EXPEDIENTE  4346-2009

Sin lugar la inconstitucionalidad contra el Decreto 22-73, Ley Orgánica de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla.


EXPEDIENTE 4346-2009

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, JORGE MARIO ÁLVAREZ QUIRÓS Y VINICIO RAFAEL GARCIA PIMENTEL: Guatemala, veinte de julio de dos mil diez:

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general total promovida por Jorge Roberto Taracena Samayoa contra el Decreto 30-2008 del Congreso de la República, "Reformas al Decreto 22-73 del Congreso de la República, Ley Orgánica de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla". El postulante actuó con su propio patrocinio y el de los abogados Alberto Camey Rodríguez y John Schwank Duran.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el accionante se resume: a) la normativa impugnada adolece de vicio formal o vicio en el procedimiento de formación de ley o interna corporis, pues el legislador inobservo el procedimiento establecido en la Constitución para la aprobación, promulgación y orden de publicación de la misma; b) el Congreso de la República aprobó el Decreto 30-2008 el trece de abril de dos mil ocho y le fijó como fecha de vigencia, en su artículo 24 el uno de julio del año dos mil ocho. Ese decreto fue recibido por el Organismo Ejecutivo el trece de mayo del dos mil ocho, el cual no lo sancionó, ni lo promulgó, ni lo vetó, ni lo devolvió al legislativo dentro del plazo de ley. El artículo 178 constitucional establece que si el Ejecutivo no devolviera el decreto dentro de los quince días siguientes al de la fecha de su recepción, se tendrá por sancionado y el Congreso lo deberá promulgar como ley dentro de los ocho días siguientes. El legislador, en sesión del trece de agosto del arto dos mil ocho, un mes y medio después de la fecha en que la propia ley reguló su entrada en vigencia, tuvo por sancionado el decreto cuestionado, contrariando la Constitución porque debía entrar en vigencia el uno de julio del ano dos mil ocho: c) el Congreso emitió el Acuerdo Legislativo 47-2008 el trece de agosto de dos mil ocho, a pesar de tener conocimiento de que el Decreto 30-2008 surtiría efectos retroactivos a partir del uno de julio de dos mil ocho, y ordenó su publicación en el Diario Oficial, en clara contravención al artículo 180 de la Constitución que establece que toda ley cobra vigencia después de su publicación. La excepción es que la misma ley amplíe o restrinja dicho plazo o su ámbito territorial de aplicación. La ley impugnada, en su articulo 24 citado, no amplió ni restringió, sino solamente señaló el día de su vigencia. El Congreso de la República mandó a publicar la normativa impugnada, sin hacer modificación del articulo 24, produciendo una antinomia jurídica al colisionar frontalmente dos normas de vigencia, una del primero de julio de dos mil ocho y otra ocho días después de la publicación del dieciocho de agosto de dos mil ocho. Esa confrontación vulnera y contraría los artículos 15, 176, 178 y 180 de la Constitución, por lo que la ley impugnada carece de forma absoluta de promulgación; d) el articulo 178 de la Ley Matriz ordena que si el Ejecutivo no devuelve el decreto dentro de los quince días siguientes a la fecha de su recepción, se tiene por sancionado y el Congreso lo debe promulgar como ley dentro de los ocho días siguientes. El Acuerdo Legislativo 47-2008 del Congreso tuvo por sancionado el Decreto 30-2008, lo cual era innecesario porque la sanción de la ley se produjo por propio mandato de la Constitución. En ninguna parte del referido acuerdo aparece la palabra promulgación; es decir que el Congreso de la República omitió promulgar la ley, conforme al artículo 178 antes citado, lo que implica que la ley publicada adolece de vicio formal, por falta de promulgación, uno de los requisitos constitucionales de la formación de la ley, lo que la hace nulo de pleno derecho, de conformidad con el principio de supremacía que contiene el último párrafo del artículo 44 de la Carta Magna. Si la ley no fue promulgada, no sufrió las etapas que la Constitución ordena para su formación, lo que la hace malformada, incompleta y consecuentemente ineficaz, por lo tanto, no ha nacido al ordenamiento jurídico guatemalteco por defectos formativos que la hacen nula de pleno derecho; e) la ley deber ser promulgada por el Congreso y el articulo PRIMERO del Acuerdo Legislativo 47-2008 indica: "Tener por sancionado el Decreto Numero 30-2008..."; es decir, en ningún momento lo tuvo por promulgado lo que debió hacer en virtud de que la sanción del Decreto se produjo por ministerio de la propia Constitución, al haber transcurrido los plazos que establece sin que fuere sancionado por el Presidente de la República. También el Congreso de la República debió requerir al Ejecutivo que procediera a su publicación en el Diario Oficial para su cumplimiento y no disponer que por si mismo a que se procediera a la publicación, infringiendo el artículo 177 constitucional, lo cual lleva como consecuencia la nulidad ipso jure del proceso de formación establecido, pues nadie está obligado a cumplir una ley, decreto u ordenanza cuya publicación haya sido efectuada por un ente que no tiene la potestad constitucional para hacerlo; f) la orden de mandarlo a publicar corresponde al Ejecutivo y, al hacerlo, el Congreso de la República se arrogó facultades que no le son inherentes y se excedió de los limites de su competencia, invadiendo la del Organismo Ejecutivo. En artículo segundo del Acuerdo 47-2008 ordena al Diario Oficial la publicación integra del contenido del Decreto 30-2008, la cual confronta el artículo 177 constitucional en cuanto a que el Congreso, tras aprobar un proyecto de ley, lo debe enviar al Ejecutivo para su sanción, promulgación y publicación; g) el proceso de formación del Decreto 30-2008 del Congreso de la República no se ajustó a lo que prescribe el artículo 177 constitucional, no solamente porque no existió promulgación, sino porque se violaron los plazos que la Constitución fija, y, por ello, contrarió una prohibición constitucional; h) en el procedimiento que se tacha de inconstitucional, los quince días para que el Ejecutivo devolviera el Decreto 30-2008 al Congreso vencieron el tres de junio de dos mil ocho y los ocho días que ordena el segundo párrafo del articulo 178 constitucional para que el Congreso promulgara como ley el Decreto que no fuera sancionado por el Ejecutivo, vencieron el trece de junio de dos mil ocho, fecha última en que por disposición constitucional debió hacerse la promulgación, por lo que sí fue sancionado al trece de agosto de dos mil ocho, se vulneró el procedimiento que obliga a su promulgación dentro de los ocho días siguientes a los quince días que puede permanecer en el Ejecutivo; i) en cuanto a la publicación de la ley cuestionada, el procedimiento también está viciado al infringir el Congreso el precepto contenido en el artículo 180 constitucional, el cual ordena que la ley empieza a regir ocho días después de su publicación en el Diario Oficial, pues el artículo 24 de la normativa cuestionada establece su vigencia a partir del uno de julio de dos mil ocho en tanto que el Congreso ordenó la publicación del decreto impugnado el trece de agosto de dos mil ocho; j) se sancionó y publicó la normativa cuestionada con efectos retroactivos, en contravención a la prohibición contenida en el articulo 15 de la Constitución, lo que vició de inconstitucionalidad el procedimiento de sanción, promulgación y publicación, pues esas etapas se diligenciaron en el mes de agosto de dos mil nueve, cuando la norma ya era retroactiva, contrariando la prohibición constitucional expresa que ordena que ninguna ley puede tener efecto retroactivo, excepto en materia penal. Al otorgarte a esa disposición, publicada el dieciocho de agosto de dos mil ocho, efectos jurídicos desde el uno de julio de dos mil ocho, se inobservó el procedimiento constitucional contenido en los artículos 178 y 180, lo que enerva por nulidad la norma cuestionada. Solicitó que se declare la inconstitucionalidad general total del Decreto 30-2008 del Congreso de la República, "Reformas al Decreto 22-73 del Congreso de la República. Ley Orgánica de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla".

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:

No se decretó la suspensión provisional del Decreto 30-2008 del Congreso de la República, "Reformas al Decreto 22-73 del Congreso de la República, Ley Orgánica de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla". Se dio audiencia por quince días: al Presidente de la República de Guatemala, al Congreso de la República, al Ministerio de Finanzas Públicas, a la Superintendencia de Administración Tributaria, a la Junta Directiva de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES:

A) El Presidente de la República manifestó: a) la declaración de inconstitucionalidad sólo es viable cuando se advierta con certeza y con fundamento jurídico, la contradicción de la ley o norma atacada con las normas de suprema jerarquía que invoque expresamente el accionante como sustento de su pretensión, señalamiento que debe ser concreto, razonable, individualizado respecto a cada norma y jurídicamente motivado, de modo que permita al tribunal llevar a cabo, orientado por los argumentos del postulante, el estudio comparativo que pueda conducir a hacer la declaración pretendida; b) en el presente caso, el accionante realizó una serie de consideraciones de articulos constitucionales sin que de manera clara, concreta, razonada, individualizada y jurídicamente motivada expresara en dónde radica la contradicción constitucional y la afectación en la Administración Pública, por lo que se concluye que el decreto impugnado no es Inconstitucional. Solicitó que se declare lo que en derecho corresponda. B) El Representante Legal de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla expuso: a) el procedimiento para la promulgación y publicación del Decreto 30-2008 del Congreso de la República, que reforma la Ley de Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomas de Castilla, no incumplió con los requisitos previstos en la Constitución Política de la República de Guatemala. No es cierto que confronte la norma del artículo 15 constitucional, pues no puede alegarse vicio de forma, puesto que no existe daño, violación, amenaza o hecho doloso porque no los hubo; b) la Ley de Zona Libre de Industria y Comercio de Santo Tomas de Castilla no contraviene las normas de los artículos 15. 176, 177, 178, 180 de la Constitución Política de la República, ya que los hechos referidos por el accionante no son parte del cuerpo de la ley y, por ende, no puede ser ese el motivo para tildarse de inconstitucional dicha normativa; c) el accionante no expone los motivos que hacen inconstitucional totalmente al Decreto 30-2008 del Congreso de la República, alega únicamente lo relativo a la garantía de irretroactividad de la ley y lo relativo al proceso de formación de ley; d) el artículo 133 de la ley de la materia contempla que la inconstitucionalidad de leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general puede interponerse por vicio parcial o total, de ahí que en el presente caso el compareciente no cumpla con los requisitos de la interposición de la acción de inconstitucionalidad, al no fundamentar ni de hecho, ni de derecho, las consideraciones que den lugar a solicitar que se declare con tugar la acción de inconstitucionalidad general total promovida, por lo que existe incongruencia entre lo expuesto por el interponerte y lo pedido, ya que sólo fundamenta su petición en argumentos relativos a uno de los artículos del decreto que erróneamente pretende sea declarado inconstitucional en su totalidad. C) El Congreso de la República expuso: a) la iniciativa de ley que devino en la aprobación del Decreto 30-2008 se conoció en el Pleno del Congreso de la República el catorce de octubre de dos mil cuatro, en que se dispuso trasladada a la Comisión de Economía y Comercio Exterior para su estudio y dictamen; b) la Comisión de Economía y Comercio Exterior del Congreso de la República, después del estudio y análisis respectivo, el ocho de marzo de dos mil siete, emitió dictamen favorable respecto de la iniciativa de ley con la que se solicitan reformas al Decreto 22-73, "Ley Orgánica de la Zona Libre de industria y Comercio Santo Tomás de Castilla"; c) el Pleno del Congreso de la República conoció y discutió en primer debate el dictamen y proyecto de decreto correspondiente, en su sesión plenaria del dieciocho de abril del año dos mil siete y lo reservó para su trámite siguiente. En segundo debate, se conoció el miércoles nueve de mayo del dos mil siete e igualmente lo reservó para su trámite siguiente. Con el voto favorable de más de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso de la República lo aprobó en tercer debate en su sesión plenaria del día miércoles dieciséis de abril del dos mil ocho y se acordó dejar pendiente la discusión por artículos y redacción final para más adelante; d) la discusión por artículos y redacción final de ese proyecto de decreto se conoció en dos fases, veintinueve de abril del dos mil ocho y el día treinta de abril del año dos mil ocho, y el Pleno la aprobó con la inclusión de enmiendas. A ese decreto le correspondió el número 30-2008; e) cumplido el trámite dentro del Organismo Legislativo, el Presidente del Congreso de la República, el trece de mayo del dos mil ocho, lo remitió al Presidente de la República, para los efectos legales correspondientes (sanción y promulgación); f) el Congreso de la República concluyó su primer periodo de sesiones ordinarias el quince de mayo del dos mil ocho y entró en receso para el uno de agosto de ese mismo año, fecha en que inició su periodo de sesiones ordinarias; g) el articulo 178 de la Constitución Política de la República establece que si el Ejecutivo no devuelve el decreto dentro de los quince días siguientes a la fecha de su recepción, se tiene por sancionado y el Congreso lo debe promulgar como ley dentro de los ocho días siguientes, y si el Congreso clausura sus sesiones antes de que expire el plazo en que puede ejercitarse el veto, el Ejecutivo debe devolver el decreto dentro de los primeros ocho días del siguiente período de sesiones ordinarias. El Decreto 30-2008 del Congreso de la República no fue sancionado ni promulgado por el Organismo Ejecutivo dentro del plazo que la Constitución Política de la República establece, y al no haberlo devuelto como señalan las prescripciones citadas, dentro de los ocho días de iniciado el siguiente período de sesiones ordinarias del Congreso de la República, en su sesión del trece de agosto de dos mil ocho, el Pleno de ese Organismo conoció una moción privilegiada para conocer del proyecto de Acuerdo que daba por sancionado el Decreto 30-2008 del Congreso de la República, y ordenara al Diario Oficial la publicación íntegra de ambos. A ese acuerdo legislativo le correspondió el número 47-2008, que fue enviado y recibido en la Dirección General del Diario de Centroamérica y Tipografía nacional, el catorce de agosto del ano dos mil ocho; h) el Acuerdo Legislativo 47-2008 y el Decreto 30-2008 del Congreso de la República fueron publicados en el Diario de Centroamérica el dieciocho de agosto de dos mil ocho; i) el decreto impugnado fue aprobado por el Congreso de la República el treinta de abril del dos mil ocho y en su artículo 24 señala que entrarla en vigencia el uno de julio del dos mil ocho, pero no hay efecto retroactivo de la ley hasta el uno de julio de dos mil ocho, como pretende el accionante, pues del uno de julio de dos mil ocho al día de su publicación, el decreto impugnado no era conocido, no se había promulgado; además, el Decreto aprobado por el Congreso de la República tampoco podía ser modificado si no habla sido publicado en el Diario Oficial, por lo que debe aplicarse la norma constitucional respectiva que subsume la ausencia de una fecha especifica para que aquel decreto entrara en vigencia; j) lo manifestado por el accionante no es cierto, pues el Congreso de la República procedió de conformidad con las normas constitucionales y legales para la aprobación del Decreto 30-2008, desde que conoció de la iniciativa hasta su aprobación y promulgación. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general total planteada. D) La Superintendencia de Administración Tributaria indicó: a) el Decreto 30-2008 del Congreso de la República adolece de vicio formal o vicio en el proceso de formación de ley, pues el Congreso de la República, tal como lo indica el accionante, inobservó el procedimiento establecido en la Constitución para la aprobación, promulgación y orden de publicación de la misma. El proceso que llevó a cabo el Congreso de la República para darle vida jurídica al decreto cuestionado contraviene el procedimiento establecido en la Constitución Política de la República para la aprobación, sanción y promulgación de una ley; b) el Congreso de la República indicó tener por sancionado el Decreto 30-2008, pero en ningún momento lo tuvo por promulgado y su publicación en el Diario Oficial, de conformidad con el artículo 177 de la Constitución, debió ser hecha por el Ejecutivo, en consecuencia, debió hacer la promulgación y requerir que el Ejecutivo procediera a su publicación en el Diario Oficial, con lo cual se infringió el articulo 177 constitucional, lo cual conlleva nulidad ipso jure del proceso de formación establecido legalmente; c) la orden de mandarlo a publicar corresponde al Ejecutivo, evidenciándose que, al hacerlo el Congreso de la República, se arrogó facultades que no le son inherentes y se excedió de los limites de su competencia, invadiendo la facultad que es propia del Organismo Ejecutivo; d) el Decreto 30-2008 del Congreso de la República establece, en el artículo 14, exenciones al impuesto sobre la renta, impuesto al valor agregado y al impuesto de timbres fiscales, a los usuarios que se instalen y operen dentro de la Zona Libre; sin embargo, al adolecer el decreto impugnado de vicios formales en su formación y sanción, tales exenciones devienen inexistentes, por estar contenidas en una ley que no ha tenido existencia y efectos jurídicos; e) el decreto impugnado, en su artículo 5", establece que son atribuciones de la Junta Directiva de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla, entre otras, autorizar la instalación y funcionamiento de la zona libre fuera del perímetro demarcado en el Plan Regulador del Puerto Santo Tomás de Castilla y habilitar las áreas extra-aduanales donde funcionará la Zona Libre como zonas de desarrollo económico especial públicas, de conformidad con el reglamento respectivo que emita la Junta Directiva. Dicha norma contraviene lo establecido en el articulo 154 constitucional, ya que delega en la Zona Libre de Industria y Comercio una función pública que le corresponde, con exclusividad a la Superintendencia de Administración Tributaria, en virtud del articulo 3, literales a) y b), del Decreto 1-98 del Congreso de la República, que establece, entre otras, que son funciones de la Superintendencia de Administración Tributaria ejercer con exclusividad la administración del régimen tributario, aplicar la legislación tributaria, la recaudación, control y fiscalización de todos los tributos internos y todos los tributos que graban el comercio exterior que debe percibir el Estado, así como administrar el sistema aduanero de la República de conformidad con la ley, los convenios y tratados internacionales ratificados por Guatemala y ejercer las funciones de control de naturaleza para-tributaria o no arancelaria vinculadas con el régimen aduanero. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total del decreto impugnado. E) El Ministerio de Finanzas Públicas señaló: a) el Decreto 30-2008 del Congreso de la República de Guatemala viola flagrantemente las normas contenidas en los artículos 15 y 180 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud de que, dentro del proceso de formación de la ley, no se respetó lo preceptuado en las normas constitucionales; b) el actuar del Congreso de la República, en la emisión, sanción, promulgación y publicación del Decreto 30-2008, adolece de vicios procedimentales que lo hacen nulo de pleno derecho, a la vez el mismo tiene efectos retroactivos, contraviniendo la prohibición contenida en el artículo 15 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que dicho procedimiento de formación de ley se diligenció en el mes de agosto de dos mil nueve, cuando la norma ya era retroactiva, contrariando la prohibición expresa, que ordena que ninguna ley puede tener efecto retroactivo, excepto en materia penal; c) aunque la norma no haya sido sancionada o vetada por el Ejecutivo, es a éste a quien corresponde su promulgación y realizar la publicación del decreto, con esa actitud, el Congreso de la República violó lo establecido en el artículo 178 de la Carta Magna; d) se viola el articulo 180 de la Constitución Política de Guatemala, ya que en cuanto a la publicación de la ley cuestionada, el procedimiento también está viciado, al infringir el Congreso el precepto contenido en la norma impugnada, que ordena que la ley empieza a regir después de su publicación íntegra en el Diario Oficial, y de acuerdo al contenido del decreto impugnado, el articulo 24 establece su vigencia a partir del uno de julio del año dos mil ocho y el Congreso de la República de Guatemala ordenó su publicación el trece de agosto del año dos mil ocho. Con las fechas señaladas, se establece que el artículo 180 de la Carta Magna fue violado al ser publicado el Decreto 30-2008 en el Diario Oficial el dieciocho de agosto del año dos mil ocho, después de su vigencia, pues empezó a regir antes de su publicación y no después, como lo ordena la disposición contenida en el artículo 180 constitucional; e) el Congreso no observó el proceso de formación de ley establecido para la sanción, promulgación y publicación del Decreto 30-2008, porque tuvo por sancionado el decreto impugnado un mes y medio después de la supuesta vigencia, contrariando la Constitución. En consecuencia, al confrontar el procedimiento de formación del Decreto 30-2008 del Congreso de la República de Guatemala y la Constitución Política de Guatemala, se concluye que se vulneraron los artículos 15, 176, 177, 178 y 180 del Magno Texto, viciando de esa forma la norma impugnada de inconstitucionalidad. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total del Decreto 30-2008 del Congreso de la República de Guatemala. F) El Ministerio Público señaló: a) en la forma en que fueran instados los planteamientos del interponente con relación a la trasgresión de los artículos 176 y 177 de la Constitución Política de la República, no puede hacerse análisis alguno, ya que no existe una adecuada fundamentación jurídica, la cual debe concurrir en todo planteamiento de inconstitucionalidad general, omisión que no puede ser suplida por el tribunas, pues ello implicaría abandonar su necesaria y obligatoria imparcialidad; b) en el presente caso, el doce de agosto de dos mil ocho venció el plazo de ocho días para que el Organismo Ejecutivo devolviera el Decreto 30-2008, situación que no aconteció, por lo que el Congreso de la República, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 178 de la Constitución Política de la República y 133 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, emitió el Acuerdo 47-2008, con fecha trece de agosto de dos mil ocho, en el cual acordó tener por sancionado el Decreto 30-2008; decreto publicado el dieciocho de agosto de dos mil ocho; c) el artículo 24 del decreto impugnado establece que la ley entraría en vigencia el uno de julio del año dos mil ocho, lo cual violenta el principio de no retroactividad de la ley contenido en el artículo 15 de la Constitución Política de la República; sin embargo, en el Acuerdo 47-2008 del Congreso de la República del trece de agosto de dos mil ocho, el Congreso de la República acordó ordenar al Diario Oficial la publicación Integra del contenido del Decreto 30-2008 del Congreso de la República, para que éste surtiera sus efectos como ley de la República y, de conformidad con lo establecido en el artículo 180 de la Constitución Política de la República, la ley empieza a regir en todo el territorio nacional, ocho días después de su publicación integra en el Diario Oficial. Se ordenó también que ese acuerdo entrara en vigencia de inmediato y debía ser publicado en el Diario Oficial el mismo día de la publicación del Decreto Número 30-2008 del Congreso de la República. De ello se colige que el Acuerdo 47-2008, es claro al indicar que la ley empieza a regir, en todo el territorio nacional, ocho días después de su publicación integra en el Diario Oficial; por lo que, al haberse publicado el Decreto 30- 2008 del Congreso de la República el dieciocho de agosto de dos mil ocho, la ley entró en vigencia ocho días después de su publicación y no como lo Indica el articulo 24 precitado. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad general del Decreto 30-2008 del Congreso de la República.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El accionante alegó: a) el Ministerio Público realizó un análisis de inconstitucionalidad por motivo de fondo y no por motivo de forma. Cuando la inconstitucionalidad que se alega es de tipo formal, es decir, el incumplimiento por parte del emisor de la ley, por acción u omisión, de los procedimientos de formación de la ley, no resulta lógico ni legal, realizar confrontación alguna del contenido de las normas que integran una ley atacada de inconstitucionalidad total porque lo que discute es que en su formación se inobservaron preceptos y principios constitucionales, por lo que la posición jurídica adoptada por el Ministerio Público es equivocada; b) la Junta Directiva de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla presentó una serie de incongruencias y aseveraciones que no tienen que ver con los hechos bajo enjuiciamiento; además, lo que alegó carece de fundamentación jurídica que pueda enervar la acción de inconstitucionalidad planteada; c) el Congreso de la República sólo informó del trámite de la ley impugnada dentro de lo que le corresponde en las etapas de formación de ley; sin embargo, esa parte no fue cuestionada en la presente acción de inconstitucionalidad. La contención es que el Congreso incumplió el mandato constitucional de "promulgar" el decreto impugnado, obviando así una de las fases constitucionalmente obligatorias en la formación de, la ley lo que, hace que la misma no pueda producir efectos jurídicos por vicio de inconstitucionalidad de forma. La afirmación que realizó respecto de que el decreto aprobado por el Congreso de la República no podía ser modificado es falaz, pues para modificar la ley se requería el voto favorable de las dos terceras partes del total de diputados, en tanto que el Acuerdo 47-2008 podía aprobarse con mayoría simple. De cualquier manera, la ley conservó el artículo 24 como parte del texto íntegro de dicha ley, y al no ser modificado, la fecha de su vigencia quedó inalterable, provocando una antinomia jurídica al colisionar con el artículo 180 constitucional que permite que la misma ley amplíe o restrinja el plazo de su vigencia, y obviamente, mantiene el carácter o condición de violar el articulo 15 de la Ley Matriz, por contener una vigencia retroactiva; d) la promulgación es un acto formal y solemne, realizado por el Jefe del Estado, a través del cual atestigua la existencia de una ley, a la vez que ordena cumplirla y hacerla cumplir, dándole a la misma fuerza ejecutiva y carácter imperativo. La publicación es el acto consistente en dar conocimiento público del contenido de la ley u otra norma jurídica a la ciudadanía. La promulgación tiene por finalidad autentificar la existencia de una ley y ordenar su ejecución. La publicación tiene por objeto dar a conocer el texto de las normas jurídicas. La promulgación se efectúa regularmente mediante un acto administrativo (dictado de un decreto). La publicación se realiza comúnmente mediante la inserción del texto de la ley en el periódico o diario oficial, por mandato del ejecutivo. El artículo 177 de la Ley Suprema determina tres etapas independientes, necesarias y distintas a cargo del Organismo Ejecutivo. Cuando el Organismo Ejecutivo no devuelve una ley dentro del plazo señalado por la norma constitucional, y el legislativo debe actuar como ente promulgador de la norma jurídica, es necesario el cumplimiento de dicha etapa fundamental para que la ley cobre vigencia; e) no tienen duda alguna de los múltiples vicios del Decreto 30-2008 impugnado, pues es evidente que viola el principio de no retroactividad de la ley, incumple los plazos de su promulgación, omite etapas de formación de la ley conforme a la Constitución, fue publicada erróneamente tanto al ordenarlo el propio Congreso y no requerirlo al Organismo Ejecutivo, publicarla con anterioridad al propio Acuerdo 47-2008; f) si existe un vicio de carácter formativo en una ley, ésta adolece de defectos inherentes que la hacen inviable en su aplicación general y el decreto impugnado adolece de los vicios señalados en el memorial de interposición de la presente acción de inconstitucionalidad por motivo de forma, como el de ausencia de la etapa de promulgación de la ley, por contravención directa del articulo 178 de la Constitución. Solicitó que se declare la inconstitucionalidad general total del decreto denunciado. B) El Presidente de la República de Guatemala, la Superintendencia de Administración Tributaria, el Congreso de la República, el Ministerio de Finanzas Públicas, la Junta Directiva de la Zona Libre la Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla reiteraron los planteamientos y argumentaciones que respectivamente presentaron al evacuar la audiencia concedida por quince días durante el trámite de la presente acción y solicitaron que se tomaran en cuenta las peticiones de fondo realizadas en esa oportunidad procesal. C) El Ministerio Público repitió los argumentos que expuso al evacuar la primera audiencia concedida durante el trámite de la acción que aquí se resuelve y agregó que el decreto impugnado, en su articulo 5º, literal s), colisiona con la Constitución Politice de la República, especialmente con el articulo 154 constitucional, ya que delega en la Zona Libre de Industria y Comercio una función Pública que le corresponde con exclusividad a la Superintendencia de Administración, Tributaria, en virtud de que, en el artículo 3, literal a) y b), del Decreto 1-98 del Congreso de la República, se establece que son funciones de la Superintendencia de Administración Tributaria ejercer con exclusividad la administración del régimen tributario, aplicar la legislación tributaria, la recaudación, control y fiscalización de todos los tributos internos y todos los tributos que genera el comercio exterior y que debe percibir el Estado, así como administrar el sistema aduanero de la República de conformidad con la ley, los convenios y tratados internacionales ratificados por Guatemala y ejercer las funciones de control de naturaleza para-tributaria o no arancelaria vinculadas con el régimen aduanero. Solicitó que se resuelva conforme a derecho la inconstitucionalidad planteada.


CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.


-II-

En el presente caso, Jorge Roberto Taracena Samayoa promueve acción de inconstitucionalidad general total en contra del Decreto 30-2008 del Congreso de la República, "Reformas al Decreto 22-73 del Congreso de la República, Ley Orgánica de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla", pues estima que el legislador violó el procedimiento de formación de la ley cuestionada, por lo que denuncia vicios formales de inconstitucionalidad.

Como lo señala el interponente de la presente acción, las denuncias de inconstitucionalidad se contraen a señalar vicios en el procedimiento de sanción, promulgación y publicación de la normativa impugnada, por lo que este Corte se limitará a realizar el análisis respecto de la constitucionalidad del proceso legislativo cuestionado.

Del análisis de las constancias procesales, se extrae lo pertinente del procedimiento de emisión de la normativa impugnada: a) el Decreto 30-2008 fue emitido por el Congreso de la República el treinta de abril de dos mil ocho, luego de ser aprobado con el voto favorable de más de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso de la República y señalar su entrada en vigencia para el uno de julio de dos mil ocho (según consta en el articulo 24 de ese decreto); b) el trece de mayo de ese mismo año, la Secretaria General de la Presidencia de la República de Guatemala recibió copias del referido decreto para los efectos legales correspondientes, por remisión del Presidente del Congreso de la República; c) por no haberlo sancionado o vetado el Presidente de la República, el trece de agosto de dos mil ocho un grupo de diputados propuso, como moción privilegiada, la discusión del proyecto de acuerdo que daría por sancionado el Decreto 30-2008 y ordenaría su publicación; d) dicho acuerdo fue aprobado el trece de agosto de dos mil ocho por el Congreso de la República, con el número 47-2008, por medio del cual se tuvo por sancionado el decreto impugnado y se ordenó su publicación; e) en oficio de trece de agosto del mismo año, el Presidente del Congreso de la República solicitó a la Directora General del Diario de Centroamérica y Tipografía Nacional que se publicaran el citado decreto con su respectivo acuerdo.


-III-

El accionante manifiesta que en el acuerdo que tuvo por sancionado el decreto impugnado no se estableció, en ninguna parte, la palabra "promulgación", con lo cual estima que el Congreso de la República omitió promulgar la ley y, por ende, la ley publicada adolece de vicio formal, por ser contraria al artículo 178 constitucional, dada la falta de promulgación; y si la ley no fue promulgada, ésta no sufrió las etapas que la Constitución ordena para su formación, lo que la hace malformada, incompleta y consecuentemente ineficaz. Además, alega el interponente que el Congreso de la República debió requerir al Ejecutivo que procediera a su publicación en el Diario Oficial para su cumplimiento y no disponer, por sí mismo, la publicación, infringiendo con ello el articulo 177 constitucional, pues la publicación fue efectuada por un ente que no tiene la potestad constitucional para hacerlo, ya que la orden de mandarlo a publicar corresponde al Ejecutivo.

Al respecto, la normativa aplicable al asunto planteado señala: a) el artículo 177 constitucional establece que, luego de ser aprobado un proyecto de ley, la Junta Directiva del Congreso de la República, en un plazo no mayor de diez días, lo debe enviar al Organismo Ejecutivo para su sanción, promulgación y publicación; b) el segundo párrafo del artículo 178 constitucional indica que si el Ejecutivo no devuelve el decreto dentro de los quince días siguientes a la fecha de su recepción, se le tiene por sancionado y el Congreso lo debe promulgar como ley dentro de los ocho días siguientes; c) por su parte, el artículo 133 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, que desarrolla esa situación, señala que en los casos en que el Ejecutivo no sancione ni promulgue un decreto, ni lo vete, luego de transcurridos los plazos que señala la Constitución Política de la República, el Congreso debe ordenar su publicación en un plazo que no exceda de tres días para que surta efectos de ley, para lo cual se debe poner a discusión del Pleno del Legislativo para su respectiva votación y resolución, en una sola lectura.

Al respecto, esta Corte considera que la sanción y promulgación constituyen actos propios del Presidente del Organismo Ejecutivo -basados en el principio republicano de los frenos y contrapesos- por el cual se debe concluir el procedimiento legislativo, salvo veto. Para sancionarlo, la Constitución le ha señalado un plazo de ocho días y de no hacerlo soporte la carga de que el Organismo Legislativo lo haga por él, perdiendo la oportunidad de refrendar o impedir la promulgación de una ley: "...el Ejecutivo debe necesariamente sancionar y promulgar el decreto dentro de los ocho días siguientes de recibido; de no hacerlo así, lo hace en su defecto el Congreso para que surta efectos de ley..." (sentencia de diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y tres, dictada en el expediente 4-93).

Por medio del Acuerdo 47-2008, el Congreso de la República, en ejercicio de la primacía legislativa, tuvo por sancionado el Decreto 30-2008 y ordenó su publicación, por lo tanto, esta Corte considera que el acto de "promulgación" lo constituye precisamente ese Acuerdo 47-2008, y el hecho de que no conste la palabra "promulgación" en dicho acuerdo no es óbice para que la norma surta los efectos de ley, pues esa fórmula jurídica se cumplió con la emisión del referido acuerdo.

Respecto del ente encargado de ordenar la publicación de la legislación emitida, sancionada y promulgada, esta Corte ha indicado: "...En el caso contemplado en el artículo 178, la norma constitucional no dice quién deberá ordenar la publicación pues se limita a determinar que si el decreto no es velado en determinado lapso, dimana la consecuencia de tenerlo por sancionado y debe ser promulgado. La obligación de mandarlo a publicar sigue siendo del Ejecutivo porque para ese fin le es enviada la ley y, además, porque es una de las funciones que la propia Constitución otorga al Presidente de la República conforme lo dispuesto en el inciso c) del artículo 183. En el supuesto del artículo 179 la Constitución faculta expresamente al Congreso para ordenar la publicación de la ley vetada que ha sido posteriormente ratificada, si el Ejecutivo se negare a sancionarla y publicarla, situación que no ocurre en el planteamiento que se examina. Ahora bien, en el primer caso, el Congreso, por aplicación analógica, podría ejercer la facultad que le otorga el citado artículo 179, en el evento de que el Ejecutivo no devolviera el decreto emitido por el Congreso y tampoco lo sancionara y, como consecuencia, lo dejara sin publicar: es decir, que el Organismo Legislativo ejerce una función subsidiaria, cuando ordena la publicación de la ley..." (sentencia de veintiséis de junio de mil novecientos noventa y uno, dictada en el expediente 364-90). De esa cuenta, por ser situaciones análogas la contenida en el segundo párrafo del artículo 178 constitucional con la del 179 constitucional, se entiende que es el ente que promulga la ley el que debe ordenar su publicación (por ser una actividad anejada a la de la promulgación). Aunado a elfo, como ya se señaló, la Ley Orgánica del Organismo Legislativo indica que en esos casos el Congreso debe ordenar su publicación en un plazo.


-IV-

El accionante estima que el hecho de haberse mandado a publicar la normativa impugnada sin hacer modificación del referido articulo 24 constituye contravención al artículo 180 de la Constitución, el cual establece que toda ley cobra vigencia ocho días después de su publicación, salvo que la misma ley amplíe o restrinja dicho plazo; sin embargo, la ley impugnada, en su artículo 24, retrotrae su vigencia al primero de julio de dos mil ocho y no ocho días después de su publicación, la cual se efectuó hasta el dieciocho de agosto de dos mil ocho. Alega que tal situación contraria los artículos 15, 176, 178 y 180 de la Constitución, pues la ley empieza a regir ocho días después de su publicación en el Diario Oficial, y no el uno de julio de dos mil ocho, como expresamente lo estableció, con lo cual posee efectos retroactivos. En un Estado Constitucional de Derecho, como el guatemalteco, se exige un marco jurídico estable y uno de los principios básicos para conseguir este objetivo es la seguridad jurídica. Así, esta Corte, en sentencia de diez de julio de dos mil uno, manifestó: "...El principio de Seguridad Jurídica que consagra el artículo 2o, de la Constitución, consisto en la confianza que tiene el ciudadano, dentro de un Estado de Derecho, hada el ordenamiento jurídico, es decir, hacia el conjunto de leyes que garantizan su seguridad, y demanda que dicha legislación sea coherente e inteligible; en tal virtud, las autoridades, en el ejercicio de sus facultades legales, deben actuar observando dicho principio, respetando las leyes vigentes, principalmente la Ley Fundamental..."(expediente mil doscientos cincuenta y ocho - dos mil (1258-2000). Entonces, para que exista seguridad jurídica, el marco legal debe ser confiable, estable y predecible; para ello, el constituyente previo que la vigencia de las leyes empezara a regir ocho días después de su publicación Integra en el diario oficial, salvo que la misma ley amplíe o restrinja dicho plazo (según el artículo 180 de la Constitución Política de la República de Guatemala). Se entiende que tal ampliación o tal restricción del periodo de vacatio legis debe estar siempre comprendido en los momentos posteriores al de la publicación y no antes, pues esto produciría un efecto retroactivo a la normativa en cuestión, lo cual es prohibido por el artículo 15 constitucional, por razones de seguridad jurídica, como ya se señaló.

En el presente caso, existen dos normas referentes a la entrada en vigencia del decreto impugnado a saber, a) su artículo 24, el cual indica "...entrará en vigencia el uno de julio del año dos mil ocho."; b) la cláusula tercera establece: "De conformidad con lo establecido en el artículo 180 de la Constitución Política de la República, la ley empieza a regir en todo el territorio nacional, ocho días después de su publicación íntegra en el Diario Oficial." Tanto la publicación del decreto impugnado como del referido acuerdo se realizaron en el Diario de Centroamérica el dieciocho de agosto de dos mil ocho, fecha posterior a la especificada en el citado artículo 24.

De esa cuenta, esta Corte advierte que el articulo 24 del Decreto 30-2008 del Congreso de la República viola el articulo 180 constitucional, por señalar una fecha de entrada en vigencia anterior al de su publicación, así como la seguridad que debe brindar el ordenamiento jurídico del Estado, por lo que debe ser expulsada de éste a efecto de que se aplique la regla general contenida en el artículo 180 constitucional.


-V-

Por último, alega el accionante que el proceso de formación del decreto impugnado no se ajustó a lo que prescribe el artículo 177 constitucional, porque se violaron los plazos que el Magno Texto fija y, con ello, se contrarió una prohibición constitucional. Dicho alegato lo argumenta al señalar que, en el procedimiento cuestionado, los quince días para que el Ejecutivo devolviera el Decreto 30-2008 al Congreso, vencieron el tres de junio de dos mil ocho y los ocho días que ordena el segundo párrafo del artículo 178 constitucional para que el Congreso promulgara como ley el Decreto que no fuera sancionado por el Ejecutivo, vencieron el trece de junio de dos mil ocho, fecha última en que por disposición constitucional debió hacerse la promulgación, por lo que si fue sancionado el trece de agosto de dos mil ocho, se vulneró el procedimiento que obliga a su promulgación dentro de los ocho días siguientes a los quince días que puede permanecer en el Ejecutivo.

En reiteradas oportunidades, este Corte ha indicado que el plazo de los ocho días a que se refieren los artículos 177, 178 y 179 constituyen plazos de naturaleza no perentoria. Por estas razones, esta Corte considera que el hecho de que el Decreto 30-2008 del Congreso de la República haya sido sancionado y publicado después de transcurridos más de quince u ocho días no es motivo para que se declare su inconstitucionalidad, pues de igual manera se realizaron los actos políticos de emisión, sanción, promulgación y publicación de la normativa cuestionada, según se analizó. Además, debe recordarse que el análisis para establecer la compatibilidad entre el decreto impugnado y la Constitución debe ser eminentemente jurídico, sin sustituir el criterio del legislador sobre la oportunidad o conveniencia de las decisiones tomadas; la función del Tribunal Constitucional debe ser la de intérprete y no de legislador. En el examen de constitucionalidad, ya sea por vicios materiales o por vicios formales, debe atenderse a la presunción de legitimidad de los actos públicos, lo que trae como consecuencia el considerar como excepcional la posibilidad de invalidarlos; situación que especialmente se manifiesta cuando se trata del órgano legislativo, que no sólo representa directamente la voluntad popular, sino que, además, dispone de distintas alternativas a la hora de legislar, siempre dentro del marco fijado por el constituyente (criterio jurisprudencial que se sostiene desde el veintiséis de junio de mil novecientos noventa y uno, establecido en el fallo dictado dentro del expediente 364-90, recientemente aplicado en la sentencia de dieciséis de abril de dos mil nueve, dentro del expediente 3127-2007).


-VI-

Con base en lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que no existe la inconstitucionalidad total denunciada por virios interna corporis; sin embargo, debe declararse la inconstitucionalidad general del artículo 24 del decreto impugnado, por las razones indicadas anteriormente, sin imponer multa a los abogados auxiliantes, ni condenar en costas, por la forma en que se resuelve.


LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 148, 163 inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y, de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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