsidiariamente, a las leyes intra constitucionales o leyes ordinarias que desarrollen la materia respectiva; e) ni la Constitución Política de la República, ni las dos leyes anteriormente citadas, facultan al Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, para emitir acuerdos ministeriales que contengan disposiciones de observancia general que normen la aplicación de leyes ordinarias, por lo que a la luz de las normas correspondientes de aquellas leyes, los acuerdos ministeriales son decisiones adoptadas por un Ministro en el desempeño de sus funciones, para cubrir exclusivamente aspectos administrativos generales del despacho; f) por lo anterior, el artículo 59 impugnado, que dice "los requisitos técnicos y legales para el registro y renovación de insumos para agrícola o animal, serán establecidos en al Acuerdo Ministerial que emita al MAGA", por ser de carácter reglamentario, vulnera la Constitución Política de la República de Guatemala, porque conlleva la ilegal delegación de la función de dictar los reglamentos atribuida con exclusividad por la Ley Suprema al Presidente de la República, a favor de un Ministro de Estado, aspecto que contradice las disposiciones contenidas en los artículos 154, 183, inciso e), 194 y 195 constitucionales. B) De la inconstitucionalidad del Acuerdo Ministerial 127-2009 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación: a) el Acuerdo Ministerial 127-2009, emitido y firmado únicamente por el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, que se denomina "Requisitos para registro, renovación, endoso, cesión y reválida de insumos de uso agrícola y personas individuales o jurídicas en al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación", establece una normativa aplicable en general a todas aquellas personas que acuden al referido Ministerio; b) el contenido de dicho Acuerdo Ministerial contempla no sólo requisitos técnicos, sino también los legales para efecto de obtener el registro de insumos para uso agrícola, basado en el contenido del artículo 59 impugnado, es decir, desarrolla cuestiones que corresponden ser incluidas directamente en el Reglamento, porque se refieren precisamente a temas que la propia Ley de Sanidad Vegetal y Animal remite a su desarrollo en normativa de esa especie (reglamentaria), con carácter general; así al no estar contenida en esa preceptiva, afecta la esfera de competencias entre el Ministerio y el Presidente de la República, ya que es a este último al que se le otorga la facultad de reglamentar, facultad que es indelegable; c) el Acuerdo Ministerial reprochado indica que el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, con base en el artículo 59 del Reglamento, Acuerdo Gubernativo 745-99, emitió ochenta y cuatro artículos que desarrollan los requisitos para el registro, renovación, endoso, cesión y revalida de insumos de uso agrícola y personas individuales o jurídicas en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, circunstancia que rebasa los límites fijados por la Constitución Política de la República de Guatemala en sus artículos 154, 194 195, pues los Ministros de Estado no tienen conferida facultad alguna para emitir normas o disposiciones de carácter general; además, la competencia para dictar reglamentos corresponde única y exclusivamente al Presidente de la República, construyendo la participación de los Ministros la de refrendar tales reglamentos relacionados con su despacho, para que tengan validez; d) así, el mencionado Acuerdo Ministerial contraviene los artículos 154, 183 inciso e) y 194 Inciso c) de la Constitución Política de la República. Solicitó que se declare con lugar las inconstitucionalidades planteadas.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes al Presidente de la República; al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministro de Ambiente y Recursos Naturales manifestó: a) el planteamiento original de la inconstitucionalidad evidencia una falta de coherencia, en virtud de que se impugna normativas originadas de diferentes fuentes; la primera, (articulo 59), emana de un Acuerdo Gubernativo emitido por el Presidente de la República en pleno ejercicio de la función pública que le corresponde y, en el segundo (Acuerdo Ministerial 127-2009), contiene normas operativas y de control que le corresponden implementar por ley al Despacho del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación; b) el Acuerdo Gubernativo 745-99, emitido por el Presidente de la República con los debidos refrendos y que contiene el Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, en todo su texto y contexto no contiene ninguna disposición violatoria de norma constitucional, por lo tanto es válida la disposición contenida en su artículo 59 (impugnado), pues indica que el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación fije las normas operativas y funcionales de carácter técnico para hacer operativo el registro y la consiguiente renovación de los controles para los insumos de uso agrícola o animal; c) en consecuencia, el artículo 59 impugnado del Acuerdo Gubernativo 745-99 se emitió con apego a la ley, ya que tuvo los debidos refrendos ministeriales, y el Presidente de la República no está delegando funciones, sino únicamente ordena al referido Ministerio que establezca los requisitos técnicos y legales para el registro y renovación de Insumos para uso agrícola o animal, aspecto que desarrolla el Acuerdo Ministerial en su totalidad; d) la accionante pretende interpretar antojadizamente el texto del artículo 59 del mencionado Acuerdo Gubernativo, pues dicho artículo no indica que el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación posee potestad constitucional o legal para dictar normas procesales de validez general; a lo que se refiere el artículo impugnado es disponer que el Ministerio fije las normas funcionales de carácter técnico para hacer operativo el registro; e) por ende, la accionante Interpreta equivocadamente el Acuerdo Ministerial 127-2009, pues éste, únicamente, efectúa una simple lista de los requisitos técnicos y legales para el registro, renovación, endoso, cesión y reválida de insumos de uso agrícola y personas individuales o jurídicas en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, requisitos que deberán hacerse constar en el respectivo libro; en ningún momento desarrolla procedimientos ya establecidos en el Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, por lo que tampoco resulta inconstitucional, ya que no se está ejerciendo funciones presidenciales en cuanto a la sanción, promulgación y ejecución de reglamentos; f) además, en el presente caso la accionante no realizó un trabajo de confrontación de normas cuya jerarquía considera vulneradas para sustentar su pretensión. Solicitó que se declare sin lugar las acciones de inconstitucionalidad planteadas. B) El Presidente de la República se apersonó al proceso y, únicamente, solicitó que se declare lo que en Derecho corresponda. C) el Ministerio Público manifestó que la accionante no desarrolló la respectiva confrontación de las normas denunciadas como inconstitucionales contra los preceptos de la Constitución que afirma vulnerados; tal confrontación es indispensable, de conformidad con el artículo 29 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, dado que debe realizarse en forma individualizada con cada uno de los artículos o pasajes de la ley que se considera inconstitucional, tal es el caso del Acuerdo Ministerial 127-2009, impugnado en forma total, ya que sin esta comparación el Tribunal constitucional no le es posible realizar el examen que concluya en la expulsión del ordenamiento jurídico guatemalteco. Solicitó que se declare sin lugar las acciones de inconstitucionalidad promovidas.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante reiteró los argumentos vertidos en el planteamiento de la inconstitucionalidad y agregó que tanto el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación como el Ministerio Público, en sus alegaciones indican que no se realizó el análisis confrontativo en el planteamiento de las inconstitucionalidades, sugiriendo que debió hacerse artículo por artículo, especialmente en el caso del Acuerdo Ministerial 127-2009 impugnado, contra cada una de las normas constitucionales que se consideran vulneradas; tal argumento deviene equivocado, pues debe tomarse en cuenta que la inconstitucionalidad general planteada contra el artículo 59 del Acuerdo Gubernativo 745-99, Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, proviene del hecho de que en ese precepto se dispuso delegar al Ministro de Agricultura la emisión del Acuerdo Ministerial que establezca los requisitos técnicos y legales para el registro y renovación de insumos para uso agrícola o animal; así, se realizó en forma razonada la debida confrontación contra los artículos 154, 183 inciso e), 194 y 195 de la Constitución Política de la República, específicamente en el sentido de que la función de emitir reglamentos es indelegable y, por ende, el Acuerdo Ministerial, por haberse emitido con base en dicho artículo, resulta contrario a la preceptiva de rango superior. Solicitó que se declare con lugar las acciones de inconstitucionalidad planteadas. B) El Presidente de la República reiteró la solicitud que formuló al evacuar la audiencia que le fue concedida. D) El Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación reiteró los argumentos expuestos al evacuar la audiencia que se confirió por quince días y agregó que está de acuerdo con lo manifestado por el Ministerio Público, en cuanto a que la accionante no desarrolló la respectiva confrontación, lo que impide al Tribunal constitucional examinar las inconstitucionalidades planteadas. Solicito que se declaren sin lugar las acciones entabladas. E) El Ministerio Público reiteró los argumentos expuestos al evacuar la audiencia que se confirió por quince días y solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida.

CONSIDERANDO

-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala confiere a esta Corte la función de ejercer la defensa del orden constitucional, por vía del conocimiento y resolución de impugnaciones contra leyes y reglamentos objetados total o parcialmente de inconstitucionalidad. A tal efecto, debe analizarse la norma de la Constitución a confrontar con las disposiciones legales a las que se les atribuye infracción, con el objeto de interpretadas y establecer, por medio del examen de constitucionalidad, si estas son susceptibles de mantenerse o si, por el contrario, deben ser excluidas del ordenamiento legal.

-II-

Para efectuar el estudio sobre el planteamiento de inconstitucionalidad general formulado, es necesario situar previamente el contenido y contexto de las disposiciones cuestionadas:

A) El Acuerdo Gubernativo 745-99, de treinta de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, contiene el Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, publicado en el Diario Oficial del cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve. En el capitulo VIII del Titulo II el Reglamento desarrolla lo referente al Registro de Insumos para Uso Agrícola y Animal que debe administrar la Unidad de Normas y Regulaciones del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, mediante la emisión de los Certificados de Registro y de Libre Venta, con vigencia de diez años renovables por periodos iguales. Se contempla en dicho capitulo, además, la facultad del Ministerio de determinar los insumos para uso agrícola que podrán utilizarse en el proceso de producción agrícola ecológica (artículo 60), la facultad de prohibir o restringir insumos que representen peligro para la salud humana, animal, sanidad vegetal y ambiente, cuando se cuente con evidencias técnicas y científicas (artículo 61), la forma de cumplir la legalización de certificados emitidos en el país de origen del insumo, cuando no exista representación diplomática de Guatemala (artículo 63), el plazo de vigencia de los registros y la posibilidad de solicitar su renovación (artículo 64). el plazo máximo para resolver en definitiva la solicitud de registro o de renovación (artículo 65), el procedimiento de las solicitudes de renovación (articulo 66), lo relativo al nombre comercial del producto (artículo 67), la obligación de practicar la evaluación de eficacia en el caso de insumos que contengan un nuevo ingrediente activo solo o en mezcla no registrado en Guatemala (artículo 68), la reserva que debe aplicarse a la información proporcionada para obtener el registro del insumo (artículo 70), las categorías para el reconocimiento de registro de un insumo de uso agrícola (artículo 71), el alcance de cada uno de éstos (artículos 69, 72 y 73) y la facultad del Ministerio de requerir a los solicitantes materia técnica, materia prima o productos formulados para efectuar las pruebas y análisis tendientes a verificar la calidad e identidad (artículo 74). El artículo 59 -norma tachada de inconstitucionalidad- establece a la letra que: "Los requisitos técnicos y legales para el registro y renovación de insumos para uso agrícola o animal, serán establecidos en el Acuerdo Ministerial que emita el MAGA".

B) El Acuerdo Ministerial 127-2009, de uno de abril de dos mil nueve, que fue emitido por el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación y publicado en el Diario Oficial el siete de abril de dos mil nueve, contiene la normativa aplicable a los requisitos para obtener en el indicado Ministerio, por medio de la Unidad de Normas y Regulaciones, el registro, la renovación, el endoso, la cesión y la revalida de insumos de uso agrícola y también de personas individuales o jurídicas. Para la emisión de este Acuerdo Ministerial fueron invocados como fundamentos los artículos 194 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 27 y 28 de la Ley del Organismo Ejecutivo; 14 de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal; 55, 59 75, 93 y 96 del Acuerdo Gubernativo 745-99 de treinta de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal.

- III -

Habiendo procedido al examen de los motivos jurídicos expuestos por la entidad accionante, sobre cuya base apoya el planteamiento de inconstitucionalidad general parcial del Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal en lo previsto en su artículo 59, este Tribunal estima que efectivamente concurre el vicio denunciado al contravenir dicha norma lo previsto en los artículos 183 inciso e) y 154 de la Constitución Política de la República.

Conforme el primero de los indicados preceptos fundamentales, al Presidente de la República corresponde la función de "Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, dictar los decretos para los que estuviere facultado por la Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu" (el resaltado no aparece en el texto original). Sobre tal norma, esta Corte se ha pronunciado en el sentido que "...La facultad legislativa se otorga al Congreso de la República, y la facultad reglamentaria de las leyes es función del Presidente de la República. La Constitución faculta al Presidente a emitir reglamentos para el estricto cumplimiento de las leyes sin alterar su espíritu, aunque en la ley no se le asigne expresamente la obligación de reglamentaria... Así, la facultad constitucional reglamentaria del Presidente es una forma de administrar. El Presidente administra de acuerdo y en ejecución de las leyes, y las reglamenta por disposición constitucional, artículo 183 inciso e), en función de la preeminencia de la Constitución sobre la ley conforme el artículo 175 de la Constitución; la función constitucional de los ministros de refrendar los reglamentos dictados por el Ejecutivo, responden al mismo principio de preeminencia de la Constitución sobre la ley..." (entre otros fallos, ello se ha reiterado en sentencia de veintinueve de julio de dos mil nueve, expediente tres mil novecientos cincuenta y siete - dos mil ocho). Sobre tal base, puede advertirse que si bien corresponde con exclusividad al Presidente de la República la función de reglamentar la ley (en el caso concreto la Ley de Sanidad Vegetal y Animal) la misma no puede ejercerse de manera tal que establezca que sea por medio de un Acuerdo Ministerial que se determinen los requisitos técnicos y legales que hagan procedente el registro de insumos agrícolas o animales; es decir, no puede ejercitarse tai función reglamentaria delegando la misma a una norma jerárquicamente inferior, sin incurrir en exceso reprochable de inconstitucional. Como ha quedado puntualizado con anterioridad en el considerando precedente, el mencionado Reglamento en el que se ubica la norma cuestionada, contempla disposiciones relacionadas y aplicables con el registro de tales insumos, cumpliendo así la función reglamentaria, pero en lo que respecta a los indicados requisitos técnicos y legales se omite su desarrollo, - remitiendo para tal efecto a lo que se disponga en un acuerdo ministerial, con lo cual además incurre en una indebida delegación de función pública y, por ello, también se violenta la norma constitucional del artículo 154. conforme el cual "La función pública no es delegable, excepto en los casos señalados en la ley...". Tales motivos justifican acoger la pretensión de la entidad accionante, por lo que procede declarar con lugar la inconstitucionalidad general parcial del artículo 59 del Reglamento impugnado.

-IV-

En cuanto a la impugnación dirigida contra el Acuerdo Ministerial 127-2009, emitido por el Ministro de Agricultura. Ganadería y Alimentación, partiendo de lo antes estimado y siendo que el mismo es resultado del ejercicio por parte del Ministro de la función inconstitucionalmente delegada en él por el Presidente de la República, por medio del artículo 59 del Reglamento de la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, debe aceptarse también la imputación de inconstitucional, no solo por cuanto que en su carácter de accesorio debe seguir la suerte de lo principal, sino también porque constituye una clara extralimitación en el ámbito de las competencias, funciones y atribuciones del citado Ministro, ya que ni el Texto Fundamental ni las leyes que en dicho Acuerdo Ministerial se citan como su fundamento, confieren la facultad de emitir normas o disposiciones de carácter general. En efecto, el Acuerdo Ministerial cuestionado contempla normas de observancia general, pues se disponen los requisitos para el registro, renovación, endoso, cesión y revalida de insumos de uso agrícola y personas individuales o jurídicas en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación. Esta Corte se ha pronunciado al respecto en cuanto que: "Es indudable que la funcionalidad de los órganos del Estado encargados de aplicar las leyes debe permitirles instrumentos ágiles para su cumplimiento, lo cual puedo regularse por medio de acuerdos o instructivos que hagan explícito o viabilicen el mandato legal y su respectiva reglamentación, siempre que, como se ha considerado precedentemente, no se atribuyan competencias que corresponden, por exclusividad o por jerarquía, a otros órganos y que no lleven implícito la producción de normas legislativas o reglamentarias que sólo pueden ser emitidas conforme la estructura constitucional" (sentencia de veintinueve de julio de dos mil nueve, expediente tres mil novecientos cincuenta y siete - dos mil ocho).
Por tales razones, el Acuerdo Ministerial impugnado deviene inconstitucional al contradecir lo dispuesto en los artículos 183, inciso e), y 194, inciso c), de la Constitución Política de la República de Guatemala, y asimismo, porque el principio de legalidad que establece la Constitución en sus artículos 152 y 154, implica que la actividad de cada uno de los órganos del Estado debe mantenerse dentro de las atribuciones que le son asignadas, y los límites establecidos en el Texto Fundamental y la ley.

-V-

Por lo antes considerado, se concluye que deviene procedente declarar con tugar la acción de inconstitucionalidad planteada respecto de las dos disposiciones ya citadas, a efecto que las mismas queden sin vigencia, en ambos casos, desde el día siguiente al de la fecha de publicación en el Diario Oficial del presente fallo, como se consigna en la parte resolutiva.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 114, 115, 133, 137, 139, 140, 145, 146 y 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 32 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO