EXPEDIENTE 3384-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA CON LOS MAGISTRADOS DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, QUIEN LA PRESIDE, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA Y ROBERTO MOLINA BARRETO: Guatemala, quince de marzo de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Distribuidora de Electricidad de Occidente, Sociedad Anónima, por medio de su Mandatario Especial Judicial y Administrativo con Representación, Mario Alberto Figueroa Rodríguez, objetando el numeral 46 del artículo 3 del "Plan de Tasas, Rentas y Multas de la Reforma, Departamento de San Marcos", aprobado en el punto décimo segundo del Acta número cero uno -dos mil veintidós (01-2022) correspondiente a la sesión que celebró el Concejo Municipal de la Reforma del departamento de San Marcos el tres de enero de dos mil veintidós y publicado en el Diario de Centro América el veintiséis de enero de dos mil veintidós. La entidad postulante actuó con el auxilio del referido mandatario y el de los abogados Luis Fernando Barrios Pérez y Luis Enrique Flores Ramírez. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal I, Héctor Hugo Pérez Aguilera, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA:

El numeral 46 del artículo 3 del "Plan de Tasas, Rentas y Multas de la Reforma, Departamento de San Marcos" regula: "Servicio al cliente, Energuate y otros Q. 1,500.00- Q.500.00".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Conforme lo expuesto por la accionante, el segmento normativo objetado contraviene los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las siguientes razones: A) El párrafo impugnado no se ajusta al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, puesto que el cobro pretendido no se vincula con el costo que implica para la Municipalidad de la Reforma del departamento de San Marcos, emitir la licencia por establecimiento abierto al público. B) El cobro mensual pretendido no es proporcional al servicio que la referida autoridad edil le brinda al vecino. C) El apartado cuestionado hace distinción a los establecimientos, específicamente en los locales de "Energuate", sin establecer parámetros razonables para su diferenciación y determinación. D) No existe contraprestación vinculada con el contribuyente, lo cual denota que las exacciones fijadas, pretenden un beneficio lucrativo por parte de la referida municipalidad y no a retribuir el costo de la actividad administrativa que implica la emisión de la licencia de mérito. E) En caso de no expulsar el párrafo reprochado, el usuario de la distribución final de energía eléctrica verá reflejado este cobro ilegal en su factura de consumo final, puesto que, de conformidad con la Ley, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica determinará los precios por medio de la suma del precio ponderado de todas las compras del distribuidor, referidas a la entrada de la red de distribución y del valor agregado de distribución, los cuales incluyen impuestos y tasas que gravan la actividad de distribución y que constituyen un costo para el distribuidor. F) Al analizar la naturaleza jurídica de la exacción fijada, se establece que ésta constituye un arbitrio municipal y no una tasa, porque no es producto de un acuerdo voluntario y porque no existe una contraprestación individualizada y directa para el usuario. G) El enunciado reprochado no establece el costo que implica para la municipalidad multicitada, rentar los bienes municipales -aceras, calles, plazas o parques-.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de catorce de julio de dos mil veintidós, publicado en el Diario de Centro América el veintiséis del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional del segmento cuestionado. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de La Reforma del departamento de San Marcos y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista pública.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES EN LA AUDIENCIA CONFERIDA

A) El Concejo Municipal de La Reforma del departamento de San Marcos no evacuó. B) El Ministerio Público manifestó: i) los cobros que pretende imponer la municipalidad antes referida, no son consecuencia de un requerimiento voluntario del administrado, sino una imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a realizar un pago por la autorización de establecimientos abiertos al público en la jurisdicción municipal; ii) la disposición cuestionada establece el deber de pagar la denominada "tasa" en forma mensual, por los servicios previos a extender la licencia aludida y para la vigencia de la misma, lo cual denota la inexistencia de contraprestación vinculada con el contribuyente, y iii) los cobros pretendidos no constituyen una tasa, ya que lo que se presta no es un servicio, por lo que las tarifas fijadas no tienen sustento constitucional. Pidió que se declare con lugar la presente inconstitucionalidad general parcial.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA

A) La postulante replicó de forma sintetizada los argumentos vertidos en su escrito inicial de interposición de esta acción y además argumentó: i) el precepto cuestionado es inconstitucional porque vulnera los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, contenidos en los artículos 239 y 255 constitucionales; ii) si bien el artículo 35 del Código Municipal le otorga la facultad a las municipalidades de fijar tasas, también establece que estas deben corresponder a una prestación de servicios administrativos o prestaciones locales brindados por la autoridad edil, debiendo de conformidad con el artículo 101 de dicho cuerpo legal, sujetarse al principio de legalidad; iii) la disposición sometida a examen constitucional se constituye como un pago decretado por la municipalidad bajo la figura de tasa, cuando realmente consiste en una imposición que no conlleva una contraprestación, y iv) la norma impugnada realiza una distinción a los establecimientos abiertos al público sin determinar los límites razonables para su diferenciación y determinación, lo cual denota la inexistencia de contraprestación, y hace evidente que las exenciones pretendidas no retribuyen el costo de la actividad administrativa que implica la emisión de la licencia, sino se proyecta al beneficio lucrativo que se obtiene por cada uno de los locales abiertos en el municipio de mérito. Requirió que se declare con lugar el presente planteamiento.

B) El Concejo Municipal de La Reforma del departamento de San Marcos no compareció. C) El Ministerio Público reiteró lo argumentado en su escrito de alegato. Solicitó que la acción planteada se declare con lugar.

CONSIDERANDO
-I-
Tesis Fundante

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, debe proceder al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional.

En ese sentido, los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como "tasa", y por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-
Síntesis del planteamiento

Distribuidora de Electricidad de Occidente, Sociedad Anónima promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, objetando el numeral 46 del artículo 3 del "Plan de Tasas, Rentas y Multas de la Reforma, Departamento de San Marcos”, aprobado en el punto décimo segundo del Acta número cero uno - dos mil veintidós (01-2022) correspondiente a la sesión que celebró el Concejo Municipal de la Reforma del departamento de San Marcos el tres de enero de dos mil veintidós y publicado en el Diario de Centro América el veintiséis de enero de dos mil veintidós.

El accionante denuncia la transgresión a los artículos 239 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

-III-
Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común, o no, así como establecer tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Por otro lado, de conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "... la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de dos, ocho, quince, todas de marzo de dos mil veintidós dictadas en los expedientes 3287-2021, 2391-2021 y 2712-2021, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de ellos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que, cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-
Análisis del planteamiento de inconstitucionalidad del numeral 46 del
artículo 3 del "Plan de Tasas, Rentas y Multas de la Reforma, Departamento
de San Marcos"

La interponente denuncia que el precepto objetado vulnera los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque no se ajusta al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, en virtud que: i) el cobro pretendido no se vincula con el costo que implica para la Municipalidad de la Reforma del departamento de San Marcos emitir la licencia por establecimiento abierto al público, aunado a que no es proporcional al servicio que la referida autoridad edil le brinda al vecino, y ii) el apartado cuestionado hace distinción de los establecimientos, específicamente en los locales de "Energuate", sin establecer parámetros razonables para su diferenciación y determinación, sin que exista contraprestación vinculada con el contribuyente, lo cual denota que las exacciones fijadas, pretenden un beneficio lucrativo por parte de la referida municipalidad y no a retribuir el costo de la actividad administrativa que implica la emisión de la licencia de mérito.

El artículo 3, numeral 46 del "Plan de Tasas, Rentas y Multas de la Reforma, Departamento de San Marcos" preceptúa: "Licencias por establecimientos abiertos al público. En cumplimiento de lo establecido en el artículo 35 z) del Código Municipal, por la autorización de establecimientos abiertos al público en la jurisdicción municipal se cobrará una tasa de la siguiente manera (...) Mensual (...) 46. Servicio al cliente, Energuate y otros Q.1,500.00 - Q.500.00" (El resaltado es propio de esta Corte y refiere el precepto cuestionado).

Para realizar el estudio pertinente, es necesario referir que este Tribunal ha considerado que, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan autorizar el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del artículo 35 del Código Municipal, esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno para permitir el desarrollo de actividades comerciales.

En congruencia con ello, esta Corte ha expresado, en cuanto a la voluntariedad de los pagos referidos, que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Conforme este criterio, cabe resaltar que si la Comuna en el ejercicio de las facultades que la Constitución Política de la República de Guatemala y la legislación ordinaria le otorga, realiza actividades que por su naturaleza constituyen servicios administrativos, cuya voluntariedad no radica en la decisión del interesado de pagar la tasa municipal sino en utilizar el servicio que permitirá la obtención de la autorización -en el caso concreto, de la licencia- puede cobrar por los gastos que esas acciones generen, las que deben ser especificadas en el normativo de mérito.

Al analizar la disposición impugnada, se observa que la autoridad municipal impuso la obligación de pago de la denominada "tasa" para obtener la licencia para establecimiento abierto al público, que deben los obligados -"Servicio al cliente, Energuate y otros"- a pagar en forma mensual, infiriéndose que el cobro de mil quinientos quetzales (Q.1,500.00) y quinientos quetzales (Q.500.00) mensuales, se fija no solo por extender la licencia aludida, sino también para que la misma se mantenga vigente.

De lo anterior se deriva que la "tasa" que pretende imponer la municipalidad de marras, no es consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino la imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud de licencia para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, por constituir tal autorización un servicio administrativo que debe ser prestado por la mencionada autoridad local, por virtud de la ley y porque de otro modo, el interesado no puede ejecutar su actividad económica, sea esta de índole comercial, cultural, profesional o de recreación.

Por otro lado, en lo que respecta a la contraprestación, se advierte que la exacción objetada es periódica, pues debe ser pagada obligatoriamente de forma mensual para que la licencia de los espacios abiertos al público se mantenga vigente, circunstancia que no atiende al valor real y previsible que pudiera representar al ente edil la prestación de servicios administrativos, es decir, ese cobro no se relaciona con los costos de operación que tal actividad implica como análisis, dictamen, inspecciones y licencias, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, como estudios sobre su ubicación y ordenamiento entre otros, de donde se colige que tal exacción carece de razonabilidad y proporcionalidad como lo señala la accionante, lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal.

De esa suerte, aunque existiera relación directa entre el ente facultado para expedir la licencia y el obligado al pago por ella, que podría hacer situar el cobro dentro del ámbito de tasa, no se cumple en esa relación las otras condiciones, sobre todo, la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio individualizado a favor del contribuyente, ni la proporcionalidad del pago en relación al costo del servicio que supuestamente se presta, toda vez que el cobro establecido es por el mero hecho de poseer y mantener en marcha tal negocio y es por ello que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de tributos, pero, por el ente facultado para ello, es decir por el Congreso de la República de Guatemala, y por tales razones se estima que el hecho imponible o generador de la tarifa fijada en el rubro impugnado, no tiene sustento constitucional, pues esta, reúne las características de impuesto y, como consecuencia, vulnera la Ley Fundamental en su artículo 239, razón por la cual deviene inconstitucional y así deberá declararse. (Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de treinta y uno de julio de dos mil diecinueve, diez de noviembre de dos mil veinte y seis de enero de dos mil veintiuno, dictadas en los expedientes 5222-2018, 2383-2020 y 2054-2020, respectivamente).

Por las razones expuestas, es procedente declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial promovida contra el numeral 46 del artículo 3 del "Plan de Tasas, Rentas y Multas de la Reforma, Departamento de San Marcos", aprobado en el punto décimo segundo del Acta número cero uno -dos mil veintidós (01-2022), correspondiente a la sesión que celebró el Concejo Municipal de la Reforma del departamento de San Marcos el tres de enero de dos mil veintidós.

-V-
De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268, 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o, 3o, 114, 115, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 146, 149, 163 inciso a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO