EXPEDIENTE 1029-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veintidós de julio de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por la Cámara de Industria de Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal, Eduardo Alberto Girón Benford, contra la frase "Construcciones de plantas para producción de energía eléctrica entiéndase hidroeléctricas, plantas aeolicas, plantas termosolares, por sistemas de generación producidas por motores de combustión interna. Por megavatio programado Q.250,000.00 y si es menor se cobrará en forma proporcional teniendo como base el costo por megavatio", prevista en el artículo 18 del Reglamento de Construcción del municipio de La Libertad, departamento de Peten, contenido en el Acta número 06-2021, punto cuarto, que documenta la Sesión Pública Extraordinaria celebrada por el referido Concejo Municipal, el veintiséis de enero de dos mil veintiuno, publicado en el Diario de Centro América, el veintinueve de ese mismo mes y año. El postulante actuó con el auxilio de los abogados Claudia María Pérez Álvarez, León Felipe Barrera Villanueva y Diego José Ruano Pérez. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal I, Dina Josefina Ochoa Escriba, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LA NORMA IMPUGNADA:

El artículo 18 del Reglamento de Construcción del municipio de La Libertad, departamento de Petén, contenido en el Acta número 06-2021, punto cuarto de la Sesión Pública Extraordinaria celebrada por el referido Concejo Municipal, el veintiséis de enero de dos mil veintiuno, establece lo siguiente: "Artículo 18. Tasa Municipal. La municipalidad está obligada a ejercer el control de toda urbanización, movimiento de tierras, construcción, ampliación, remodelación, reparación, modificación, cambio de uso o demolición de edificaciones, excavación, perforación y toda aquella actividad similar. La municipalidad proporcionará los servicios enumerados en el Artículo 5 del presente reglamento y por la prestación de dichos servicios cobrará una tasa que se fijará sobre el valor de la construcción según los siguientes porcentajes:

El costo de la obra se determinará con base en la declaración bajo juramento al respecto que por escrito presente el interesado, la cual debe ser aprobada por la Dirección Municipal de Planificación según la tabla de valores de construcción aprobada por el Concejo Municipal." [el resaltado es propio y constituye la parte objetada].

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por la entidad accionante se resume: el artículo 18 cuestionado, específicamente en lo relacionado a la tasa municipal por "Construcciones de plantas para producción de energía eléctrica entiéndase hidroeléctricas, plantas aeolicas, plantas termosolares, por sistemas de generación producidas por motores de combustión interna. Por megavatio programado Q.250,000.00 y si es menor se cobrará en forma proporcional teniendo como base el costo por megavatio", contraviene los artículos 2o, 129, 134 literal a), "152 primer párrafo, 154, 171 literal c), 175", 239 primer párrafo, 243, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las siguientes razones: a) el Concejo Municipal de La Libertad, departamento de Petén, con la emisión de la norma objetada, estima crear una "supuesta" tasa para construcciones de plantas aeolicas, plantas termosolares, por sistema de generación producidas por motores de combustión en el ordenamiento territorial de su jurisdicción, con base a su autonomía municipal y a su competencia para emitir acuerdos, pero olvidando que sus disposiciones deben estar acordes a la Constitución Política de la República de Guatemala, la cual ha reconocido como de urgencia nacional la electrificación del país; b) la disposición cuestionada está dirigida al sector de producción y generación de energía eléctrica, estableciendo montos de cobro excesivos, arbitrarios y sin fundamento alguno, contraviniendo así los principios constitucionales de certeza jurídica, legalidad, equidad y justicia; c) el texto impugnado se contrapone con el artículo 2o constitucional, porque, al ser ambiguo y contradictorio, vulnera la seguridad jurídica, debido a que al inicio indica que la tasa se calcula sobre el valor de la construcción según los porcentajes que señala la misma norma; sin embargo, específicamente, en la parte objetada, no se establece un porcentaje, sino que se contempla una suma de dinero fija que se cobrará "por megavatio programado", lo cual es ambiguo porque no se especifica a qué se refiere con la "programación de megavatios", ya que puede interpretarse que consiste en la capacidad de generación de la planta y a los megavatios que se programaron en un plan de trabajo por un período determinado de tiempo, en cuyo caso tampoco se señala para qué tiempo aplica la programación, por lo que no se puede determinar en forma clara sus alcances; d) en ese mismo sentido, se fija, en apariencia, una tasa sobre las licencias de construcción, no obstante lo que se pretende es que esta se pague y calcule sobre las actividades de generación de energía eléctrica, al establecerse una razón de doscientos cincuenta mil quetzales por "megavatio programado", señalando que, de conformidad con el artículo 5 del mismo reglamento, las contraprestaciones que supuestamente se recibe son: d.i) una inspección ocular, d.iii) análisis de la documentación legal, d.iii) análisis de planificación, y d.iv) autorización de permiso de ocupación, servicios que no tienen ninguna relación directa con el cobro que se pretende, sin observar el principio de proporcionalidad, careciendo de toda lógica y sustento tanto fáctico como legal; e) el artículo 18 cuestionado transgrede el artículo 129 constitucional porque pretende el cobro excesivo y desmedido para extender licencias de construcción para plantas de generación de energía eléctrica, cobro que, además, no tiene relación alguna ni concordancia con los servicios que la Municipalidad aludida brindará a cambio de dicho pago, convirtiéndose en un obstáculo para el cumplimiento de la electrificación del país, provocando el ahuyentar la inversión en generación de energía eléctrica en el municipio referido en lugar de promover dicha actividad en pro de los objetivos que establece la norma constitucional antes citada; f) se vulnera el artículo 134, literal a), de la Carta Magna en virtud de que no existe coordinación de la política del municipio con la general del Estado "Política Energética 2013-2027", en la que se fijaron objetivos operativos concretos que conllevan la diversificación de la matriz de generación de energía eléctrica mediante la priorización de fuentes renovables, promover la inversión en energía renovable, ampliar la cobertura eléctrica nacional, posicionar al país como líder del Mercado Eléctrico Regional (MER) y contribuir al desarrollo sostenible de las comunidades en donde se ejecutan proyectos energéticos, objetivos e inversión que se ven desincentivados y obstaculizados con la disposición cuestionada; g) de igual forma, tal norma contradice los artículos 239, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que únicamente el Congreso de la República tiene la facultad para crear impuestos ordinarios y extraordinarios, así como arbitrios y contribuciones especiales, no pudiendo un concejo municipal, aunque la denomine bajo el concepto de "tasa", realizar un cobro por la supuesta construcción de plantas de generación eléctrica, ya que de la simple lectura del texto de la norma objetada se evidencia que lo que pretende la autoridad municipal es el gravamen de la actividad de generación de energía eléctrica, lo cual se evidencia en que la base imponible para el cálculo de la "tasa" no es el valor de la construcción como en todos los demás casos sino se establece un cobro fijo por "kilovatio programado", por lo que tal cobro no tiene las características de una tasa, sino más bien es un impuesto a la actividad de generación de electricidad, el que el Concejo Municipal de La Libertad, Petén, no tiene las facultades para decretarlo, pretendiendo generar recursos para el municipio sin cumplir con lo regulado en los artículos 253 y 255 de la Norma Suprema, disfrazando como tasa el cobro de un impuesto sin atender lo regulado en el artículo 239 constitucional; h) también se viola el principio de capacidad de pago reconocido en el artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud de que el gravamen impuesto es ambiguo, contradictorio, ilegítimo y excesivo, pues no tiene ninguna justificación ni razonabilidad para ser calculado sobre la base de "kilovatios programados" ya sea que esto signifique capacidad de generación eléctrica que posea la planta o programación de las actividades de esta y no sobre la infraestructura que se construye como indica y refiere el resto del artículo 18 que contiene el texto impugnado; i) aunado a lo anterior, el tamaño o costo de la infraestructura a construir para la generación de energía eléctrica, no necesariamente tiene una relación directamente proporcional con su capacidad de producción, por lo que resulta totalmente injusto e inequitativo que el valor de la tasa se calcule sobre la base que pretenden las autoridades municipales, al fundar el cálculo de la "tasa", sólo en el caso de plantas de generación de energía eléctrica, a sus cualidades de generación, siendo que a ninguna otra actividad se calcula la tasa por "construcción" con base en la capacidad productiva de la infraestructura, lo que no tiene ninguna justificación ni razonamiento y viola los principios de equidad y justicia; j) el Concejo Municipal de La Libertad, departamento de Petén, se extralimitó en sus funciones con la emisión del Reglamento de Construcción, en especial lo regulado en el artículo 18 en la parte objetada porque se atribuye la facultad de autorizar las licencias de construcción de infraestructura de energía eléctrica localizadas en la jurisdicción de ese municipio, bajo el requisito previo del pago de doscientos cincuenta mil quetzales exactos por megavatio programado, lo que desincentiva la producción de energía eléctrica, la cual es de urgencia nacional, contraponiéndose con los intereses generales del Estado que tiene como fin máximo el bien común; k) asimismo, la autoridad citada pretende gravar con una "tasa" cada construcción de planta para producción de energía eléctrica relacionados con una actividad ya previamente autorizada, obstaculizando con ello el mandato constitucional e impidiendo, de esa cuenta, la electrificación del país, por lo que, si bien, todo Municipio es autónomo, de acuerdo a la Constitución Política de la República de Guatemala, las políticas de los municipios no pueden contravenir y perjudicar las políticas estatales ni, mucho menos, actuar al margen de la organización del Estado; l) si bien, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para realizar obras y prestar servicios, no obstante, la captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 constitucional, norma que consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que preceptúa que la única fuente creadora de tributos es la ley, por ende, la potestad exclusiva de decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales es del Congreso de la República de Guatemala y siendo que la "tasa municipal por licencia de construcción" que preceptúa la norma objetada, no concuerda con las características de tasa, sino de un arbitrio, vulnera el principio de legalidad tributaria y de autonomía municipal, y m) si bien las Municipalidades están facultadas para decretar tasas, estas deben tener como contraprestación un servicio municipal, por lo que se estima que, al decretarse una "tasa municipal por licencia de construcción", tomando en cuenta características físicas, específicamente, que los rubros establecidos varían dependiendo de los megavatios programados, se desnaturaliza el concepto de tasa, al no contener sus elementos (prestación dinerada voluntaria y prestación de un servicio público concreto a cambio), sino encuadran integralmente dentro de las condiciones de un arbitrio (exigencia de una prestación en dinero, una actividad general como hecho generador no relacionada concretamente con el contribuyente), lo que permite afirmar que se trata de un arbitrio con el nombre de tasa, toda vez que se concreta por obligación y no voluntariedad, de hacer un pago sin recibir una prestación, y de acuerdo al principio de legalidad tributaria plasmado en el artículo 239 constitucional.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de los apartados: "Construcciones de plantas para producción de energía eléctrica entiéndase hidroeléctricas, plantas aeolicas, plantas termosolares, por sistemas de generación producidas por motores de combustión interna" y "Por megavatio programado Q. 250,000.00 y si es menor se cobrará en forma proporcional teniendo como base el costo por megavatio”, contenidos en las columnas Tipo de construcción y Porcentaje, respectivamente, del artículo 18, del Reglamento de Construcción del municipio de La Libertad, departamento de Petén, contenido en el Acta número 06-2021, en auto de veintidós de abril de dos mil veintiuno, publicada en el Diario de Centro América el veintisiete del mes y año citados. Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de La Libertad del departamento de Petén y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de La Libertad del departamento de Petén expresó: a) no existe ninguna inconstitucionalidad en el artículo 18 del Reglamento de Construcción del municipio de La Libertad, departamento de Petén y mucho menos violación a garantías constitucionales como falsamente indica la interponente, quien está interpretando indebidamente y en su propio beneficio dicha norma, tratando, en fraude de ley, evitar contribuir con la tasa impuesta; b) de conformidad con la literal b) del artículo 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, las Municipalidades son instituciones autónomas y tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, asimismo, es potestad exclusiva de las municipalidades procurar por el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios para realizar obras y prestar los servicios necesarios, tal y como lo establece el artículo 255 constitucional, por lo que, si bien está claro que el Congreso de la República de Guatemala es el único organismo con facultades para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios a favor de las municipalidades, al ser las exacciones fijadas en la norma reprochada una tasa, esta fue creada con fundamento en el artículo 35 literal n) del Código Municipal, y c) con fundamento en la literal I) del artículo 68 del Código Municipal, es competencia propia del municipio, la autorización de las licencias de construcción, modificación y demolición de obras públicas o privadas, en la circunscripción a su cargo, por lo que la tasa fijada en el artículo 18 del Reglamento de Construcción del Municipio de La Libertad, departamento de Petén se encuentra apegada a Derecho. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad general planteada. B) El Ministerio Público indicó que, del análisis de la norma impugnada, puede determinarse que para que se autorice la licencia de construcción de plantas de generación de energía eléctrica, se deberá pagar a la Municipalidad de La Libertad, departamento de Petén, una cantidad dineraria que no reúne las condiciones para ser calificada como tasa, ni existe proporcionalidad entre la contraprestación ofrecida por la autoridad edil y el sujeto contrayente de la obligación, conforme el principio de capacidad de pago regulado en el artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los siguientes motivos: a) al hacer el cotejo entre lo regulado en la normativa constitucional con lo dispuesto en las disposiciones contenidas en las columnas “Tipo de construcción y porcentaje” del artículo 18 del Reglamento de Construcción del Municipio de La Libertad, departamento de Petén, se puede advertir que las tasas allí establecidas no cumplen con las características que las puedan identificar como tales, es decir que su pago fuese un acto voluntario del obligado y que el particular recibiera una contraprestación por un servicio público de forma justa, equitativa y proporcionada siendo una relación de cambio, en la que se da un pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano, por lo que tal normativa no establece una tasa sino un impuesto; b) las Municipalidades por la vía de reglamentos no pueden instaurar o decretar impuestos ordinarios o extraordinarios, por lo que la disposición impugnada, al contener la fijación y regulación de un impuesto, es contraria al artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala; c) del análisis de la frase objetada, se advierte que, si bien es cierto que la voluntad de pago o de requerir el servicio es evidente en la norma impugnada, por motivo de tratarse de la autorización de construcción de plantas de energía, también lo es que dicho cobro no es proporcional a la contraprestación ofrecida por el órgano administrativo, relativa al trámite para dar la autorización o conceder la licencia de construcción, lo que implica que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasas, sino que constituye un arbitrio, por lo que se transgreden los artículos 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por cuanto la facultad de establecer impuestos a favor de las Municipalidades (arbitrios) le corresponde únicamente al Congreso de la República; d) si lo pretendido fuese extraer dinero del particular para actividades que constituyeran servicios públicos municipales, la exacción debería hacerse por medio de la creación de tributos específicos para la Municipalidad, pero por el ente facultado para ello, como lo es el Congreso de la República, y e) la tasa municipal que se pretende imponer incumple con los presupuestos de justicia, equidad y proporcionalidad requeridos de conformidad con el principio de capacidad de pago que rige el ordenamiento jurídico en materia tributaria. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad general parcial promovida por la Cámara de Industria de Guatemala.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante reiteró los argumentos vertidos en su escrito de interposición. Requirió que se declare con lugar el presente planteamiento. B) La Municipalidad de La Libertad del departamento de Petén ratificó los argumentos expuestos en su escrito de evacuación de audiencia, en referencia a la improcedencia de la acción planteada, al considerar que el artículo denunciado se encuentra apegado a Derecho y no vulnera ninguna garantía constitucional. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad instada. C) El Ministerio Público replicó lo argumentado en su escrito de alegato. Solicitó que la acción planteada se declare con lugar.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, Reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dinerada que contiene parámetros de determinación incierta, ambigua y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, seguridad jurídica, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 2o, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

La Cámara de Industria de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, objetando la frase "Construcciones de plantas para producción de energía eléctrica entiéndase hidroeléctricas, plantas aeolicas, plantas termosolares, por sistemas de generación producidas por motores de combustión interna. Por megavatio programado Q. 250,000.00 y si es menor se cobrará en forma proporcional teniendo como base el costo por megavatio", contenida en el artículo 18 del Reglamento de Construcción del municipio de La Libertad, departamento de Petén, contenido en el Acta número 06-2021, punto cuarto, que documenta la Sesión Pública Extraordinaria celebrada por el referido Concejo Municipal el veintiséis de enero de dos mil veintiuno y publicado en el Diario de Centro América, el veintinueve de ese mismo mes y año, estimando que viola los artículos 2o, 129, 134 literal a), "152 primer párrafo, 154, 171 literal c), 175", 239 primer párrafo, 243, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, centrando su análisis jurídico confrontativo únicamente en los artículos 2o, 129, 134 literal a), 239 primer párrafo, 243, 253 y 255

constitucionales, razón por la cual, en el presente fallo, el examen de la norma objetada se concretará a estas últimas disposiciones citadas, agrupando su análisis conforme a los temas que derivan de los argumentos expuestos por la interponente.

-III-

Del principio de legalidad en materia tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, así como establecer tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Por otro lado, de conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "... la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios... " (Sentencias de nueve de agosto de dos mil diecisiete, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte dictadas en los expedientes 1441-2016, 197-2019 y 2383-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida con relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis del planteamiento de inconstitucionalidad y argumentación del ente
emisor de la norma objetada

La interponente de la acción señala la frase objetada como lesiva del contenido de los artículos 2o, 129, 134, literal a), 239 primer párrafo, 243, 253 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque crea una "supuesta" tasa para construcciones de plantas aeolicas, plantas termosolares, por sistema de generación producidas por motores de combustión, en el ordenamiento territorial de la jurisdicción municipal de La Libertad, departamento de Petén, dirigida al sector de producción y generación de energía eléctrica, la cual -producción y generación de energía eléctrica-, conforme la política del Estado de Guatemala, es de urgencia nacional; estableciendo un monto de cobro excesivo, arbitrarios, sin fundamento alguno y en forma ambigua, ya que no se indica a qué se refiere con la frase "programación de megavatios", en virtud de que esta puede interpretarse que consiste en la capacidad de generación de la planta y a los megavatios que se programaron en un plan de trabajo por un período determinado de tiempo, en cuyo caso tampoco se señala para qué tiempo aplica la programación, por lo que no se puede determinar en forma clara sus alcances, contraviniendo así los principios constitucionales de legalidad, certeza jurídica, equidad y justicia.

La frase objetada establece literalmente: "Construcciones de plantas para producción de energía eléctrica entiéndase hidroeléctricas, plantas aeolicas, plantas termosolares, por sistemas de generación producidas por motores de combustión interna. Por megavatio programado Q. 250,000.00 y si es menor se cobrará en forma proporcional teniendo como base el costo por megavatio". El gravamen referido constituye una imposición del ente municipal, que obliga al particular a pagarle el monto de doscientos cincuenta mil quetzales -como mínimo-, por la construcción de plantas para la producción de energía eléctrica.

Según refiere el órgano emisor de la norma objetada, esta regula una tasa para obtener la licencia de construcción la cual emitió con fundamento en los artículos 35 literal n) y 68 literal l) del Código Municipal, con base a la competencia propia del municipio de autorizar las licencias de construcción de obras públicas o privadas, en la circunscripción a su cargo, por lo que la tasa fijada en el artículo 18 del Reglamento de Construcción del Municipio de La Libertad, departamento de Petén se encuentra apegada a Derecho; de esa cuenta, indica que no se transgrede la Constitución Política de la República de Guatemala al ser las exacciones fijadas en la norma reprochada, una tasa.

Corresponde entonces, primariamente, determinar si efectivamente la exacción cuestionada reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de impuesto (arbitrio), cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n), del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, en especial para gestión y otorgamiento de licencias de construcción, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio, social, ambiental y de ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; asimismo, el ejercicio de tal facultad edil, no riñe con la política estatal de impulsar la electrificación del país, ni la coordinación que debe existir entre el Estado y los municipios; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación, conflictividad social o interferencia visual), por lo que no resulta contradictoria a los artículos 129, 134 literal a) y 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el requerimiento de licencias locales para la construcción de plantas generadoras de energía en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente la referida equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula la frase objetada si bien se puede clasificar como tasa, al constituir una exacción a cambio de una licencia municipal, no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción de plantas generadoras de energía eléctrica, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación, tales como los ambientales, sociales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, "programación de megavatios", y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35 literal n) del Código Municipal, sino que, en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de instalación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -generadores de electricidad-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la "licencia de construcción", ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35 literal n) del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "Licencia de construcción".

En síntesis, del contenido de la frase denunciada no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de La Libertad, departamento de Petén, la emisión de una licencia, sea proporcional a la cantidad de doscientos cincuenta mil quetzales -como mínimo- que se exigen para su emisión, además, que se advierte ambigüedad en la forma en que debe establecerse para su cobro -lo cual constituye una clara violación a la seguridad y certeza jurídicas-, dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, es decir, la tasa regulada en la disposición impugnada impone una obligación dinerada que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 2o, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, nueve de agosto de dos mil diecisiete y catorce de agosto de dos mil dieciocho, dictadas en los expedientes 2091-2016, 1441-2016 y 80-2018.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en la frase objeto de examen, toda vez que esta crea una exacción desproporcionada, elemento que la torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 2°, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar la frase cuestionada del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268, 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o, 3o, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149, 163 inciso a), 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO