EXPEDIENTE 206-2009

CORTE DE CONSTITUCIONAUDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO, HILARIO RODERICO PINEDA SANCHEZ Y CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA: Guatemala, catorce de octubre de dos mil nueve.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la Acción de Inconstitucionalidad General Parcial del artículo 5 inciso d) de la Ley del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala, Decreto 46-2007 del Congreso de la República promovida por el Procurador de los Derechos Humanos, Sergio Fernando Morales Alvarado. El accionante actuó bajo el auxilio de los abogados Ovidio Ottoniel Orellana Marroquín, José Guillermo Rodríguez Árevalo y Ligia Beatriz Castillo Anleu.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

De lo expuesto por el accionante se resume: a) el artículo 5 inciso d) de la Ley del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala, Decreto 46-2007 del Congreso de la República de Guatemala, establece que él citado Consejo se integra, entre otros, por "El Procurador Adjunto de los Derechos Humanos, a cargo de la atención a los derechos humanos de los migrantes"; b) impugna la norma porque considera que viola los siguientes artículos de la Constitución Política de la República: i) el 274, que establece: "El Procurador de los Derechos Humanos es un Comisionado del Congreso de la República para la defensa de los Derechos Humanos que la Constitución garantiza. Tendrá facultades de supervisar la administración..."; en ese contexto constitucional, la disposición legal objetada deviene inconstitucional, ya que al incluirse al indicado Procurador Adjunto como uno de los miembros que integran el Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala (CONAMIGUA), se limita al Procurador la facultad constitucional de supervisar la administración, que incluye, al propio ente que se integra por el Procurador Adjunto, dado que su función no la realiza desde la institución del Procurador, sino dentro de otra ente que, por mandato del artículo 8 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República de Guatemala y del Procurador de los Derechos Humanos, esté impedido a integrar dado que el Procurador debe actuar sin estar supeditado a organismo, institución o funcionario alguno; II) el 275, que regula:"El Procurador de los Derechos Humanos tiene las siguientes atribuciones: a) Promover el buen funcionamiento y la agilización de la gestión administrativa gubernamental, en materia de Derechos Humanos; b) investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas; c) investigar toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona, sobre violaciones a los Derechos Humanos; d) Recomendar privada o públicamente a los funcionarios la modificación de un comportamiento administrativo objetado; e) Emitir censura pública por actos o comportamientos en contra de los derechos constitucionales; f) Promover acciones o recursos, judiciales o administrativos, en los casos en que sea procedente; y g) Las otras funciones y atribuciones que le asigne la ley..."; de lo anterior, se puede apreciar que dentro de las atribuciones del Procurador de los Derechos Humanos no se encuentra la de integrar otros organismos o entidades, cualquiera que sea su naturaleza; además, el artículo 9 de la Ley ordinaria que regula la institución, prevé que el cargo de Procurador es incompatible con el desempeño de otros cargos públicos, lo que es así precisamente por las funciones esenciales que le asigna la Constitución, en particular, la de supervisar a la administración; iii) 5o, 152, 154 y 155, conforme los cuales el principio de legalidad implica que el ejercicio del poder esté sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la ley, lo que significa que la función pública debe estar debidamente establecida, con la finalidad de hacer dinámica la toma de decisiones; asimismo, dicho principio implica que la actividad de cada uno de los órganos del Estado debe mantenerse dentro del conjunto de atribuciones expresas que le son asignadas por la Constitución y las leyes; en ese sentido, se puede establecer que la norma impugnada vulnera tales artículos constitucionales, debido a que, como quedó expuesto, la designación para integrar un ente distinto del de la institución del Procurador de los Derechos Humanos, no es una función que se le encomiende constitucionalmente al Procurador, dado que no está previsto dentro del mandato supremo ni legal; y iv) 44, 175 y 204 constitucionales, los cuales establecen y garantizan el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa, en virtud que la disposición impugnada al Incluido dentro de un órgano gubernamental distinto del de la institución del Procurador de los Derechos Humanos al Procurador y, además, incluir en este al Procurador Adjunto, se le limita la facultad de supervisar la administración y, por otro lado, se establece una función que no reconoce ni recoge la Constitución, todo lo cual no es posible, dadas las funciones absolutamente independientes que debe tener en el ejercicio de su función, tal como lo establece el artículo 8 del Decreto 54-86 del Congreso de la República de Guatemala.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes al Congreso de la República de Guatemala, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Ministerio Público. Oportunamente se señalo día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Congreso de la República estimó que: a) siendo el Procurador de los Derechos Humanos en su calidad de Comisionado del Congreso de la República es responsable de velar porque los derechos humanos de los guatemaltecos y no guatemaltecos que se encuentren en el extranjero, sean respetados, se establece que en el artículo 5), literal d) del Decreto Número 46-2007 del Congreso de la República no contraria, sino desarrolla lo estipulado en la Carta Magna; b) CONAMIGUA es un ente gubernamental que coordina, define, supervisa y fiscaliza las acciones y actividades de los órganos y entidades del Estado, tendientes a proteger y brindar asistencia y auxilio a los migrantes guatemaltecos y sus familias en el extranjero, así como a los migrantes que se encuentran en el territorio nacional; c) el respeto a los Derechos Humanos es un concepto universal, y el Procurador de los Derechos Humanos debe velar porque se respeten los mismos de acuerdo con las leyes nacionales, compromisos internacionales, multilaterales o binacionales del país con organismos de protección a los derechos del migrante, tal y como lo establece el inciso a) del artículo 3 de la citada ley; d) la razón de la participación del Procurador de los Derechos Humanos dentro de CONAMIGUA lo es acercarle para el cumplimiento de sus funciones con respecto a la población migrante del país en el extranjero, para velar porque se respeten los derechos humanos de aquella población, lo que no interfiere en su cargo, como supone, porque no atenta contra la independencia de sus funciones, siendo la propia Constitución Política de la República la que señala taxativamente dentro de sus funciones, cumplir las que le señale la ley. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad. B) El Ministerio de Relaciones Exteriores se limito a indicar que se deberá determinar si la norma ordinaria impugnada es contraria o no a los preceptos constitucionales que se denuncian violados. Solicitó que se declare lo que en Derecho corresponda. C) El Ministerio Público expresó que comparte la argumentación jurídica del Procurador de los Derechos Humanos, al establecer que la norma cuestionada viola el artículo 274 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque al incluir al Procurador Adjunto como integrante de CONAMIGUA, le limita la facultad de supervisar a la administración pública, siendo como tal un fiscalizador de ésta y para ese efecto debe poder actuar con absoluta independencia, lo que la norma impugnada no le permite. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA

El accionante, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio Público, reiteraron los argumentos vertidos con anterioridad.

CONSIDERANDO

-I-

La acción directa de inconstitucionalidad precede contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, y persigue que la legislación se mantenga dentro de los limites que la propia Constitución ha fijado, excluyendo del ordenamiento jurídico las normas que no se conforman con la misma, anulándolas con efectos "ergo omnes" (artículos 267 de la Constitución; 133 y 134 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad). El análisis para establecer la incompatibilidad entre la Ley y la Constitución debe ser eminentemente jurídico, sin sustituir el criterio del legislador sobre la oportunidad o conveniencia de las decisiones tomadas. Por otra parte, el examen puede comprender tanto las denuncias de inconstitucionalidad de las normas por vicios materiales como la de los actos legislativos por vicios formales. Los poderes públicos están sometidos a la norma fundamental y fundamentadora de todo orden jurídico y, en consecuencia, quedan sometidos al control de constitucionalidad no solamente las normas de rango legal objetivadas externamente, sino también los procesos legislativos "interna corporis" que deben ajustarse a las normas que la Constitución prescribe. Los actos y las normas que tienen su origen en decisiones de los poderes legítimos tienen una presunción de constitucionalidad, lo que trae como consecuencia el considerar como excepcional la posibilidad de invalidarlos; situación que especialmente se manifiesta cuando se trata del órgano legislativo, el cual dispone de distintas alternativas a la hora de legislar, siempre dentro del marco fijado por el constituyente. Puede declararse la inconstitucionalidad cuando es evidente la contradicción con la Constitución y existan razones sólidas para hacerlo. Por su parte, cuando no haya bases suficientes se debe respetar la decisión del Congreso, porque de acuerdo con el principio democrático, es el único autorizado para decidir las políticos legislativas que el constituyente dejó abiertas.

-II-

En el presente caso, el Procurador de los Derechos Humanos interpone acción denunciando la inconstitucionalidad general parcial del inciso d) del artículo S de la Ley del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala, Decreto 46-2007 del Congreso de la República, imputando a esta norma la violación de los artículos 5o, 44, 152, 154, 155, 175, 274 y 275 de la Constitución Política de la República, fundamentando su pretensión en los argumentos que quedaron reseñados anteriormente y que desarrollan, en su orden, respecto de las funciones que el Texto Fundamental asigna a dicha institución, primero, y sobre el principio de legalidad en el ejercicio de la función pública, posteriormente.

Previo al análisis que corresponde a la acción planteada, este Tribunal estima pertinente reiterar lo que ha considerado en anteriores decisiones sobre la figura del Procurador de los Derechos Humanos. Se ha puntualizado: a) que es un comisionado del Congreso de la República para la defensa de los derechos humanos que la Constitución reconoce; b) que dentro de las notas características que lo distinguen se encuentran que es un cargo personal de origen constitucional, con un objetivo doble: i) asegurar un adecuado funcionamiento de la actividad administrativa, es decir, tiene la facultad de supervisor de la administración gubernamental; y ii) tutelar los derechos de las personas frente a la administración; y c) conforme a lo anterior, tiene entre sus atribuciones promover el buen funcionamiento y agilización de la gestión administrativa gubernamental en materia de derechos humanos; investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas; investigar toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona sobre violaciones a los derechos humanos; y recomendar, privada o públicamente, a los funcionarios la modificación de un comportamiento administrativo objetado. Las funciones del Procurador de los Derechos Humanos asignadas por la Constitución y la Ley de la Comisión de los Derechas Humanos del Congreso de la República y del Procurador de los Derechos Humanos son, pues, amplias, debiendo revestir en el ejercicio de cada una de ellas el actuar con independencia de ese Organismo de Estado y de cualquier otro órgano o entidad pública. En ese sentido el artículo 8 de dicha Ley consigna que en el cumplimiento de sus atribuciones no está supeditado a organismo, institución o funcionario alguno.

Si bien se ha reconocido que la reserva de ley que para la regulación de las atribuciones del Procurador de los Derechos Humanos establece el artículo 273 de la Constitución Política de la República, a la que se refiere asimismo la literal g) del artículo 275 Ibidem, no se contrae a la mencionada Ley específica, aquella se encuentra sujeta a que toda otra función que se le asigne legalmente no debe conllevar detrimento u obstáculo al cumplimiento de su cometido constitucional esencial ni a su independencia.

-III-

La norma cuestionada mediante la acción que se analiza se inserta en la Ley del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala, Decreto 46-2007 del Congreso de la República, cuya naturaleza -según se estipula en su artículo 2- lo es el ser un "...ente gubernamental que coordina, define, supervisa y fiscaliza las acciones y actividades de los órganos y entidades del Estado tendientes a proteger, atender y brindar asistencia y auxilio a los migrantes guatemaltecos y sus familias en Guatemala, así como los migrantes que se encuentren en el territorio nacional. A la vez, en su artículo 4 se determina que es la instancia nacional que reúne a las autoridades del Estado responsables de la atención y protección de los derechos humanos y garantías individuales del guatemalteco en el extranjero, con el objetivo de "...propiciar y fortalecer los mecanismos de coordinación interinstitucional y el cumplimiento de las funciones que se establecen en la presente ley y loa compromisos del Estado de Guatemala derivados de convenios, tratados y otras obligaciones internacionales en la materia..." .

Es el carácter que reviste el mencionado Consejo de ente gubernamental y de instancia nacional que reúne autoridades del Estado con responsabilidades en la atención y protección de los derechos humanos del guatemalteco en el extranjero, lo que denota que la norma que impone la participación del Procurador de los Derechos Humanos, por medio del procurador adjunto a cargo de los derechos humanos de los migrantes, como integrante del mismo, deviene contraria al artículo 274 constitucional por cuanto que restringe el ejercicio de la función de supervisar la administración que le asigna al mencionado Procurador, función que -tal y como propone en su planteamiento el accionante- involucra no solo los actos o actividad de la administración central, sino la de todas las entidades autónomas o descentralizadas de origen constitucional o legal, así como también compromete la independencia con que debe actuar al ejercer tal función, incluso respecto del actuar del propio Consejo en mención. En efecto, el cargo de Procurador de Derechos Humanos es personal y al formar parte del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala, su función en este ámbito no la estarla realizando desde la institución de Procurador de los Derechos Humanos, sino dentro de otro ente que, por mandato del articulo 8 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República, está impedido a integrar, dado que debe de actuar de forma independiente.

- IV -

Por las razones anteriormente expresadas, esta Corte advierte la contravención a la Constitución Política de la República de Guatemala por el artículo 5 literal d) de la Ley del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala. Decreto 46-2007 del Congreso de la República de Guatemala, objeto de la presente impugnación, que dispone que dicho Consejo se integra, entre otros, por "d) El Procurador Adjunto de los Derechos Humanos, a cargo de la atención a los derechos humanos de los migrantes; el cual deberá ser expulsado del ordenamiento jurídico como se determina en la parte dispositiva de este fallo.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 146, 148, 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO