06/08/2015 - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO

424-2014

Recurso de casación interpuesto por la MUNICIPALIDAD DE GUATEMALA , contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo el ocho de julio de dos mil trece.

DOCTRINA

Violación de ley por inaplicación

Es improcedente este submotivo, cuando la norma que se impugna no es la aplicable al caso concreto.

Aplicación indebida de la ley

No procede este submotivo, cuando el Tribunal sentenciador aplicó correctamente la norma jurídica denunciada a la situación jurídica que se analiza, debido a que los hechos probados en el proceso encuadran en los supuestos fácticos de la norma aplicada.

Interpretación errónea de la ley

No se configura este submotivo, cuando la Sala le da a la norma denunciada el sentido y alcance que a la misma le corresponde.

LEYES ANALIZADAS

Artículos: 621 inciso 1º del Código Procesal Civil y Mercantil; 5 inciso 2, 13 y 29 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

CÁMARA CIVIL

SENTENCIA

Guatemala, seis de agosto de dos mil quince.

Recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el ocho de julio de dos mil trece.

IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES

I. Interponente: Municipalidad de Guatemala, que actúa por medio del mandatario especial judicial con representación Julio César Luna Marroquín.

II. Parte contraria: La Hiedra, Sociedad Anónima, que actúa por medio de su gerente financiero y representante legal María Ximena Leal Fortuny de Zibara.

III. Tercero: Procuraduría General de la Nación, que actúa por medio de la abogada Julia Darina Ríos Rodas.

CUESTIONES DE HECHO

I. La entidad Hiedra, Sociedad Anónima presentó ante la Dirección de Catastro y Administración del Impuesto Único sobre Inmuebles de la Municipalidad de Guatemala, memorial mediante el cual impugnó el avalúo practicado sobre el bien inmueble de su propiedad ubicado en la once calle B diez guión treinta y ocho de la zona catorce de la ciudad de Guatemala, así como la resolución que lo aprobó. La referida Dirección resolvió sin lugar la impugnación planteada.

II. Contra lo resuelto, la solicitante interpuso recurso de revocatoria, el cual fue declarado sin lugar por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Guatemala.

III. La solicitante no conforme con la resolución del Concejo, inició proceso contencioso administrativo.

RESUMEN DE LA SENTENCIA RECURRIDA

La Sala Cuarta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar la demanda; en consecuencia revocó la resolución impugnada. Para el efecto consideró que en el procedimiento seguido por la Municipalidad de Guatemala existieron algunos vicios, entre los cuales se puede señalar que el avalúo que se discutió en el presente caso, no fue aprobado de conformidad con la ley, ya que el mismo debió haber sido aprobado por el Concejo Municipal al tenor de lo que regula el artículo 13, párrafo tercero de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, y que ésta obligación no puede ser traspasada por ninguna otra norma de inferior categoría, ya que en la disposición citada se incluye una obligación con el verbo rector “deberá”, lo cual constituye una obligación y no puede realizarse sin ese requisito.

De igual forma, la Sala mencionó que el avalúo practicado debe ser claro, preciso y realizarse en forma directa, ya que el artículo 5, inciso 2, de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles establece que el valor de cada inmueble se determina por un avalúo directo del bien, por lo que era necesario que el valuador se constituyera físicamente al inmueble debiendo existir fotografías de las vías de acceso, frente del inmueble, interiores de construcción y terreno entre otros, como una obligación que se encuentra contenida en el Manual de Valuación Inmobiliaria.

MOTIVO Y SUBMOTIVOS INVOCADOS

Motivo de fondo

Submotivos

a) Violación por omisión del artículo 29 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles.

b) Aplicación indebida del artículo 13, último párrafo de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles.

c) Interpretación errónea del artículo 5, inciso 2, de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles.

CONSIDERANDO I

Por la forma que la recurrente plantea los submotivos de violación de ley por inaplicación y aplicación indebida, se resolverán conjuntamente.

I.1. Violación de ley por inaplicación

Con respecto a este submotivo, la casacionista expuso que de la lectura de la sentencia impugnada, se deduce que la parte del artículo 29 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles que se denuncia como violada por inaplicación no fue aplicada por la Sala sentenciadora y que en sustitución de la norma violada, el Tribunal aplicó el último párrafo del artículo 13 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, por lo que se produjo una aplicación indebida de dicho artículo y esa aplicación indebida llevó a que se dejara de aplicar el artículo 29 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, que en su parte conducente regula que las resoluciones, entre otras, deben estar firmadas por una de las tres personas siguientes: a) El Director de la dependencia; b) El Subdirector de la dependencia; o c) El Alcalde Municipal. Por lo tanto, según lo dispuesto en esta norma cualquiera de esas tres firmas sería igualmente válida. De esa cuenta es que si la Sala hubiera aplicado correctamente dicha norma, habría concluido que la resolución que aprobó el avalúo debía estar firmada por el Director de la dependencia, el Subdirector de la dependencia o el Alcalde Municipal y que tal obligación si fue cumplida.

Alegaciones

La entidad La Hiedra, Sociedad Anónima manifestó en cuanto al presente submotivo que la norma impugnada, si bien es una norma vigente, no es una norma sustantiva; en efecto es notorio que la disposición no regula ni es susceptible de regular en ningún supuesto una relación jurídica entre las partes, debido a que su contenido establece un deber para que ciertos funcionarios firmen resoluciones y providencias por lo que se advierte que el artículo en su parte conducente no goza de sustantividad por lo que la misma no puede examinarse a través del presente submotivo.

La Procuraduría General de la Nación pese haber comparecido, no se manifestó en cuanto a este submotivo.

I.2. Aplicación indebida de la ley

Respecto a este submotivo, la casacionista manifestó que el último párrafo del artículo 13 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles no era aplicable al presente asunto, porque los supuestos de hecho previstos en dicha norma no coincidían con el caso concreto, debido a que existe una norma cuyos supuestos de hecho sí coinciden con el presente asunto, la cual es el artículo 29 de la misma ley.

En cuanto a la falta de coincidencia entre los supuestos de hecho previstos en la norma jurídica impugnada, debe tenerse presente que la Sala lo que analizó a la luz del artículo 13, último párrafo, fue una resolución de aprobación de un avalúo emitido por la Municipalidad de Guatemala, por lo que es preciso hacer notar que con relación al impuesto único sobre inmuebles, no existe delegación alguna de funciones del Director de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles del Ministerio de Finanzas Públicas a la Municipalidad de Guatemala, sino un traslado de funciones lo que es distinto. La diferencia es muy clara: en el artículo 2 inciso d) de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles se expresa un traslado de funciones de recaudación y administración del impuesto, de tal manera que el Ministerio de Finanzas Públicas deja de tenerlas y por ende las municipalidades, por el traslado de atribuciones pasan a tener competencia originaria, mientras que de conformidad con el artículo 13 se haría una delegación de una facultad específica. Por lo que en este caso, la entidad administradora del impuesto era la Municipalidad de Guatemala, a través de un subdirector quien se encuentra facultado para firmar las resoluciones que emita, como es el caso del subdirector que efectivamente firmó la resolución de aprobación del avalúo que originó el expediente.

Alegaciones

La entidad La Hiedra, Sociedad Anónima manifestó en cuanto al presente submotivo que el tercer párrafo del artículo 13 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, es indudablemente la norma que crea y regula la relación jurídica entre la entidad y la Municipalidad de Guatemala, relación que nació a raíz de un avalúo practicado por esa entidad, por lo que es una norma sustantiva puesto que si la municipalidad alega ser la recaudadora, contralora y administradora del impuesto porque aduce reiteradamente que esas funciones se las trasladó el Ministerio de Finanzas Públicas, entonces no puede rehuir como pretende en la casación, la consecuencia jurídica de la ley, que no es otra que atribuir la competencia para aprobar avalúos al Concejo Municipal.

La Procuraduría General de la Nación manifestó que la Sala aplicó erróneamente el artículo 13 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, pues de no haberse hecho de ese modo, las resultas de la sentencia hubieren sido distintas por lo que se debe casar la sentencia impugnada.

Análisis de la Cámara

La violación de ley constituye un error cometido en la actividad intelectual del juzgador, quien al fundamentar su decisión no aplica al caso controvertido la norma pertinente que ha debido aplicar, o al haber escogido la norma correspondiente, resuelve en contravención a su texto. Asimismo, cuando se invoca el submotivo de aplicación indebida de la ley, es menester tener presente que se configura cuando al momento de decidir sobre las leyes que son aplicables a los hechos controvertidos, los juzgadores seleccionan una norma que no es pertinente; es decir, una norma cuya hipótesis jurídica no encuadra en los hechos controvertidos, dejando de aplicar la norma pertinente.

En el presente caso, la Municipalidad de Guatemala manifestó que la Sala violó por inaplicación el artículo 29 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, ya que éste regula que las resoluciones pueden ser firmadas por el alcalde, el director o el subdirector de la dependencia, como ocurrió en el presente caso.

De igual forma manifestó que la Sala aplicó indebidamente el artículo 13, último párrafo, de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles ya que la Sala lo que analizó a la luz de dicha disposición fue la resolución de aprobación de un avalúo, emitida por la Municipalidad de Guatemala, por lo que es preciso hacer notar que con relación al impuesto único sobre inmuebles, no existe delegación alguna de funciones del Director de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles del Ministerio de Finanzas Públicas a la Municipalidad de Guatemala, sino un traslado de funciones lo que es distinto ya que según lo indica la casacionista la distinción es muy clara: el artículo 2 inciso d) de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles establece un traslado de funciones de recaudación y administración del impuesto, de tal manera que el Ministerio de Finanzas Públicas deja de tenerlas y por ende las municipalidades a quienes se les haga tal traslado pasan a tener una competencia originaria, mientras que de conformidad con el artículo 13 se haría una delegación de una facultad específica. Por lo que en este caso, la entidad administradora del impuesto era la Municipalidad de Guatemala, a través de un subdirector quien se encuentra facultado para firmar las resoluciones que emita, como es el caso del subdirector que efectivamente firmó la resolución de aprobación del avalúo que originó el expediente.

Al realizar el análisis correspondiente, es necesario advertir que para determinar la procedencia de los submotivos invocados es importante establecer cuál era el quid de la controversia, el cual consistía en que la entidad La Hiedra, Sociedad Anónima impugnó el avalúo practicado sobre el bien inmueble de su propiedad, así como la resolución que lo aprobó dictada por el subdirector de Valuación Inmobiliaria de la Municipalidad de Guatemala, en virtud de no estar firmada por quien legalmente se encuentra facultado ya que la misma debía ser aprobada por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Guatemala.

La Sala sentenciadora al resolver fundamentó su consideración de la siguiente forma: Que el avalúo no fue aprobado de conformidad con la ley, ya que en el presente caso el avalúo practicado debió haber sido aprobado por el Concejo Municipal al tenor del artículo 13, párrafo tercero, de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, y que esta obligación no puede ser traspasada por ninguna otra norma de inferior categoría, ya que este incluye una obligación con el verbo rector “deberá”, lo cual constituye una obligación y no puede realizarse sin ese requisito.

De igual forma se establece que el artículo 29 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles regula que la entidad administradora en todo tipo de resoluciones, providencias, citaciones y notificaciones que emita, debe indicar los fundamentos legales en que basa sus actuaciones, debiendo las resoluciones y providencias, estar firmadas por el Director o Subdirector de la dependencia o el Alcalde Municipal según corresponda; y el artículo 13 en su parte conducente, regula que para cambiar el valor del inmueble mediante avalúo, el mismo deberá ser aprobado por el Concejo Municipal.

Establecido lo anterior, esta Cámara luego de analizar el expediente que sirve de antecedente, determina que la aprobación del avalúo fue firmada por el licenciado Roberto René Alonzo del Cid, quien en ese momento era el subdirector de valuación mobiliaria de la Municipalidad de Guatemala, persona que autorizó el avalúo; sin embargo, de conformidad con el artículo 13, último párrafo, esta autorización debe ser aprobada por el Concejo Municipal, lo cual no ocurrió durante el avalúo realizado al inmueble propiedad de la entidad La Hiedra, Sociedad Anónima, ya que al emitir la resolución del avalúo la Municipalidad de Guatemala modificó el valor del bien inmueble, debía cumplir con que el mismo fuera aprobado por el Concejo Municipal y no únicamente por el subdirector de valuación mobiliaria como ocurrió en el presente caso; en virtud de lo anterior, la Sala no tenía la obligación de aplicar el artículo 29 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles pues el mismo regula en forma general que las resoluciones pueden ser firmadas por el Director o Subdirector de la dependencia o en su caso el Alcalde Municipal según corresponda y dado que para el caso concreto, lo que se discute es la falta de aprobación del avalúo por parte del Concejo Municipal, el artículo aplicable era, como lo consideró la Sala, el artículo 13, último párrafo de la ley ibídem, por ser éste el que regula específicamente que es el Concejo Municipal quien debe aprobar el avalúo, de esa cuenta es que los submotivos invocados deben ser desestimados.

CONSIDERANDO II

Interpretación errónea de ley

Con respecto a este submotivo, la casacionista manifestó que la Sala interpretó erróneamente el artículo 5, inciso 2 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, en la parte que regula que el valor de un bien inmueble se determina por avalúo directo de cada inmueble, y que la Sala manifestó que para realizarlo de forma directa, era necesario que el valuador se constituyera físicamente al inmueble debiendo existir fotografías de las vías de acceso, del frente del inmueble, los interiores de construcción y del terreno, lo cual se hace evidente que tal interpretación se aparta del tenor del inciso de la norma, ya que el avalúo directo no implica que necesariamente deba hacerse una visita al inmueble pues el mismo inciso del artículo impugnado regula que debe hacerse conforme el manual que debía elaborar el Ministerio de Finanzas Públicas y de conformidad con los procedimientos aprobados por el Concejo Municipal, por lo que el Manual de Valuación Inmobiliaria no exige que en todos los casos se haga una inspección ocular del inmueble, sino que al apreciarlo integralmente se evidencia que contempla un método de tasación colectiva que no requiere la visita personal al inmueble.

Alegaciones

La entidad La Hiedra, Sociedad Anónima manifestó que la Sala sentenciadora no incurrió en el yerro que se le imputa, pues le dio el sentido y alcance correcto a la expresión de “avalúo directo”, que es la presencia física del valuador en el inmueble para que éste pueda comprobar y justipreciar todos los elementos que integran un avalúo, con eficacia legal para construir la base impositiva del impuesto único sobre inmuebles, inclusive solo de esta forma podría comprobar algunos datos que obran en los registros municipales.

La Procuraduría General de la Nación pese haber comparecido, no se manifestó en cuanto a este submotivo.

Análisis de la Cámara

El vicio de interpretación errónea de la ley, es un error cometido en la actividad jurídico intelectual del juzgador, quien al haber seleccionado la norma pertinente aplicable a los hechos controvertidos, se equivoca en el sentido y alcance que le concede a la hipótesis jurídica contenida en la norma que se denuncia como infringida, dándole una interpretación distinta a la que le corresponde.

En el presente caso, la Municipalidad de Guatemala denuncia que la Sala al emitir su fallo interpretó erróneamente el artículo 5 inciso 2 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles específicamente en el párrafo que regula: “Por avalúo directo de cada inmueble ”, ya que el avalúo directo no implica que necesariamente deba hacerse una visita al inmueble en virtud que la misma norma regula que debe hacerse conforme el manual que elabora el Ministerio de Finanzas Públicas y de conformidad con los procedimientos aprobados por el Concejo Municipal, por lo que el Manual de Valuación Inmobiliaria no exige que en todos los casos se haga una inspección ocular del inmueble, sino que al apreciarlo integralmente se evidencia que contempla un método de tasación colectiva que no requiere la visita personal.

La Sala sentenciadora manifestó que al regular el artículo 5 inciso 2 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles que el avalúo debe realizarse en forma directa, era necesario que el valuador se constituyera físicamente al inmueble, debiendo existir fotografías de las vías de acceso, frente del inmueble, interiores de construcción y terreno entre otros, como una obligación que se encuentra contenida en el Manual de Valuación Inmobiliaria.

Esta Cámara para realizar el estudio correspondiente, considera indispensable tener presente el contenido del inciso 2 del artículo 5 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, el cual regula: “Actualización del valor fiscal. El valor de un inmueble se determina: (…) 2. Por avalúo directo de cada inmueble, que practique o apruebe la Dirección o en su caso la municipalidad cuando ya esté administrando el impuesto, conforme el manual de avalúos elaborados por el Ministerio de Finanzas Públicas y mediante los procedimientos previamente aprobados por el Concejo Municipal…”. De lo anterior, se desprende que el artículo remite al manual de avalúos elaborado por la Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles del Ministerio de Finanzas Públicas, con la finalidad de determinar los parámetros de valuación para el justiprecio de bienes inmuebles, el cual fue autorizado mediante el Acuerdo Ministerial número 21-2005 del Ministerio de Finanzas Públicas, el nueve de septiembre de dos mil cinco dentro del cual se desarrolla la teoría y los lineamientos prácticos necesarios para su aplicación, con las tablas de valor de la tierra en el área urbana y de la construcción derivadas de estudios a nivel municipal de zonas homogéneas físicas (que son extensiones de tierra delimitadas dentro de un área urbana que cuentan con características similares en cuanto a la topografía, su red vial principal, los servicios públicos instalados, el uso y aprovechamiento del suelo, el tipo de edificaciones existentes, el tamaño de sus predios y otras características) y zonas homogéneas económicas (que son áreas geográficas existentes dentro de una zona homogénea física urbana o rural, en las cuales el valor del terreno es similar).

Al describir el procedimiento de valuación de bienes inmuebles urbanos, el manual detalla las actividades de carácter general que forman parte del proceso de establecimiento del valor inmobiliario, incluyendo entre ellas, la definición de áreas homogéneas con la finalidad de determinar el valor base del terreno, tomado éste como: “el resultado del estudio de Zonas Homogéneas Físicas y Económicas, que la municipalidad agrupara en la Tabla de Valores Base por metro cuadrado de la Tierra en Área Urbana, así como los valores resultantes del estudio de la Tipificación de la Construcción, que será aplicado directamente al área del terreno y al área de la construcción dentro de la valuación puntual, para fines eminentemente fiscales” . Dentro de ese procedimiento, se describe la parte operativa para la elaboración de zonas homogéneas, que contempla entre otras actividades, los recorridos, para lo cual el manual expresamente indica: “Recorridos: La información anterior correspondiente a las variables se identifica en campo en el recorrido que debe hacerse a la zona de estudio, estos datos se ubican sobre cartografía general o si existe en la catastral, es importante revisar y actualizar la información gráfica, máxime si hacemos el estudio con posterioridad a la toma de la foto o a la elaboración de la cartografía”.

En ese orden de ideas cabe expresar que, si bien en el inciso 2 del artículo 5 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles no se expresa que el avalúo directo si implica necesariamente que debe hacerse una visita al inmueble objeto de valuación, la metodología anteriormente descrita permite colegir que la inspección ocular al referido bien inmueble era necesaria para determinar las áreas o zonas homogéneas físicas y económicas que reflejarán el valor base del inmueble, a fin de que su valor fiscal fuera actualizado, tal como lo consideró la Sala al emitir su fallo.

Por lo tanto, no le asiste la razón a la casacionista al expresar que el procedimiento seguido por ella se basó en el método de tasación colectiva, que no requiere la visita personal al inmueble porque el objetivo del avalúo del bien objeto de litis era la actualización de su valor fiscal, por lo que para darle mayor objetividad a los informes de avalúo, era imprescindible observar el procedimiento establecido en el manual para la determinación de las zonas homogéneas (físicas y económicas), que prevé una investigación de campo para apreciar las condiciones reales del referido inmueble.

Por lo anterior, se establece que la Sala sentenciadora no interpretó erróneamente el artículo 5 inciso 2 de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, puesto que consideró que para realizar el avalúo de un bien inmueble debe cumplirse con lo establecido en el manual emitido por el Ministerio de Finanzas Públicas, lo cual para el presente caso no fue realizado por la Municipalidad de Guatemala; por ello el presente submotivo debe ser desestimado.

CONSIDERANDO III

Se exime al pago de costas y de multa a la Municipalidad de Guatemala, al estimarse que actuó en defensa de los intereses municipales.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y: 12 y 203 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 25, 26, 66, 67, 574, 619, 620, 621 inciso 1º y 635 del Código Procesal Civil y Mercantil; 57, 74, 79 inciso a), 141, 143, 149 y 172 de la Ley del Organismo Judicial.

POR TANTO