EXPEDIENTE  3755-2022

Con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial contra las literales: literal k) contenida en el artículo 9 y literal c) del artículo 11, ambos del Acta Número 38-19.5 del Municipio de Jacaltenango, Departamento de Huehuetenango.


EXPEDIENTE 3755-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ: Guatemala, siete de noviembre de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Edwin Estuardo Rojas Silvestre, Manuela Elizabeth Domingo Montejo de López, Glendy Aracelly Camposeco Quiñónez, Lucrecia Aymé Díaz Quiñónez, Marleny Yojana Velásquez Díaz, Cristina Rosalva Pablo, Lourdes Izabel Martínez Castillo, Manuel Ros Montejo, Mario Enrique López Díaz, Ardany Benjamín López Jiménez, Olga Anita Mateo Domingo, Sebastiana Torres Jiménez, Hemerson Lorenzo Ramírez Delgado y Alfredo Anibal Jiménez Diaz, quienes designaron como representante común al primero de los comparecientes, objetando los artículos 8, 9 literales k) y l), 11 literal c) y 13 del Reglamento Municipal de Autorización, Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos, Centros Nocturnos y Otros de la Misma Especie que Expendan o Consuman Licor, en el municipio de Jacaltenango, departamento de Huehuetenango, inserto en el punto quinto del acta 38-19, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el dieciocho de septiembre de dos mil diecinueve y publicada en el Diario de Centro América el dos de octubre del mismo año. Los postulantes actuaron con el auxilio de los abogados Florita Marivel Camposeco Camposeco, Lisbeth Susana Fuentes Serrano y Erick Ruben Solares Herrera. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal II, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer de este Tribunal.


ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA

Los artículos impugnados del "Reglamento Municipal de Autorización, Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos, Centros Nocturnos y Otros de la Misma Especie que Expendan o Consuman Licor, en el municipio de Jacaltenango, departamento de Huehuetenango" regulan:

A) "Artículo 8. Distancias. No podrán autorizarse expendios de licor o establecimientos de consumo dentro de los radios siguientes:

a) Los establecimientos de consumo o expendios de licor se deberán encontrar a una distancia de (100) cien metros de cuarteles del ejército o de la Policía Nacional Civil, cuerpos de bomberos y prisiones. b) Los expendios de licor o establecimientos de consumo deberán encontrarse en una distancia no menor de quinientos (500) metros de un establecimiento Educativos, iglesias, Centros de Atención Permanente (CAP), hospitales privados y públicos, centros deportivos y de recreación y los de infraestructura crítica. c) Los establecimientos de consumo o expendios de licor deberán encontrarse a una distancia no menor a mil (1,000) metros de los Centros de Apoyo Integral para Mujer Sobrevivientes de Violencia – CAIMUS – o de hogares de protección de niñez, casas o albergues de ancianos".

B) "DE LA SOLICITUD DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO

Artículo 9. Solicitud. El interesado deberá elaborar la solicitud o memorial dirigido al Concejo Municipal que contendrá los requisitos siguientes:

a) Datos generales de ley del solicitante (...)

En caso de tratarse de Sociedad Mercantil deberá describirse la sociedad en nombre de quien se actúa, así como acreditar la representación legal que se ejerce.

Deberá acompañar o adjuntar a la solicitud descrita en el párrafo anterior los siguientes documentos:

a) Documento Personal de Identificación

b) Patente de Comercio (...)

k) Acta de la Asamblea Comunitaria (COCODE) que apruebe el proceso de autorización del negocio que expenda licor dentro de su localidad y en defecto de no encontrarse la autoridad delegada competente, se delegara las funciones al Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE).

l) Acta Notarial de declaración jurada que el establecimiento se ubicara en las distancias establecidas en el artículo 8 del presente reglamento

m) Solvencia municipal...".

(El resaltado no consta en el texto original, pero se ha destacado con el fin de precisar los segmentos concretamente impugnados).

C) "Artículo 11. Autorización Municipal. Recibido el expediente por el Concejo Municipal tendrá quince (15) días contados a partir de la primera reunión después de recibido el expediente para emitir el Acuerdo Municipal correspondiente, en el que se tomará en cuenta:

a) El impacto ambiental, sobre la base de la licencia ambiental

b) El impacto a la salud en base a la licencia sanitaria.

c) Ubicación del lugar, en base a la autorización del COCODE.

d) Número de establecimientos autorizados en el municipio, el que se tomara en cuenta la proporcionalidad entre el número poblacional y los establecimientos de expendio de licor ya establecidos...". (El resaltado no consta en el texto original, pero se ha destacado con el fin de precisar el segmento concretamente impugnado).

D) "Artículo 13. Notificación de la resolución. Emitida la resolución por el Concejo Municipal, será notificado al solicitante. En caso que la resolución sea desfavorable, el solicitante, podrá impugnarlo dentro del plazo de tres días hábiles después de su notificación y de conformidad con la ley".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los accionantes se sintetiza:

A) El artículo 8 impugnado vulnera: a) el artículo 5 constitucional, puesto que: i) el Concejo Municipal prohíbe la autorización para vender, distribuir y consumir bebidas alcohólicas y fermentadas en los lugares indicados, pese a que no está facultado para ello, son productos de lícito comercio y que existe una ley específica que regula lo relativo a las mismas -Decreto 536 del Congreso de la República-; ii) la norma controvertida impone una restricción mayor a la regulada por la disposición ordinaria -artículos 49 y 50 de la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas-, lo que transgrede el principio de legalidad y jerarquía normativa; iii) ello se evidencia en el Reglamento de mérito cuando en su segundo considerando estima "...que el Decreto 536 de la Ley de Alcoholes bebidas alcohólicas y fermentadas resulta insuficiente para regular los expendios de licor puesto que presenta diversas lagunas legislativas, por lo que no existe un control administrativo integral..."; iv) el artículo impugnado excede de entre cinco y diez veces la distancia establecida en la norma ordinaria, por lo que no se respeta el fundamento legislativo para determinar restricciones de venta de los productos de mérito en áreas como las reguladas; v) además preceptúa otras áreas, tales como iglesias, centros de asistencias médica y edificios públicos de infraestructura crítica, CAIMUS y hogares de ancianos; los que la ley ordinaria no indica; b) el artículo 43 del Texto Supremo, ya que: i) han desarrollado la actividad económica durante años, por lo que la restricción -que ni siquiera consta en el plan de ordenamiento territorial- demuestra una falta de planificación y estudios previos que no toman en cuenta las condiciones demográficas y geográficas del municipio; ii) el ente edil no cuenta con registros de edificios de infraestructura crítica, iglesias, zonas comerciales, escuelas y horarios escolares, por lo que es claro que la limitación se impone de manera antojadiza y arbitraria; iii) vulnera el principio de certeza jurídica regulado en el artículo 2° constitucional, que prevé la aplicación de normas escritas, las cuales deben ser claras, que garanticen la ausencia de arbitrariedades, ya que no se cuentan con los estudios realizados al ordenamiento territorial que permitan la imposición que regula la corporación municipal.

B) La literal k) contenida en el artículo 9 del citado Reglamento, transgrede los artículos 152 y 154 de la Norma Suprema, ya que: i) el Concejo Municipal otorgó facultades a los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODE- y Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDE- en un proceso administrativo de autorización de licencias, atribuyéndole funciones que la ley no otorga; ii) dicha circunstancia transgrede el principio de legalidad administrativa, puesto que la autoridad municipal es el Concejo Municipal y no los Comités Comunitarios de Desarrollo; iii) el artículo 154 constitucional prevé que las atribuciones de los funcionarios públicos son indelegables, razón por la cual, esa norma es contravenida, ya que la literal normativa reprochada condiciona la licencia de establecimiento abierto al público a una acta emitida por Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODES- y Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDES-, en la que aprueba el funcionamiento de esos comercios, competencia que es exclusiva de las municipalidades.

C) La literal l) contenida en el artículo 9 del referido Reglamento infringe: a) el artículo 5 de la Ley Fundamental, ya que: i) al suprimirse el artículo 8 controvertido deberá declararse esta sin lugar; ii) es una disposición de carácter reglamentario, sin embargo, pretende tener los efectos de una ley al limitar un derecho constitucionalmente reconocido -libertad de industria, comercio y trabajo-; iii) el Concejo Municipal carece de la competencia para restringir el derecho de libertad de acción, ya que está prohibiendo la venta, distribución y consumo de bebidas alcohólicas y fermentadas mediante una disposición reglamentaria; b) el artículo 43 constitucional, debido a que: i) las normas reglamentarias de mérito ponen en grave riesgo la economía familiar de quienes dependen de la venta de bebidas alcohólicas y fermentadas, más por lo relacionado a la pandemia ocasionada por el virus SARS-CoV-2 -COVID 19-; ii) limita el comercio más allá de lo regulado por la ley; iii) restringe el comercio, la distribución y el consumo de los referidos productos en lugares abiertos al público, excediéndose entre cinco a diez veces de las limitaciones impuestas en las normas ordinarias; iv) también limita el comercio en áreas que la ley ordinaria no regula; v) existen muchas lagunas, contradicciones e imprecisiones en el Reglamento cuestionado que provocan un desorden urbano.

D) La literal c) establecida en el artículo 11 contraviene los artículos 152 y 154 de la Ley Fundamental, en virtud de que: i) El Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, evidencia que en ningún momento se les faculta a los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODES- y Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDES- intervenir en los procesos de autorización de licencias y procedimientos administrativos, por lo que tales disposiciones se emitieron con abuso de autoridad, además que se delegan funciones propias del Concejo Municipal; ii) el ente edil es el único encargado de emitir autorizaciones para los negocios que expendan licor, sin embargo, subroga sus atribuciones a los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODES- o, en su defecto, a los Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDES-, al disponer que estos deben emitir un acta en que aprueben el funcionamientos de tales establecimientos; iii) trasgrede el artículo 152 constitucional, pues el depositario de la ley es el Concejo Municipal y no los Comités, lo que constituye un acto arbitrario; iv) también vulnera el artículo 154 constitucional, pues las funciones de la corporación municipal son indelegables, lo que es contrario a la disposición de que los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODES- y Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDES- emitan un acta para la autorización de un establecimiento abierto al público que expenda licor.

E) El artículo 13 del Reglamento cuestionado conculca el artículo 12 de la Norma Fundamental, ya que: i) el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, numeral I protege el derecho de ser oído, con las debidas garantías, dentro de un plazo razonable y por una autoridad competente; ii) restringe el plazo de cinco días que la ley ordinaria prevé -artículos 155, 167, 160 del Código Municipal y, 7, 9 de la Ley de lo Contencioso Administrativo-, lo que atenta contra el derecho defensa; iii) contraviene una norma jerárquicamente superior, lo que también vulnera el debido proceso.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de dieciocho de agosto de dos mil veintidós, publicado en el Diario de Centro América el veinticinco de agosto de dos mil veintidós, se decretó la suspensión provisional de los artículos impugnados. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Jacaltenango del departamento de Huehuetenango y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Jacaltenango del departamento de Huehuetenango, manifestó: a) que ostenta la facultad para emitir el acta reprochada de inconstitucional, ello con fundamento en los artículos 152, 154 253, 254 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 72 y 101 del Código Municipal; b) emitió las disposiciones objetadas con la finalidad de proteger los derechos fundamentales de los vecinos -tales como la seguridad, la paz, el desarrollo integral y la salud-; c) respecto al artículo 8 impugnado, se circunscriben a señalar transgresión a normas de carácter ordinario –artículos 49 y 50 del Decreto 536 del Congreso de la República de Guatemala-, omitiendo realizar la confrontación necesaria para que el Tribunal efectúe el examen correspondiente; d) con relación al artículo 9, literales k) y l) y 11 literal c), los accionantes esgrimieron sus argumentos con base en cuestiones fácticas y citaron normas de carácter ordinario, no constitucional; e) en torno al artículo 13 reprochado, no se hizo la parificación debida, por ello, es inviable el análisis respectivo. Solicitó que se declare sin lugar la acción instada. B) El Ministerio Público, expuso: a) las normas impugnadas disponen ampliar una norma ordinaria, cuestión que no es competencia del ente edil, por tal razón, se vulneran los artículos 152 y 154 constitucionales; b) no es potestad de las corporaciones municipales reglamentar aspectos propias de una ley o reservados para ser desarrollados por organismos competentes, por lo que la normativa denunciada es inconstitucional; c) la corporación municipal reguló disposiciones que restringen a los comerciantes, situación que solo puede realizarse a través de una ley dictada por el referido Organismo legislativo. Pidió declarar con lugar la acción instada.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Los solicitantes evacuaron la vista de forma extemporánea. B) El Concejo Municipal de Jacaltenango del departamento de Huehuetenango, reiteró lo manifestado en el escrito de evacuación de audiencia. Solicitó que se declare sin lugar la presente garantía. C) El Ministerio Público reiteró los argumentos y petición expresada al evacuar la audiencia conferida.


CONSIDERANDO


-I-

De conformidad con el principio constitucional de competencia administrativa, la titularidad de una determinada potestad sobre una materia la posee el órgano administrativo designado por el legislador en la ley respectiva. Es por lo tanto una circunstancia subjetiva del órgano, de manera que cuando este sea titular de los intereses y potestades públicas, será competente. Asimismo, el órgano administrativo designado no puede delegar las atribuciones establecidas por el legislador en la ley a un órgano de consulta, debido a que con ello transgrede los principios de legalidad administrativa, jerarquía normativa y seguridad jurídica.


-II-

A juicio de los accionantes mencionados en el presente fallo, las disposiciones cuestionadas vulneran los artículos 5°, 12, 43, 152 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones que constan en el apartado de resultandos.


-III-

El planteamiento de inconstitucionalidad abstracta, regulado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala implica, necesariamente, el enjuiciamiento de la normativa impugnada con el objeto de determinar su conformidad o, en su caso, disconformidad con la normativa suprema. De ahí que la petición deba observar una serie de presupuestos fundamentales, que permitan al Tribunal constitucional efectuar el análisis de fondo, a efecto de establecer si el texto supremo es contrariado por una norma de inferior jerarquía.

Esos aspectos son: a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado; y c) la tesis de la postulante.

Es importante agregar que los requisitos indicados son complementados con lo que dispone el artículo 12 del Acuerdo1-2013 de esta Corte y que, igualmente, impone la observancia obligatoria, por parte del solicitante de la inconstitucionalidad, de expresar en capítulo especial, en forma separada, razonada y clara, los motivos jurídicos en que descansan cada una de las impugnaciones.

Respecto del artículo 13 impugnado los interponentes expresan: "...atenta contra lo preceptuado en relación al artículo 12 Constitucional derecho de defensa. La defensa de la persona y sus derechos inviolables, nadie podrá ser condenado, ni privado de sus derechos sin haber sido citado, oído y vencido en proceso legal ante juez o tribunal competente y preestablecido, de la misma forma el artículo 8 de la Convención Americana sobre derechos Humanos numeral 1... Y que los medios de impugnación según lo establece el código municipal MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ARTÍCULO 155... ARTÍCULO 157... ARTÍCULO 160... Y que la regulación del proceso y plazos para la interposición de recursos contenidos en la ley de lo Contencioso Administrativo RECURSOS ARTÍCULO 7... ARTÍCULO 9... Claramente se establece que en el reglamento cuestionado se restringe el tiempo que el interponente tiene para la impugnación de la resolución desfavorable limitando a tres días cuando la ley otorga cinco para presentación de recursos administrativos por lo que se atenta contra el derecho de defensa ampliamente otorgado en nuestra constitución. Notamos entonces que el artículo 13 del reglamento con contradicción a lo estipulado en una norma jerárquicamente superior de lo ya expuesto se denota indudablemente una violación al debido proceso y el respeto del derecho de defensa contenido en la norma reglamentaria...".

Denuncian que el artículo 13 objetado contraviene el artículo 12 de la Constitución Política de la República, el cual relacionan con: a) el artículo 8, numeral 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; b) los artículos 7 y 9 de la Ley Contencioso Administrativo y; c) los artículos 155, 157 y 160 del Código Municipal.

La exposición previamente efectuada comprueba deficiencia técnica en el planteamiento, en el cual se omitió realizar el razonamiento jurídico necesario y suficiente, es decir, el análisis comparativo entre el precepto cuestionado y la norma constitucional que resulta idónea, así como proponer, en forma clara la correspondiente tesis que explique y justifique en qué consisten las transgresiones constitucionales que se refieren.

En ese sentido, los accionantes denuncian vulneración al derecho de defensa y al principio jurídico del debido proceso contenidos en el artículo 12 constitucional; sin embargo, la contravención y restricción de un plazo que regula una disposición de mayor jerarquía -ley ordinaria- debe denunciarse a través de una argumentación precisa que evidencie cómo se vulnera el principio de jerarquía normativa, el cual se encuentra regulado en los artículos 44, 175 y 204 de la Ley Fundamental y no en el 12 ibid.

Frente a esa situación de falta de argumentación jurídica apropiada y puntual, esta Corte no puede más que declarar sin lugar la presente acción respecto del artículo 13 del Reglamento reprochado.


-IV-

Los interponentes señalan que el artículo 8 del Reglamento de mérito conculca: a) el artículo 5 constitucional, puesto que: i) el Concejo Municipal prohíbe la autorización para vender, distribuir y consumir bebidas alcohólicas y fermentadas en los lugares indicados, pese a que no está facultado para ello, son productos de lícito comercio y existe una ley específica que regula lo relativo a las mismas -Decreto 536 del Congreso de la República-; ii) la norma controvertida impone una restricción mayor a la regulada por la disposición ordinaria -artículos 49 y 50 de la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas-, lo que transgrede el principio de legalidad y jerarquía normativa; iii) ello se evidencia en el Reglamento de mérito cuando en su segundo considerando estima "...que el Decreto 536 de la Ley de Alcoholes bebidas alcohólicas y fermentadas resulta insuficiente para regular los expendios de licor puesto que presenta diversas lagunas legislativas, por lo que no existe un control administrativo integral..."; iv) el artículo impugnado excede de entre cinco y diez veces la distancia establecida en la norma ordinaria, por lo que no se respeta el fundamento legislativo para determinar restricciones de venta de los productos de mérito en áreas como las reguladas; v) además preceptúa otras áreas, tales como iglesias, centros de asistencias médica y edificios públicos de infraestructura crítica, CAIMUS y hogares de ancianos; los que la ley ordinaria no indica; b) el artículo 43 del Texto Supremo, ya que: i) han desarrollado la actividad económica durante años, por lo que la restricción -que ni siquiera consta en el plan de ordenamiento territorial- demuestra una falta de planificación y estudios previos que no toman en cuenta las condiciones demográficas y geográficas del municipio; ii) el ente edil no cuenta con registros de edificios de infraestructura crítica, iglesias, zonas comerciales, escuelas y horarios escolares, por lo que es claro que la limitación se impone de manera antojadiza y arbitraria; iii) vulnera el principio de certeza jurídica regulado en el artículo 2° constitucional, que prevé la aplicación de normas escritas, las cuales deben ser claras, que garanticen la ausencia de arbitrariedades, ya que no se cuentan con los estudios realizados al ordenamiento territorial que permitan la imposición que regula la corporación municipal.


-V-

En cuanto a la vulneración del artículo 43 constitucional se determina que: a) los argumentos descritos en los incisos i) y ii), son eminentemente fácticos, ya que indican que no existe una planificación y estudios previos que tomen en cuenta la demografía y geografía del municipio, tampoco se cuenta con registros de edificios de infraestructura crítica, iglesias, zonas comerciales, escuelas y horarios escolares; y b) el señalamiento precisado en el inciso iii) no está relacionado con lo que dispone el artículo 43 constitucional, que es precisamente la libertad de industria, comercio y trabajo, ya que está dirigido a señalar vulneración al principio de seguridad y certeza jurídica previsto en el artículo 2° de la Norma Suprema.

De manera que los accionantes también incumplen con la debida parificación entre el artículo 8 impugnado y el 43 constitucional, defecto de planteamiento que imposibilita a esta Corte llevar a cabo el examen de fondo respectivo. Respecto a la vulneración del artículo 5 constitucional, es preciso traer a cuenta el contenido del artículo 8 cuestionado, el cual regula:

"Artículo 8. Distancias. No podrán autorizarse expendios de licor o establecimientos de consumo dentro de los radios siguientes:

a) Los establecimientos de consumo o expendios de licor se deberán encontrar a una distancia de (100) cien metros de cuarteles del ejército o de la Policía Nacional Civil, cuerpos de bomberos y prisiones.

b) Los expendios de licor o establecimientos de consumo deberán encontrarse en una distancia no menor de quinientos (500) metros de un establecimiento Educativos, iglesias, Centros de Atención Permanente (CAP), hospitales privados y públicos, centros deportivos y de recreación y los de infraestructura crítica.

c) Los establecimientos de consumo o expendios de licor deberán encontrarse a una distancia no menor a mil (1,000) metros de los Centros de Apoyo Integral para Mujer Sobrevivientes de Violencia -CAIMUS- o de hogares de protección de niñez, casa o albergues de ancianos".

De conformidad con el artículo 253 de la Ley Fundamental, los municipios son instituciones autónomas, que poseen dentro de sus funciones el elegir a sus propias autoridades, obtener y disponer de sus recursos y atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios.

En concordancia con ello, los artículos 33 y 35 del Código Municipal, disponen que corresponden al Concejo Municipal velar por la integridad de su patrimonio y garantizar sus intereses con base en los valores, cultura y necesidades planteadas por los vecinos. Para ello tendrá dentro de sus atribuciones: el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal, la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales, la preservación y promoción del derecho de los vecinos y de las comunidades a su identidad cultural, de acuerdo a sus valores, idiomas, tradiciones y costumbres, y la promoción y protección de los recursos renovables y no renovables del municipio.

Asimismo, los artículos 142 y 143 del mismo cuerpo legal, determinan que las municipalidades están obligadas a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral de sus municipios y, por consiguiente, les corresponde la función de proyectar, realizar y reglamentar la planeación, proyección, ejecución y control urbanísticos, así como la preservación y mejoramiento del entorno y el ornato.

Por último, el Decreto número 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, establece en el artículo 1: "Se faculta a las municipalidades de la República para que de conformidad con los reglamentos que emitan, puedan delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de los siguientes establecimientos: expendio de alimentos y bebidas, hospedajes, higiene o arreglo personal, recreación, cultura y otros que por su naturaleza estén abiertos al público." Aquí viene oportuno precisar que, en el último considerando de este Decreto, se manifiesta que las municipalidades deben tener plena facultad para delimitar en su territorio el funcionamiento de tales establecimientos, dado que se causan graves molestias al vecindario y se perjudica en muchos casos la salud, ornato y moral pública, debido a la cercanía con establecimientos educativos, hospitales y establecimientos de salud, áreas destinadas a la vivienda, iglesia, recreación, entre otras. En ejercicio de estas facultades y de la autonomía municipal podrán entonces, emitir las disposiciones relacionadas con la organización de su territorio.

Luego del examen de los argumentos de los accionantes y del estudio de las normas citadas, esta Corte determina que el artículo impugnado establece que no deben autorizarse expendios de licor o establecimientos de consumo dentro de los radios siguientes: a) no menor de cien metros de cuarteles del ejército o de la Policía Nacional Civil, cuerpos de bomberos y prisiones; b) no menor de quinientos metros de establecimientos educativos, iglesias, Centros de Atención Permanente (CAP), hospitales privados y públicos, centros deportivos y de recreación y los de infraestructura crítica; c) no menor a mil metros de los Centros de Apoyo Integral para Mujer Sobrevivientes de Violencia (CAIMUS) o de hogares de protección de niñez, casa o albergues de ancianos.

En primer lugar, la Municipalidad de Jacaltenango del departamento de Huehuetenango, sí tiene la facultad de emitir los reglamentos y ordenanzas que estime pertinentes para el ordenamiento territorial y la delimitación de las áreas específicas en las que es viable la venta de bebidas alcohólicas o fermentadas, con el fin no sólo de velar por el cuidado de sus bienes inmuebles, muebles e intangibles, sino también para mantener la tranquilidad de todos los vecinos.

De esta manera, aunque existen disposiciones legales que establecen ciertos parámetros que regulan y delimitan la actividad comercial relacionada con ese tipo de bebidas como la distancia y determinados lugares como bien lo refiere los accionantes -entre estas la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas-, la autorización de expendios de licor o establecimientos de consumo, contenida en el artículo 8 impugnado, fue emitida por el Concejo Municipal en ejercicio de las facultades que constitucional y legalmente le han sido asignadas, en virtud que se ocupa de organizar esa localidad, de resguardar los bienes municipales y de promover el bienestar general y el bien común, por lo que su aplicación no vulnera el artículo 5 constitucional, pues su finalidad es ordenadora y previsora, fundamentándose su aplicación en la inexistencia de derechos absolutos y, así también, en que el ordenamiento urbanístico es una situación que impone su sujeción a un criterio orientador y armónico.

En similar sentido se pronunció este Tribunal en sentencia de diez de marzo de dos mil veinte, contenida en el expediente 2567-2017.

En segundo lugar, los accionantes argumentan que la norma controvertida impone una restricción mayor a la regulada por la disposición ordinaria -artículos 49 y 50 de la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas-, lo que transgrede, a su juicio, el principio de legalidad y jerarquía normativa.

Al respecto, la primera norma citada dispone: "Es prohibido el establecimiento de ventas de alcoholes, bebidas alcohólicas y fermentadas en locales, comprendidos dentro de la misma manzana en donde están establecidas las centralizaciones de fábricas o depósitos fiscales, o a una distancia menor de cien metros de las mismas". Y el segundo precepto referido, establece: "Es prohibido el establecimiento de ventas de bebidas alcohólicas y fermentadas a menos de cien metros de los edificios ocupados por planteles de enseñanza, cuarteles del Ejército y edificios de las Guardias de Policía. Cuando por la dimensión y condiciones de la población no fuere posible aplicar lo dispuesto en este artículo, el administrador de Rentas o agente de la Tesorería Nacional dispondrá lo conveniente, no pudiendo en ningún caso autorizarse estas ventas a menos de cincuenta metros de los establecimientos mencionados".

Tales normas prohíben que los establecimientos que vendan bebidas alcohólicas y fermentadas deben encontrarse: a) "dentro de la misma manzana" o "a una distancia menor de cien metros de las mismas" de fábricas o depósitos fiscales, y b) "a menos de cien metros" de centros educativos, cuarteles del ejército o policía, y en los casos que no es posible cumplir con esa medida "a menos de cincuenta metros". Lo que implica que la distancia "a menos de cien metros" puede ampliarse, ya que esta disposición no prohíbe que dicha medida pueda ser extendida. Por ello, el artículo objetado al ampliar tales distancias, no vulnera el principio de legalidad y jerarquía normativa.

Como corolario, la modificación de las distancias que prevé el artículo refutado, es acorde a lo dispuesto en el Decreto 56-95 del Congreso de la República -citado en los párrafos en preceden-, que constituye una norma de la misma jerarquía que la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas y que fue emitida posteriormente (once de septiembre de mil novecientos noventa y cinco), que faculta a las municipalidades delimitar en su localidad el funcionamiento de establecimientos, tales como expendio de alimentos y bebidas, hospedaje, higiene, arreglo personal, recreación, cultura y otros que por su naturaleza estén abiertos al público, dado que pueden causar graves molestias al vecindario y perjudicar la salud, ornato y moral pública, debido a la cercanía con establecimientos educativos, hospitales y establecimientos de salud, áreas destinadas a la vivienda, iglesia, recreación, y otras que por su naturaleza requieran privacidad.

En ese sentido, las distancias de cien metros, quinientos metros y mil metros contenidas en el artículo 8 impugnado con respecto a determinados centros y establecimientos es constitucional por las razones previamente plasmadas.


-VI-

En este planteamiento también se impugna el artículo 9, literales k) y l) del Reglamento relacionado.

A) Los postulantes alegan que la literal k) controvertida, transgrede los artículos 152 y 154 de la Norma Suprema, en atención a que: i) el Concejo Municipal otorgó facultades a los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODE- y Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDE- en un proceso administrativo de autorización de licencias, atribuyéndole funciones que la ley no otorga; ii) dicha circunstancia transgrede el principio de legalidad administrativa, porque la autoridad municipal es el Concejo Municipal y no los Comités Comunitarios de Desarrollo; iii) el artículo 154 constitucional prevé que las atribuciones de los funcionarios públicos son indelegables, razón por la cual, esa norma es contravenida, ya que la literal reprochada condiciona la licencia de establecimiento abierto al público a un acta emitida por Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODES- y Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDES-, en la que aprueba el funcionamientos de esos comercios, competencia que es exclusiva de las municipalidades.

El artículo 9 del Reglamento cuestionado, regula:

"DE LA SOLICITUD DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO

Artículo 9. Solicitud. El interesado deberá elaborar la solicitud o memorial dirigido al Concejo Municipal que contendrá los requisitos siguientes:

a) Datos generales de ley del solicitante (...) En caso de tratarse de Sociedad Mercantil deberá describirse la sociedad en nombre de quien se actúa, así como acreditar la representación legal que se ejerce. Deberá acompañar o adjuntar a la solicitud descrita en el párrafo anterior los siguientes documentos:

a) Documento Personal de Identificación

b) Patente de Comercio (...)

k) Acta de la Asamblea Comunitaria (COCODE) que apruebe el proceso de autorización del negocio que expenda licor dentro de su localidad y en defecto de no encontrarse la autoridad delegada competente, se delegara las funciones al Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE)..." (El resaltado es para destacar el segmento concretamente objetado).

El principio de competencia administrativa se refiere a la titularidad de una determinada atribución que sobre una materia posee el órgano administrativo. Dentro de las características de la competencia administrativa están: i. es otorgada por la ley; ii. es irrenunciable; iii. es inderogable; iv. no puede ser cedida; v. no puede ser ampliada; vi. es improrrogable; vii. es indelegable. Estos aspectos derivan de la interpretación de los artículos 152 y 154 de la Constitución.

Es por esa razón que la competencia administrativa nace de la ley y la ejerce la o el servidor público teniendo como parámetros de actuación las atribuciones que refiere esa ley. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico, la Ley que emite el Organismo Legislativo es la que delimita las funciones de cada órgano de la administración, señalando las atribuciones y estableciendo su competencia.

Por su parte, el artículo 253 de la Constitución señala que corresponde a los municipios disponer de sus recursos y atender el ordenamiento territorial que les corresponda. Así, el Código Municipal atribuye al Concejo Municipal el ejercicio del gobierno del municipio, velar por su integridad patrimonial, garantizar sus intereses, conforme la disponibilidad de recursos (33); tienen como atribuciones generales el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal (35 b.); la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales (35 i.); la fijación de rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, contribuciones por mejoras o aportes compensatorios de los propietarios o poseedores de inmuebles beneficiados por las obras municipales de desarrollo urbano y rural. En el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso (35 n.). Además, emitir el dictamen favorable para la autorización de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público, sin el cual ninguna autoridad podrá emitir la licencia respectiva (35 z.). Finalmente, están facultados a delimitar el área o áreas que, dentro del perímetro de su jurisdicción, puedan ser autorizadas para el funcionamiento de los establecimientos relacionados con expendio de alimentos y bebidas, hospedaje, higiene o arreglo personal, recreación, cultura y demás que por su naturaleza se encuentren abiertos al público (68 j.)

En el caso del artículo 9, literal k) del Reglamento impugnado, se establece que, al presentar la solicitud de licencia de funcionamiento y ubicación de los establecimientos que expenden bebidas alcohólicas, el requirente deberá adjuntar, entre otros documentos, un acta aprobada por la Asamblea Comunitaria o el Consejo Municipal de Desarrollo, en la que conste que autorizan "el negocio que expenda licor dentro de su localidad", circunstancia que conforme a los artículos 35 literales b) y z), y 68 literal j) del Código Municipal no es viable, debido a que está trasladando a un ente comunitario o bien a un Concejo Municipal de Desarrollo (COMUDE), facultades propias de gobierno municipal, lo cual está contra la indelegabilidad de las funciones públicas.

En efecto, conforme el principio de competencia administrativa, previsto en la normativa mencionada, la titularidad de las facultades de control urbanístico y la autorización de establecimientos de consumo o que expenden bebidas alcohólicas en su territorio le es conferida a las municipalidades -artículos 35 y 68 del Código Municipal y 152 y 154 constitucionales-. Por lo que esa función pública no puede ser delegada y, por ende, no puede ser atribuida a la Asamblea Comunitaria o al Consejo Municipal de Desarrollo, estos dos últimos que en cualquier caso no tienen dentro de sus atribuciones que les otorga la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, la de emitir licencias para aprobar procesos administrativos para la autorización de tales negocios.

Esto evidencia que la normativa impugnada, al conferir atribuciones relacionadas con el ordenamiento territorial a un ente comunitario o bien el Consejo Municipal de Desarrollo, las cuales fueron asignadas en forma específica a las municipalidades, transgrede los artículos 152 y 154 constitucionales.

De tal cuenta que, la literal k) contenida en el artículo 9 del Reglamento objetado debe ser declarada inconstitucional.

B) Con relación a la literal l) del artículo 9 del referido Reglamento, los interponentes indican que contradice: a) el artículo 5 de la Ley Fundamental,derivado que: i) al suprimirse el artículo 8 controvertido deberá declararse esta sin lugar; ii) es una disposición de carácter reglamentario, sin embargo, pretende tener los efectos de una ley al limitar un derecho constitucionalmente reconocido -libertad de industria, comercio y trabajo-; iii) el Concejo Municipal carece de la competencia para restringir el derecho de libertad de acción, ya que está prohibiendo la venta, distribución y consumo de bebidas alcohólicas y fermentadas mediante una disposición reglamentaria; b) el artículo 43 constitucional, debido a que: i) las normas reglamentarias de mérito ponen en grave riesgo la economía familiar de quienes dependen de la venta de bebidas alcohólicas y fermentadas, más por lo relacionado a la pandemia ocasionada por el virus SARS-CoV-2 -COVID 19-; ii) limita el comercio más allá de lo regulado por la ley; iii) restringe el comercio, la distribución y el consumo de los referidos productos en lugares abiertos al público, excediéndose entre cinco a diez veces de las limitaciones impuestas en las normas ordinarias; iv) también limita el comercio en áreas que la ley ordinaria no regula; v) existen muchas lagunas, contradicciones e imprecisiones en el Reglamento cuestionado que provocan un desorden urbano.

Del estudio de los argumentos esgrimidos, este Tribunal advierte que: 1) respecto a la transgresión del artículo 5 constitucional: a) lo expuesto en el inciso i es una mera afirmación sin proporcionar una argumentación adecuada al presente planteamiento; b) lo señalado en el inciso ii no tiene relación con lo dispuesto en la referida norma constitucional, por lo que existe imposibilidad de analizar el mismo; 2) en cuanto a la vulneración del artículo 43 del Texto Supremo: a) lo alegado en el inciso i constituye una situación fáctica que no es propia de conocer en la presente garantía constitucional; b) lo argumentado en el inciso ii no tiene relación con lo que regula la literal objetada; c) lo alegado en el inciso iii ya fue considerado previamente al conocer la impugnación del artículo 8, por lo que no existe la restricción denunciada; d) en el inciso iv se omitió indicar a qué norma ordinaria se refiere; y e) no determina, en el inciso v cuáles son las lagunas, contradicciones e imprecisiones a las que alude.

Por tales motivos, este Tribunal está imposibilitado para efectuar el estudio respectivo sobre esos argumentos.

En otro orden de ideas, respecto a la restricción a la libertad de acción que sostienen los accionantes, se cita la parte conducente del artículo 9 que se impugna:

"Artículo 9. Solicitud. El interesado deberá elaborar la solicitud o memorial dirigido al Concejo Municipal que contendrá los requisitos siguientes: (...) Deberá acompañar o adjuntar a la solicitud descrita en el párrafo anterior los siguientes documentos: (...) l) Acta Notarial de declaración jurada que el establecimiento se ubicará en las distancias establecidas en el artículo 8 del presente reglamento (...)". (El resaltado es el apartado específicamente denunciado).

Respecto del artículo 5° constitucional, está Corte ha sostenido que se utiliza el concepto "ley" en sentido material, no formal, es decir, atendiendo no al órgano emisor de la disposición de que se trate, sino a la naturaleza de esta, comprendiendo toda norma jurídica de carácter general, emitida con el objeto de regular las relaciones sociales a fin de asegurar la pacífica convivencia, siendo indiferente el órgano del que haya emanado. De esa cuenta, dentro del concepto de ley contenido en esa disposición fundamental, tienen cabida, además de los Decretos del Congreso de la República (leyes ordinarias), entre otras clases de normas, los Reglamentos emitidos por la autoridad municipal, como el que se impugna, deviniendo que la libertad de acción consagrada por el citado precepto puede ser limitada por aquellas prohibiciones que esta autoridad imponga a los administrados. (En igual sentido se pronunció este Tribunal en sentencias de diecisiete de noviembre de dos mil quince y de dieciocho de marzo de dos mil nueve, contenidas en los expedientes 1806-2014 y 536-2007, respectivamente). Asimismo, es preciso enfatizar que los derechos individuales contenidos en la parte dogmática de la Constitución no se conciben en forma absoluta, sino que las libertades están sujetas a la ley, la que establece los límites naturales que dimanan del hecho real e incontrovertible de que el individuo vive en un régimen de interrelación.

De ahí que, contrario a lo que aducen los accionantes, la libertad de acción consagrada en el artículo 5° constitucional, si puede ser limitada por las prohibiciones que determine una autoridad local para los administrados, siempre y cuando las mismas sean razonables y con base en las facultades que el ente edil ostenta.

En tal sentido, la declaración jurada que regula la literal l) del artículo 9 del Reglamento impugnado no vulnera la libertad de acción que dispone el artículo 5° constitucional, pues la misma únicamente constituye un requisito para que el interesado pueda obtener la licencia de funcionamiento, mediante el cual el ente edil pueda comprobar que el negocio está ubicado en las distancias que dispone el artículo 8 del referido cuerpo normativo.

Por lo considerado, la inconstitucionalidad planteada en torno a la literal l) del artículo 9 del Reglamento cuestionado debe ser declarada sin lugar.


-VII-

Los solicitantes denuncian que la literal c) contenida en el artículo 11 del Reglamento impugnado, vulnera los artículos 152 y 154 de la Ley Fundamental, en virtud que: a) El Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, evidencia que en ningún momento se les faculta a los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODES- y Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDES intervenir en los procesos de autorización de licencias y procedimientos administrativos, por lo que tales disposiciones se emitieron con abuso de autoridad, además que se delegan funciones propias del Concejo Municipal; ii) el ente edil es el único encargado de emitir autorizaciones para los negocios que expendan licor, sin embargo, subroga sus atribuciones a los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODES- o, en su defecto, a los Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDES-, al disponer que estos deben emitir un acta en que aprueben el funcionamientos de tales establecimientos; iii) trasgrede el artículo 152 constitucional, pues el depositario de la ley es el Concejo Municipal y no los Comités, lo que constituye un acto arbitrario; iv) también vulnera el artículo 154 constitucional, pues las funciones de la corporación municipal son indelegables, lo que es contrario a la disposición de que los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODES- y Consejos Municipales de Desarrollo -COMUDES- emitan un acta para la autorización de un establecimiento abierto al público que expenda licor.

El artículo 11 del Reglamento de mérito regula:

"Artículo 11. Autorización Municipal. Recibido el expediente por el Concejo Municipal tendrá quince (15) días contados a partir de la primera reunión después de recibido el expediente para emitir el Acuerdo Municipal correspondiente, en el que se tomará en cuenta:

a) El impacto ambiental, sobre la base de la licencia ambiental

b) El impacto a la salud en base a la licencia sanitaria

c) Ubicación del lugar, en base a la autorización del COCODE

d) Número de establecimientos autorizados en el municipio, el que se tomara en cuenta la proporcionalidad entre el número poblacional y los establecimientos de expendio de licor ya establecidos...".

(El resaltado no consta en el texto original, pero se ha destacado con el fin de precisar el segmento concretamente impugnado).

El análisis de la legislación constitucional y legal, citada en el Considerando precedente, específicamente en la literal A), permite determinar que el Acuerdo Municipal en el que se apruebe la licencia de funcionamiento, debe tomar en cuenta, entre otros aspectos, la ubicación del lugar y que este sea con base a la autorización que emitan los Consejos Comunitarios de Desarrollo -COCODE-, circunstancia que acorde a los artículos 35 literales b) y z) y 68 literal j) del Código Municipal no es viable debido a que está trasladando a un ente comunitario facultades propias del gobierno municipal, lo que contraviene la indelegabilidad de las funciones públicas como ya quedó detalladamente explicado.

En efecto, la titularidad de las facultades administrativas de control urbanístico y la autorización de las licencias de funcionamiento de establecimientos abiertos al público en su territorio le es conferida a las municipalidades -conforme los artículos 35 literales b) y z) y 68 literal j) del Código Municipal y, según lo que establecen los artículos 152 y 154 constitucionales-, esa función pública no puede ser delegada; por ende, tampoco puede ser atribuida a los Consejos Comunitarios de Desarrollo o COCODES locales por el gobierno municipal, porque por una parte -conforme la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural- el citado concejo no tiene dentro de sus atribuciones la autorización de establecimientos de venta de licor y, por otra, resulta ser una función indelegable por vía de disposición municipal.

Esto evidencia que la literal impugnada, al conferir atribuciones relacionadas con el ordenamiento territorial y la emisión de un dictamen para la autorización de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público a un ente comunitario, las cuales fueron asignadas en forma específica a las municipalidades, transgrede la legalidad, competencia administrativa, sujeción a la ley, así como la seguridad jurídica. Por lo anterior, la literal denunciada debe ser declarada inconstitucional.


-VIII-

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.


LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 149, 163, literal a), 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 1 y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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