EXPEDIENTE  909,1008 y 1151-2006

Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial de los artículos 8 y 12 del Decreto 85-2005, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor.


EXPEDIENTES ACUMULADOS 909, 1008 y 1151-2006

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLADYS CHACÓN CORADO, QUIEN LA PRESIDE; ROBERTO MOLINA BARRETO, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA, VINICIO RAFAEL GARCÍA PIMENTEL, HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ Y JOSÉ ROLANDO QUESADA FERNÁNDEZ: Guatemala, diecinueve de julio de dos mil seis.

Se tienen a la vista, para dictar sentencia, las acciones de inconstitucionalidad general acumuladas, planteadas de manera total contra el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, y parcialmente contra los artículos 8 y 12 de dicha ley, por parte de: (a) Rafael Francisco Cetina Gutiérrez, quien actuó con su propio auxilio y el de los abogados Carlos Américo Cetina Gutiérrez y William Edilzar Rodas Quiñónez; (b) Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez, quien actuó con su propio auxilio y el de los abogados Rafael Francisco Cetina Gutiérrez y Carlos Américo Cetina Gutiérrez; y (c) Edgar Mauricio Vásquez Ortiz, quien actuó con su propio auxilio y el de los abogados Ramiro Ruiz Hernández y Luis Eduardo Guerra Hernández, respectivamente.


ANTECEDENTES


I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por los accionantes se resume de la siguiente manera: A) Rafael Francisco Cetina Gutiérrez expresó que el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor es violatorio de los artículos 1°., 2o., 4°., 44, 118, 119, Incisos d) y m); 124, 135 y 240 de la Constitución Política de la República, por las siguientes razones: a) la ley impugnada pretende apoyarse en el hecho de que a determinadas personas que corresponden a un segmento de la población, que requieren de protección especial, y que constituyen un sector que ha servido al país o que aún continúan participando en el desarrollo del mismo, se les provea de condiciones económicas que les permita a aquéllas una mejor condición de vida, lo cual se pretende lograr mediante el establecimiento de una pensión a cargo del Estado; b) la pensión instituida en la ley impugnada resulta ser violatoria del articulo 44 de la Constitución Política de la República, pues el hecho de que a quien en dicha ley se le denomina como adulto mayor se le beneficie con una suma dineraria, ello refleja una disposición del Presupuesto del Estado, limitándose así las posibilidades de éste en cuanto a contar con recursos con los cuales se satisfagan necesidades de todos los sectores que conforman la nación, dando así, de forma equivocada, una ventaja o preeminencia a un sector de la población, en desventaja del resto, lo cual riñe con la preeminencia del interés social sobre el interés particular; c) con el aporte dinerario que por medio de la ley impugnada se pretende beneficiar a los ancianos, no necesariamente se está cumpliendo la obligación contenida en el artículo 51 constitucional y sí se viola el artículo 118 del texto supremo, pues el "calificativo de selección" contenido en la ley ordinaria objetada no propicia la igualdad de trato en cuanto al beneficio que pueda otorgar el Estado, sino más bien desvía una adecuada distribución para la ejecución de todos los compromisos y obligaciones que tiene el Estado, lo cual se refleja en el artículo 8°. de la ley impugnada, en el cual se dispone de recursos obtenidos por el recaudo del Impuesto al Valor Agregado, sin que para ello se hubiese agotado el procedimiento que regula el artículo 240 de la Constitución Política de la República, por no haberse consultado al Organismo Ejecutivo al tratarse de un gasto no incluido en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el año fiscal correspondiente; d) el criterio de calificación que para determinar a los beneficiarios se regula en la Ley impugnada, no contempla otra razón que no sea el de la edad, resulta ser discriminatorio y, por ende, contrario a lo dispuesto en los artículos 1º., 2°., 4°., 44, 118 y 119, literales d) y m), de la Constitución Política de la República; e) con el aporte económico regulado en la ley impugnada, se están cediendo "bienes que conforman el erario nacional, comprometiendo a presentes y futuras generaciones" pues la erogación para tal aporte resulta en una merma de bienes que ya tienen una asignación específica y que su destino está previsto legalmente, y ello resulta ser violatoria del articulo 124 de la Constitución Política de la República pues en la ley impugnada "se enajenará bienes que llegan a ser propiedad del Estado a través de la recaudación fiscal" sin que existan claramente estipuladas "limitaciones y formalidades" a la que debe "sujetarse esa transmisión de bienes", de acuerdo con el artículo constitucional precitado; y f) el artículo 8o. de la ley impugnada resulta ser violatorio de lo contenido en el artículo 240 de la Constitución Política dé la República, pues al regularse que con el objeto de cumplir con el pago de aporte económico, "se destinará en forma privativa el uno punto ochenta y cinco por ciento (1.85%) del total recaudado del Impuesto al Valor Agregado", es evidente que se tomarán recursos fiscales que tienen un destino debidamente justificado y fundamentado en ley para ser utilizados. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total planteada y, consecuentemente Inconstitucional totalmente el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor. B) Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez Indicó que el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, es violatorio del artículo 178 de la Constitución Política de la República, por las siguiente razones: a) al conocer del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, el Presidente de la República, en Acuerdo Gubernativo 641-2005, de seis de diciembre de dos mil cinco, procedió, en Consejo de Ministros, a vetar el referido Decreto y a devolver éste al Organismo Legislativo con las observaciones pertinentes; b) el diecisiete de enero de dos mil seis, la Junta Directiva del Congreso de la República informó al Pleno de dicho Organismo de Estado sobre el veto realizado por el Presidente de la República, tanto del Decreto 85-2005 como del Decreto 87-2005, ambos del Congreso de la República, habiéndose diferido la discusión respecto de estos para el veinticuatro de ese mismo mes y año; c) el treinta y uno de enero de dos mil seis, por medio de Acuerdo Legislativo número 08-2006, el Congreso de la República acordó tener por sancionado el Decreto 85-2005, con la fundamentación de que "el Organismo Ejecutivo incumplió claramente con devolver el relacionado decreto en el expreso plazo a que hace referencia la Constitución Política de la República, pues decidió devolver el mismo previo a reiniciar nuevamente el período ordinario de sesiones, por lo que ha contravenido la norma imperativa a que se refiere nuestra Carta Magna, así como ha incumplido con publicar el Acuerdo Gubernativo mediante el cual procedió a vetar el relacionado decreto": y d) la ley Impugnada fue publicada en el Diario de Centroamérica el treinta de marzo de dos mil seis, con lo cual se violó, en el procedimiento legislativo de emisión de la norma, el contenido del artículo 178 de la Constitución Política de la República, por: (i) calificarse de prematuro el ejercicio del derecho de veto; y (ii) considerarse como no ejercido el derecho de veto y, por ende, tener por sancionado el decreto impugnado; situaciones éstas que no se dieron en el caso del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, y por ello su emisión "constituye una evidente y clara restricción al Derecho de Veto que corresponde al Presidente, de la República". Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total planteada y, consecuentemente, inconstitucional totalmente el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor. C) Edgar Mauricio Vásquez Gómez manifestó que los artículos 8 y 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, son violatorios de los artículos 1o., 2o, 15, 119, literal m); 135, literal e) y 240 de la Constitución Política de la República por las siguientes razones: a) el Decreto 85-2005 del Congreso de la República. Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, resulta ser violatorio de los artículos 2°. y 12 de la Constitución Política de la República, pues no se contempla dentro del articulado de esa ley, una disposición de emisión de un reglamento de ésta por el cual puedan establecerse procedimientos operativos e instrucciones administrativas para una correcta implementación de los beneficios de dicha ley, lo que constituye una falta de técnica legislativa que ocasiona Inseguridad jurídica; aparte de que con tal omisión "no se garantiza el debido proceso al no haber disposición reglamentaria que estatuya cuál es el procedimiento administrativo que tanto gobernantes como gobernados deben observar"; b) en el artículo 8°. del Decreto 85-2005 del Congreso de la República no se observa lo regulado en el artículo 119, inciso m), de la Constitución Política de la República, pues contempla un aporte cuya fuente de financiamiento ya se encuentra comprometida para otros fines, de manera que el citado Congreso se extralimitó en su función legislativa "al aumentar en forma irresponsable el gasto público (aporte económico mensual al adulto mayor), ya que en ese decreto no se establece incremento a la tarifa única del Impuesto al Valor Agregado, con lo que la generación de los ingresos provenientes de dicha fuente es la misma, pero los compromisos que origina el citado Decreto se elevan. Con ello también se provoca que: i) los rubros presupuestarios asignados para cumplir con la obligación de aporte económico serían insuficientes, al estar "gastando más de lo que se está percibiendo o recaudando por concepto de Impuesto al Valor Agregado"; y ii) los recursos que se destinarán al otorgamiento del aporte económico, cubrirán actividades no productivas, lo que ocasionará problemas inflacionarios con efectos negativos a la economía nacional, pues no permitirá mantener el déficit dentro de los límites considerados técnicamente manejables y macro económicamente aceptables; c) el artículo 8° impugnado también resulta ser violatorio de lo dispuesto en el artículo 240 de la Constitución Política de la República, ya que al disponer lo relativo al pago del aporte económico del adulto mayor, no se tomó en cuenta análisis financiero alguno con el que evidenciara que los recursos provenientes de la captación del Impuesto al Valor Agregado puedan ser suficientes para cubrir dicho gasto, aparte de que al aprobarse el Decreto 85-2005, debió también reformarse la tarifa única del Impuesto al Valor Agregado "para poder cubrir los gastos que ocasiona la vigencia de la ley Impugnada y no únicamente indicar que deberá destinarse el porcentaje mencionado para ese objetivo"; y d) el artículo 12 impugnado resulta ser violatorio del artículo 15 de la Constitución Política de la República, al establecer que el Programa de Aporte del Adulto Mayor deberá iniciar el uno de enero de dos mil seis, cuando en el artículo 13 del Decreto 85-2005 se establece lo relativo a la vigencia de ese Decreto, la cual inició a partir del siete de abril de dos mil seis, por lo que el comienzo del Programa antes citado sería, en todo caso, en una fecha en la que no estaba vigente la ley que lo creó, y generaría inseguridad jurídica en cuanto al pago del aporte correspondiente a los meses de enero, febrero y marzo de dos mil seis, con lo cual también viola lo dispuesto en los artículos 1°. y 2°. constitucionales. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada y, consecuentemente, que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 8o y 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor.


II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:

Se decretó la suspensión provisional del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor. Se dio audiencia por quince días al Presidente de la República de Guatemala, Congreso de la República de Guatemala, Procurador de los Derechos Humanos, Asociación de Hombres y Mujeres de la Tercera Edad sin Cobertura Social y al Ministerio Público. Oportunamente, sé señaló día y hora para la vista.


III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES

A) El Presidente de la República de Guatemala, respecto de la impugnación promovida contra el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico, del Adulto Mayor, alegó: a) la normativa impugnada: i) no contempla dentro de su articulado la emisión de un reglamento, con el que pueda regularse procedimientos operativos e instrucciones para hacerla viable, lo que ocasiona Inseguridad jurídica, sobre todo cuando existe una incongruencia como lo es la de la fecha de vigencia del aporté económico y la de la fecha de vigencia de dicha norma, lo que también conlleva un caso de aplicación retroactiva de la ley, prohibida en el artículo 15 constitucional; ii) riñe con la preeminencia del interés social sobre el particular, al contemplar un aporte económico para un grupo determinado de la población, quienes no han contribuido con ningún régimen de previsión social, y con ello se coloca en situación de vulnerabilidad a otros grupos de la población, quienes se verían afectados por la imposibilidad que tendría el Estado de distribuir equitativamente el ingreso público; y iii) contraviene el artículo 118 de la Constitución Política de la República, ya que el aporte económico que se establece en la normativa impugnada riñe con el principio de justicia social; b) el decreto impugnado fue oportunamente vetado por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, lo cual se hizo atendiendo específicamente el impacto y repercusiones de carácter financiero y presupuestario que produciría el que dicha ley entrara en vigencia. Para ello, se determinó que: i) no existe un estudio actuarial que refleje una base real del número de beneficiados y, derivado de ello, el monto total de la erogación, para que se previera lo pertinente en el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nación, así como su impacto económico en las finanzas públicas; ii) el Congreso de la República omitió considerar información que hubiese permitido prever los posibles efectos que se derivan por limitar la ejecución, por parte del Estado, de otros programas de beneficio social y general establecidos constitucional y legalmente, al crear una obligación financiera para el Estado que es muy superior a la fuente que identifica para la asignación del recurso para cubrir la prestación prevista, fuente qué, además, ya está destinada a cubrir otros gastos dentro del citado presupuesto para el año dos mil seis; iii) no se contempló con racionalidad el aspecto financiero y presupuestario, ya que se está incrementando el gasto público y no se está tomando en cuenta que los recursos provenientes del Impuesto al Valor Agregado resultan ser insuficientes para cubrir gastos existentes; iv) en la iniciativa de ley que dio lugar al decreto Impugnado, se indicó que el costo del programa podría ser cubierto únicamente con un incremento interanual previsto en la recaudación del Impuesto al valor Agregado, lo cual carece de sustentación técnica al no tomarse en cuenta que en la medida que la recaudación aumenta, se incrementa el costo de los aportes obligatorios que debe efectuar la Administración Central a las municipalidades, consejos de desarrollo, fondos sociales y otros destinos específicos; por lo que la prestación podría resultar en desequilibrios presupuestarios y de caja, además de convertirse en origen de sesgos en la asignación de recursos fiscales que podrían resultar insuficientes para atender las necesidades de la población; y v) desde el punto de vista financiero y presupuestario, la forma de cálculo establecida para el aporte económico presenta serios inconvenientes, que van desde la indexación al salario mínimo (que es ajustado al alza de forma anual), con lo cual se introduce una potencial fuente de desequilibrios financieros para el Estado, y que el cálculo del aporte resulta extremadamente sensible al comportamiento de una variable poblacional, que, para el casó del segmento de la tercera edad, muestra un crecimiento económico más rápido que el crecimiento poblacional, elemento éste que es exógeno a la política fiscal; c) el programa establecido en el decreto impugnado: i) no especifica si dentro de las prohibiciones de recibir el aporte económico están incluidas todas aquellas personas que trabajan por su cuenta y las que pertenecen al sector informal, quienes probablemente sí perciben ingresos suficientes para garantizar su subsistencia; ii) no puede garantizar que una persona quien es jubilada en el sector privado no pueda recibir el aporte económico que contempla dicha ley, máxime si el monto de jubilación que percibe es inferior al del citado aporte; iii) se contempla que sea el Ministerio de Trabajo y Previsión Social el que, a través de sus trabajadores o trabajadoras sociales, mantenga un registro actualizado de los beneficiarios del Programa, obviándose qué dicho Ministerio de Estado no cuenta con ese personal, ni con un sistema de administración de base de datos; d) el traslado del porcentaje de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado, a través de la creación de un fondo privativo, como lo establece el decreto Impugnado, no resuelve ningún problema de financiamiento, sino más bien traslada el problema de falta de recursos a otras entidades del Organismo Ejecutivo, que se verán privadas de los recursos necesarios para su funcionamiento; de manera que el aporte económico que se encuentra regulado en el artículo 8o del decreto impugnado no resulta ser financiable ni viable en el corto o mediano plazo; y e) en la ley impugnada no se tomó en cuenta que, según el artículo 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, el citado programa debió iniciarse el uno de enero de dos mil seis, no obstante que dicha ley entró en vigor a partir de de abril de ese año, con lo cual, en esta última fecha ya estaba en proceso de ejecución el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2006, y los recursos provenientes de la percepción del Impuesto al Valor Agregado ya tenían un fin específico para dicho ejercicio fiscal, con lo cual no se observa lo dispuesto en los artículos 238 y 240 de la Constitución Política de la República, aparte de que el aporte económico establecido en dicha ley constituiría para el Estado un egreso Indefinido, para el cual no se cuenta con los fondos necesarios o de previsión que permitan sostener dicho egreso. Solicitó que se dicte la sentencia correspondiente.

B) El Procurador de los Derechos Humanos, respecto de la normativa contenida en el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, argumentó: a) la ley impugnada responde a un interés jurídicamente relevante dentro del plexo constitucional, de manera que el examen de constitucionalidad que de dicha normativa se haga, debe también observar las previsiones contempladas en los artículos 51 y 53 constitucionales; aparte de que la diferenciación de trato dando protección prevaleciente a los ancianos, es congruente con el principio de igualdad, por tratarse de un interés constitucionalmente relevante; b) la sustentación de que la prestación prevista en el decreto impugnado tiene la naturaleza de una "dádiva", carece de razonabilidad y de consistencia constitucional, particularmente porque la ratio legis objetiva y subjetiva del asunto coincide con lo dispuesto en los artículos 1°., 2°., 51 y 53 constitucionales; c) la impugnación dirigida al artículo 8° del decreto Impugnado no refleja ninguna confrontación de normas constitucionales con la normativa impugnada, pues el ataque sólo se limita a citar que "debe aumentarse la recaudación fiscal por lo que los recursos están comprometidos con la suscripción de los Acuerdos de Paz"; d) respecto de la acción promovida por Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez, expresó que: i) no se pretende la declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo Legislativo 08-2006, sino exclusivamente la del Decreto 85-2005, de manera que aun cuando fuese declarada procedente tal acción, aquel acuerdo legislativo subsistiría; y ii) carece de sustentación lo relacionado con el derecho de veto del Presidente de la República, puesto que éste "no fue presentado en su oportunidad, sino prematuramente y, posteriormente, únicamente se intentó ‘reiterar’ el mismo", de manera que ahí sí aplica lo dispuesto en el artículo 178 constitucional en cuanto a la promulgación del decreto por parte del Congreso de la República; y la única limitante que existía para tal promulgación era el otorgamiento de un amparo provisional concedido por la Corte de Constitucionalidad, que fue revocado por este tribunal, de manera que por ello se imponía el deber jurídico al Congreso de la República de promulgar el decreto impugnado; e) en cuanto a la impugnación de los artículos 8° y 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, expresó que: i) es carente de asidero legal la argumentación que se hace sobre la base de violación a la seguridad jurídica sustentada en el hecho de que el decreto impugnado no contempla previsión respecto a potestad reglamentaria, ya que ésta, de acuerdo con los artículos 183 y 194, ambos de la Constitución Política de la República, corresponde al Presidente de la República y no al Congreso de la República; ii) es aplicable el principio indubio pro legislatoris, respecto de que en ejercicio de la función legislativa el Congreso de la República definió con prioridad el gasto público relativo a la protección de ancianos, y determinó como fuente de financiamiento un porcentaje de un impuesto decretado por dicho Organismo de Estado con observancia del principio de legalidad; iii) las argumentaciones que se hacen respecto de la impugnación, pretenden revisar criterios de política legislativa, mismos que no tienen consistencia constitucional y no son relevantes en el examen técnico y no político que debe realizar la Corte de Constitucionalidad; y se ve que lo pretendido es que sea este último tribunal el que sustituya al legislador en el diseño de las políticas estatales, que con rango de ley ordinaria y con observancia del principio de supremacía constitucional corresponde al Congreso de la República efectuar; iv) tampoco es aceptable el argumento de que la Ley del Impuesto al Valor Agregado debe reformarse, pues ello no constituye una cuestión de constitucionalidad de una ley, sino un conflicto de aplicación de leyes en el tiempo, cuya resolución claramente está prevista en el artículo 8o. de la Ley del Organismo Judicial; y v) respecto de la violación constitucional de la que se acusa al artículo 12 del decreto impugnado, se puede evidenciar que el proponente de inconstitucionalidad pretende asumir el carácter de legislador, o bien que el mismo sea asumido por la Corte de Constitucionalidad, cuando la solución al conflicto que se señala respecto de la fecha de inicio de vigencia del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, es la observancia del artículo 180 de la Constitución Política de la República. Solicitó que se declaren sin lugar las acciones de inconstitucionalidad general total y parcial planteadas.

C) La Asociación de Hombres y Mujeres de la Tercera Edad sin Cobertura Social, respecto de las acciones de inconstitucionalidad general total y parcial promovidas contra el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, expresó que dichas acciones deben declararse sin lugar, por las siguientes razones: a) al emitirse el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, el Organismo Legislativo enmarcó su proceder en lo que para tal efecto dispone la Constitución Política de la República, lo cual es confirmado en la resolución de siete de marzo de dos mil seis, dictada por la Corte de Constitucionalidad, por la cual se ordenó la publicación de dicho decreto; de manera que, por ello, carece ahora de sustentación, el que se pretenda impugnar de inconstitucionalidad ese cuerpo normativo con la argumentación de que en su emisión se violó el derecho de veto del Presidente de la República; b) la normativa impugnada en ningún momento viola los artículos 1°., 2°, 15, 119, literal m); 135, literal e) y 240 de la Constitución Política de la República; al contrario, positiviza la obligación que al Estado dirige el artículo 51 constitucional; c) resulta también falso que no esté claramente establecido de dónde se obtendrán los fondos o recursos económicos para cumplir con las obligaciones establecidas en el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, puesto que a tenor del artículo octavo de ese decreto, dichos fondos se obtendrán del uno punto ochenta y cinco por ciento (1.85%) del total de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado. Solicitó que se declaren sin lugar las acciones de inconstitucionalidad general total y parcial planteadas.

D) El Ministerio Público, respecto de las impugnaciones de inconstitucionalidad general total y parcial planteadas contra el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, expresó; a) existe un principio de razonabilidad de las leyes, en armonía con la obligación que corresponde al Estado de mantener dentro de la política económica una relación congruente entre el gasto público y la producción nacional; de manera que la obligación impuesta al Estado a través de la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, no guarda conformidad con la obligación impuesta en el artículo 119, literal m), de la Constitución Política de la República, ya que la fuente de financiamiento de la que se pretende erogar los fondos causaría una desestabilización en el gasto público e incumplimiento de las obligaciones para las que específicamente se encuentra la relacionada fuente de financiamiento a que se refiere el artículo 8o de la ley impugnada; de manera que si no existe razonabilidad en cuanto a los fondos que van a servir de sustento al cumplimiento de la obligación creada por la referida ley, crea falsas expectativas, difíciles de ser complementadas, dada la crisis económica del propio Estado y de sus habitantes, máxime que en adelante conllevaría el aumento de la carga impositiva de todas aquellas personas que se encuentran sujetas al pago del Impuesto al Valor Agregado, y que al final resultaría en perjuicio de la mayoría de habitantes del país, por la naturaleza de impuesto indirecto que reviste el tributo antes mencionado; b) de manera previa a la promulgación de la ley atacada de inconstitucional, no se llevaron a cabo estudios técnicos y realistas que hubiesen permitido medir el número de personas beneficiadas con el Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, y de ahí que lo más probable sea que el porcentaje del Impuesto que se destina para financiar dicho programa sea caprichoso y falto de objetividad; c) el decreto impugnado de inconstitucionalidad contiene disposiciones que rigen casos especiales y, consecuentemente, no tiene aplicación genérica; de ahí que si no se llega a alcanzar el bienestar de la mayoría, se viola el principio de razonabilidad y su resultado produce perjuicio innecesario a las personas naturales o jurídicas a quienes se dirige la norma, ya que tal principio exige la existencia de una proporcionalidad entre lo que se regula con el objetivo buscado, lo que no se cumple en el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor; d) el artículo 8o del decreto impugnado es contrario a lo establecido en el artículo 240 de la Constitución Política de la República, pues el Congreso de la República, de manera previa a ordenar la modificación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, omitió el dictamen favorable del Organismo Ejecutivo, sobre todo tomando en cuenta que en el artículo 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, se establece que este programa debe iniciarse el uno de enero de dos mil seis, de manera que por ello resulta materialmente imposible que dicho aporte sea incluido en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado cuando éste ya se encuentra iniciado y aprobado por el Organismo Ejecutivo; y sólo cuando la opinión de este último organismo resulte desfavorable es que el Congreso de la República, con mayoría calificada, puede aprobar una ampliación presupuestaria. Solicitó que se declaren con lugar las acciones de inconstitucionalidad general total planteadas y como consecuencia, que sé declare la inconstitucionalidad total del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor.


IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LAVISTA PÚBLICA.

A) Los accionantes Rafael Francisco Cetina Gutiérrez y Edgar Mauricio Vásquez Gómez hicieron, por escrito, una reiteración de los argumentos expuestos por ellos en sus correspondientes planteamientos introductorios de las acciones de inconstitucionalidad por ellos incoadas, y solicitaron que se declaren con lugar dichas acciones y, en consecuencia, inconstitucional totalmente el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor.

B) El Presidente dé la República expresó: a) que por la fecha de vigencia del aporte económico contemplado en el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, y la fecha de entrada en vigencia de dicha ley, se incurre en un caso de aplicación retroactiva de la ley, prohibido en el artículo 15 constitucional; b) no existe fuente de financiamiento para cubrir la obligación, ya si al porcentaje previsto en el decreto impugnado (uno punto ochenta y cinco por ciento [1.85%] de lo percibido con la recaudación del Impuesto al Valor Agregado), se le toma como referencia para el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado aprobado para el Ejercicio Fiscal 2006, en función de la cantidad aproximada de personas dentro del rango de tercera edad (conforme datos proporcionados por el instituto Nacional de Estadística) se puede concluir que el porcentaje asignado es insuficiente para cubrir el costo del aporte económico contemplado en la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor; c) como el monto del aporte económico queda indexado al salario mínimo, que es ajustado al alza anualmente, aunado al comportamiento de la variable poblacional del sector de personas de la tercera edad, esto introduce una potencial fuente de desequilibrios financieros para el Estado; y d) conforme los preceptos constitucionales, el interés general debe prevalecer sobre el interés particular. Solicitó que se dicte la sentencia que en Derecho corresponde.

C) El Congreso de la República solicitó que se dicte la sentencia que en Derecho corresponde.

D) El Procurador de los Derechos Humanos realizó una argumentación reiterativa de los motivos expuestos por dicho funcionario en la audiencia que por quince días le fuera conferida, Invocó precedentes jurisprudenciales que estima aplicables para la solución del caso concreto y, además, expresó: a) respecto de lo argumentado por el Ministerio Público, indicó que: i) los ancianos y personas discapacitadas son sujetos de protección prevalente en el texto constitucional, y de ahí que la diferenciación de trato promovida en la ley impugnada es objetiva y razonable, de manera que esta última ley responde a un interés jurídicamente relevante y se justifica así su promulgación; y ii) para establecer la proporcionalidad de la ley, debe acudirse a la presunción de constitucionalidad de la que gozan los actos legislativos, pues existe un juicio de valor que es propio del legislador ordinario, y el ejercicio de la potestad legislativa debe realizarse de acuerdo con las facultades que le han sido conferidas para desarrollar políticas legales; b) en cuanto a lo argumentado por él Presidente de la República expresó que: i) lo expuesto por éste únicamente refleja criterios sobre aspectos financieros correlativos con obligaciones estatales que la Constitución y el decreto impugnado establecen, lo cual en ningún momento enerva la potestad legislativa del Congreso de la República, pues no es posible supeditar dicha potestad a la voluntad, actividad o inactividad del Organismo Ejecutivo, por ser contrario al principio de independencia y no subordinación de los poderes públicos; ii) el examen propuesto por el Presidente de la República carece de un parámetro razonable que permita a la Corte de Constitucionalidad acoger lo pretendido por dicho funcionario, ante los errores por él cometidos en ejercicio de su derecho de veto, los cuales no le son imputables al Organismo Legislativo; y iii) para determinar si existe o no aplicación retroactiva de la ley, en el artículo 12 del decreto impugnado, debe analizarse a la luz de la doctrina de los derechos adquiridos, misma que lleva a determinar que el Estado no ostentaba titularidad alguna de derecho adquirido como para incumplir con las obligaciones que el legislador constituyente le impuso en los artículos 51 y 53 del texto supremo, de manera que no existe situación jurídica consolidada alguna que, bajo el imperio de una ley anterior, pueda ser modificada en el artículo 12 in fine. Solicitó que se declaren sin lugar las acciones de Inconstitucionalidad general total y parcial planteadas.

E) La Asociación de Hombres y Mujeres de la Tercera Edad sin Cobertura Social y el Ministerio Público reiteraron las argumentaciones esgrimidas por cada uno de ellos al evacuar la audiencia que por quince días les fue conferida, y solicitaron que se dicte la sentencia correspondiente, conforme las peticiones por ellos formuladas en aquella oportunidad.


CONSIDERANDO


-I-

La acción directa de inconstitucionalidad procede contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, que contengan vicio total o parcial de inconstitucionalidad, con el objeto de lograr que la legislación se mantenga dentro de los límites que fija la Constitución Política de la República, al excluir del ordenamiento jurídico aquellas normas que no se conformen con la preceptiva constitucional.


-II-

En las cuestiones suscitadas en el proceso abierto para examinar la accionada inconstitucionalidad del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, se hicieron, en lo sustantivo, los siguientes señalamientos:

A) Que la ley impugnada adolece de vicio de inconstitucionalidad total por la forma, debido al desconocimiento que el Congreso de la República hizo del veto presidencial;

B) Que la pensión otorgada en los términos que establece la ley que se ataca, es inconstitucional porque toda prestación de esa naturaleza debe contar con la contrapartida de la contribución en su tiempo del beneficiario, sin la cual se lesiona el interés social que reconoce el artículo 44 y los fines previstos en los artículos 118 y 119, todos de la Constitución Política de la República.

C) Se agrega que se viola el principio de seguridad jurídica (artículo 2°. de la Constitución) porque la ley no ordena la emisión del reglamento para regular lo pertinente de la ejecución de la ley.

D) Que la ley tiene efectos retroactivos, porque el artículo 12 del decreto impugnado, dispone su vigencia a partir del uno de enero de dos mil seis, siendo que la ley entró en vigencia hasta el siete de abril de dos mil seis. Al respecto se señala como violado el artículo 15 de la Constitución.

E) Que el artículo 8°. de la ley enjuiciada, viola los artículos 119, inciso m) y 240 de la Constitución, por afectar un ingreso ya comprometido en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y, por consiguiente, la erogación dispuesta por la ley en cuestión no señaló la fuente de su financiamiento.

F) Finalmente, que en el proceso legislativo de promulgación de la ley no se observó lo dispuesto en el artículo 240 segundo y tercer párrafos de la Constitución Política de la República relativo a que, para modificar el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, tendría el legislador que haber recabado la opinión favorable del Organismo Ejecutivo o, a falta de ésta, aprobarla por mayoría calificada.


-III-

Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez dirige su ataque contra el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, pretendiendo que éste, en su totalidad, se declare inconstitucional, sustancialmente, por concurrencia de vicio interna corporis en su promulgación. El vicio lo contrae a la inobservancia de lo regulado en el artículo 178 de la Constitución Política de la República, acaecida en el procedimiento legislativo llevado a cabo para la promulgación del decreto antes dicho.

Con respecto a este planteamiento, esta Corte puntualiza los siguientes aspectos:

A. Efectivamente, en el procedimiento legislativo de emisión de normas, no puede soslayarse que en éste eventualmente sea ejercitada la facultad que al Presidente de la República confiere el artículo 178 constitucional. De soslayarse esto, sobre todo con fundamentos que pretendan restringir tal facultad o hacerla nugatoria, ocasiona un exceso en los límites que para la actuación del Congreso de la República, fueron establecidos por el legislador constituyente (checks and balances), y que deben observar los Organismos de Estado que intervienen en el proceso de emisión, sanción y promulgación de una ley ordinaria. Evidentemente, tal inobservancia puede generar un vicio de inconstitucionalidad interna corporis de un precepto normativo y, como de ser advertido este vicio, puede aplicarse al precepto la sanción contenida en el artículo 175 del texto supremo. Esta última declaración sólo puede ser emitida mediante un pronunciamiento emanado por la Corte de Constitucionalidad, de acuerdo con el control de constitucionalidad de las normas, que rige en el ordenamiento jurídico constitucional guatemalteco.

B. Sin embargo, existen eventos en los que, si sometida a enjuiciamiento la existencia de ese vicio, éste no es advertido por la Corte de Constitucionalidad, un pronunciamiento en ese sentido, puede: i) generar la habilitación necesaria para que el acto normativo reclamado pueda surtir efectos como ley de la República (artículo 179 de la Constitución Política de la República), si el enjuiciamiento fue incoado por medio de amparo; y ii) servir de sustento jurídico para que, con posterioridad, pueda desestimarse un planteamiento de inconstitucionalidad general instado con fundamento en concurrencia del vicio antes indicado, sobre la consideración de que ya fue conocido planteamiento anterior con idéntico señalamiento de vicio, y el tribunal constitucional, al conocer de esa cuestión, no advirtió la existencia de aquél. Ello con el objeto de preservar la seguridad y certeza jurídicas que necesariamente deben revestir aquellas resoluciones que han cobrado firmeza, y no generar así una aporía en una decisión como en la que en esta sentencia se asume.

Precisamente, el segundo evento antes citado es lo que ocurre en el caso del planteamiento instado por la abogada Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez, pues ella pretende que se declare inexequible totalmente del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, incoando su impugnación sobre la base de existencia de vicio en el procedimiento legislativo de emisión de tal decreto (sobre todo en lo relativo a la promulgación de éste), por violación concurrente del artículo 178 constitucional. Empero, de manera previa, esta Corte al conocer de un planteamiento de amparo, instado con idéntico señalamiento de infracción del artículo 178 de la ley matriz por parte del Presidente de la República (Expediente 265-2006), dictó la resolución de siete de marzo de dos mil seis, por la que habilitó (al Congreso de la República) a "ordenar la publicación" del Decreto número 85-2005, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, en aplicación, precisamente, del artículo que se señala como violado, por lo que una elemental lógica racional lleva a concluir que esta última decisión necesariamente debió apoyarse en la inexistencia de tal vicio, y por ello el Organismo Legislativo materializó lo decidido por medio del Acuerdo Legislativo número 22-2006, de veintitrés de marzo de dos mil seis. De manera que, por todo lo anterior, y con el objeto de no propiciar la generación de antinomia respecto de decisiones ya asumidas por este tribunal, se concluye que tampoco puede acogerse la pretensión formulada por Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez, y así debe declararse al emitirse el pronunciamiento legal correspondiente.


-IV-

Los argumentos expresados con relación a la finalidad de otorgar una prestación económica al sector de la sociedad que, por el hecho dé su edad y por no estar comprendidos en programas de previsión social del Estado, se declara titular del subsidio, se analizan desde la perspectiva que tales prestaciones responden a necesidades sensibles de carácter humano, que la misma Constitución ha previsto en el articulo 51 del Capítulo de Derechos Sociales, como la protección de la salud física, mental y moral de los menores de edad y de los ancianos, garantizándoles su derecho a la alimentación, salud, educación y seguridad y previsión social. De igual manera, en el indicado capítulo, también existen mandatos de protección social, económica y jurídica de la familia (artículo 47); de los menores de edad (artículo 51); de la maternidad (artículo 52); de los minusválidos y personas que adolecen de limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales (artículo 53). Siempre mencionando las obligaciones del Estado respecto de los derechos sociales, es importante tener en cuenta las que se refieren a los pueblos indígenas de ascendencia maya (artículo 67). De la misma forma, referida la política social por materias, la Constitución impone obligaciones al Estado en cuanto a cultura, educación, deporte, salud, seguridad y asistencia social, medio ambiente y recursos naturales, alimentación y nutrición, trabajo, cooperativismo, vivienda popular y otras áreas de desarrollo humano y de equidad social. Esta Corte reconoce que tales mandatos no deben ser simples ordenamientos programáticos, sino que implican en sí elementos orientadores y vinculantes de las funciones del Estado.

Por otra parte, tales mandatos de orden constitucional están dirigidos al Estado como ente institucional encargado de propiciar condiciones de bienestar de la sociedad y de promover justicia en las relaciones económicas y políticas entre los habitantes del país. De suyo, el Preámbulo y los artículos 1°. y 2°., principalmente, contienen enunciados finalistas que justifican el Estado Constitucional Liberal pero también Social y Democrático que la Constitución ha formulado.

Aunque dichos enunciados, por su trascendencia, forman parte esencial de la interpretación del texto y contexto de la Constitución, y, por ello, de especial relevancia para esta Corte, también debe entenderse que la tarea de concretarlos es de orden político y no jurisdiccional, en tanto que son los órganos legislativo y ejecutivo los competentes para definir sus alcances, prioridades, oportunidad e implementación en el mundo de su realidad y eficacia. Esto explica, en parte, el principio que se recoge en el inciso m) del artículo 119 de la Constitución, que obliga al Estado a: "Mantener dentro de la política económica, una relación congruente entre el gasto público y la producción nacional".

Los artículos de la Constitución que se refieren a la política social tienen configuración de norma jurídica y, como consecuencia, son de orden vinculante para los órganos del Estado y sus habitantes, de suerte que las disposiciones legislativas que tiendan a hacerlos efectivos no pueden incurrir en violación constitucional, como lo denuncia uno de los postulantes, por no haber aportado los titulares o sujetos activos de la prestación una contrapartida qué la justifique, dado que, en este caso especial, el beneficio se concede en atención a factores socialmente ajenos a ellos, tal la imprevisión general del sistema que no ha permitido asegurar a todos los habitantes de instituciones protectoras a la situación de invalidez y carencias sustanciales para su existencia. En este supuesto, operaría activamente el principio de solidaridad establecido en la parte final del artículo 4o. de la Constitución Política de la República.

Por estas razones, no puede estar viciada de inconstitucionalidad la Institución que concede un aporte económico al adulto mayor en las condiciones señaladas en el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, en los artículos 1º., 2°., 3°., 4°., 5º., 6°., 7°., 9°., 10, 11 y 13, que se estiman compatibles con la Constitución Política de la República.


-V-

Los abogados Rafael Francisco Cetina Gutiérrez, Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez y Edgar Mauricio Vásquez Gómez han promovido acciones de inconstitucionalidad general, impugnando, los dos primeros de manera total y el tercero de forma parcial (únicamente en cuanto a sus artículos 8o. y 12), el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor. Los accionantes expresan que lo regulado en el decreto antes indicado, por los argumentos que han expresado en sus respectivos planteamientos, resulta ser violatorio de los artículos 1°., 2°, 4o, 15, 44, 118, 119, Incisos d) y m); 124, 135, literal e); 178 y 240 de la Constitución Política de la República. Por ello, solicitan la exclusión del ordenamiento jurídico por inconstitucionalidad de la totalidad de ese decreto o, en su caso, la declaratoria de Inconstitucionalidad de los artículos 8o y 12 de éste.

Coadyuvan con lo pretendido el Presidente de la República y el Ministerio Público. Se oponen a ello la Asociación de Hombres y Mujeres de la Tercera Edad sin Cobertura Social y el Procurador de los Derechos Humanos.

Todos los argumentos jurídicos expresados por quienes han intervenido en este proceso de inconstitucionalidad son tomados en consideración por esta Corte, que advierte que las circunstancias tácticas y apreciaciones subjetivas de los proponentes, no pueden ser atendibles puesto que tales circunstancias son ajenas a un control abstracto de constitucionalidad de las normas, que requiere que la decisión que sobre el particular se asuma, lo sea como punto de derecho, según la previsión contenida en el artículo 143 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal, y de Constitucionalidad.

Asimismo, haciendo acopio de precedentes jurisprudenciales anteriormente emanados por este tribunal, se reitera en este fallo la doctrina contenida en la sentencia de trece de agosto de dos mil tres (Expedientes acumulados 825/1305/1342-2003), por la que se determinó que:

I. La declaratoria de inconstitucionalidad de una ley debe acordarse de manera excepcional. Sólo cuando una norma confronta directamente mandatos o preceptos constitucionales, o bien, cuando ésta no es susceptible de ser interpretada conforme el conjunto de principios y valores contenidos en el texto supremo, es que puede declararse la inconstitucionalidad de aquélla. Esto último encuentra apoyo en que si la norma superior es la que determina la validez de la inferior, y esta última puede ser interpretada de acuerdo con la Constitución, los poderes constituidos deben ceñirse a la interpretación que de la normativa impugnada realice la Corte de Constitucionalidad, como supremo intérprete de la ley matriz.

II. La Corte de Constitucionalidad no ha sido establecida como un órgano de poder esencialmente político, en la Constitución Política de la República. De ahí que a este tribunal le esté vedado subrogar la potestad legislativa conferida al Congreso de la República en la emisión de una ley, pues en su función, al resolver un planteamiento de inconstitucionalidad, debe propiciar una solución de derecho positivo Inmediata que pueda orientar la actividad de los poderes públicos, sin afectar la continuidad normativa en beneficio del orden jurídico. El examen de constitucionalidad que realice, debe entonces ceñirse a establecer si la ley objetada de inconstitucionalidad infringe o no el texto supremo, para lo cual debe establecer la compatibilidad de aquélla con la norma constitucional de la que se acusa violación, examen cuya intelección debe ser eminentemente jurídica, sin sustituir el criterio del legislador ordinario sobre la oportunidad y conveniencia de las decisiones tomadas por él en la o las normas sujetas a enjuiciamiento, no sólo porque la función del tribunal constitucional es la de Intérprete y no de legislador, sino porque el Organismo Legislativo, representante directo de la voluntad popular, dispone de amplias y distintas alternativas al momento de legislar, siempre que lo haga dentro del marco y límites fijados por la Constitución. De ahí que la declaratoria de inconstitucionalidad de un precepto legal debe así emitirse cuando sea evidente su contradicción con la Constitución y existan razones sólidas para hacerlo: de lo contrario, cuando dichas razones no concurran, se debe respetar la decisión del legislador ordinario en observancia de los principios democráticos, de conservación de los actos políticos e indubio pro legislatoris.


-VI-

Rafael Francisco Cetina Gutiérrez pretende la declaratoria de inconstitucionalidad total del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor. Para lograr ello, en su planteamiento hace un señalamiento de violación de los artículos 1o., 2°., 4º., 44, 118, 119, Incisos d) y m); 124 y 240 de la Constitución Política de la República. El sustrato argumental de dicha acción evidencia que el ataque se dirige más al señalamiento de una violación constitucional en las consideraciones que inspiraron la emisión de la normativa Impugnada, al denunciar como violados en éstas, los artículos 2º., 4°., 44, 118 y 119 de la Constitución. Solamente del artículo 8°. de dicho decreto, se señala una violación que en éste se hace de lo preceptuado en el artículo 240 del texto supremo. Por lo demás, el planteamiento, aun cuando pretende ahondar en razones, algunas de tipo jurídico y otras que reflejan criterios subjetivos de quien propuso el planteamiento, es omiso en realizar una labor de parificación necesaria que permita evidenciar, con un razonamiento pertinente, el porqué debe declararse la inconstitucionalidad total de cada una de las normas del decreto antes indicado, por contravención, en cada una de ellas -señalándose puntualmente en qué consiste ésta -, de las normas constitucionales que señala como infringidas, o bien, ¡por qué todo el decreto [impugnado] en su conjunto, resulta ser violatorio de los artículos constitucionales que denuncian como violados.

Para la decisión que sobre tal planteamiento debe asumirse, es pertinente reiterar criterios jurisprudenciales en los que esta Corte, con claridad, ha precisado que: (a) aquellos quienes promuevan una pretensión de inconstitucionalidad "en virtud del principio dispositivo que rige la materia, delimitan el conocimiento del Tribunal a las disposiciones expresamente impugnadas, no siendo permisible que la justicia constitucional subrogue la voluntad impugnaticia que corresponde exclusivamente a los accionantes" (Sentencia de once de septiembre de mil novecientos noventa y seis dictada en los expedientes acumulados 886/887/889/944/945-96); (b) que por "la naturaleza de la justicia constitucional, el Tribunal solamente puede entrar a conocer y hacer declaración respecto de normas y disposiciones expresamente Impugnadas por la parte accionante y debidamente razonadas en su exposición." (sentencia de veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa y seis, dictada en el expediente 305-95; lo realzado no aparece así en el documento original); y (c) que si "Se omite hacer el cuestionamiento separado a que obligan los artículos 135 de la Ley de Amparo,-Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 29 del Acuerdo 4-89 de este tribunal (...) Ante tal circunstancia (...) se Imposibilita el examen de la acción" en atención a la "justificada necesidad de que la impugnación de normas se fundamente con la suficiente solidez" (Sentencia de diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, dictada en los Expedientes acumulados 615/642-99). La reiteración, en este fallo, de tales criterios, es útil para determinar que por ausencia de un pertinente razonamiento que jurídicamente permita reflejar la inconstitucionalidad total de un cuerpo normativo impugnado, omisión concurrente en el planteamiento instado por Rafael Francisco Cetina Gutiérrez, lleva a concluirse que tal planteamiento no puede acogerse; conclusión que este tribunal funda en la omisión antes determinada y en la reiteración de los criterios antes indicados; y por ello, en el pronunciamiento correspondiente deberá declararse la improcedencia de tal pretensión.


-VII-

Edgar Mauricio Vásquez Gómez solicita que se declare parcialmente inconstitucional el Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor. Su ataque lo dirige únicamente contra los artículos 8°. y 12 de dicho cuerpo normativo y, por las razones que dicho profesional expresó en su planteamiento introductorio de la pretensión de inconstitucionalidad, él refiere que lo contenido en aquellas normas resulta ser violatorio de los artículos 1º., 2º., 15, 119, literal m); 135, literal e) y 240 de la Constitución. La denuncia así formulada amerita el análisis de los artículos impugnados, con el objeto de establecer si, en efecto, lo regulado en estos viola preceptiva constitucional. I. El articulo 8 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República. Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, dispone, literalmente, lo siguiente: "Hecho generador. Con el objeto de cumplir con el pago del aporte económico que se estipula en el presente programa, se destinará en forma privativa el uno punto ochenta y cinco por ciento (1.85%), del total recaudado del Impuesto al Valor Agregado; el Ministerio de Finanzas Públicas, al tenor del artículo 240 de la Constitución Política de la República, debe incluir e identificar en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado aprobado para el ejercicio fiscal respectivo, y deberá crear el fondo de ‘Aporte Económico del Adulto Mayor’, trasladándose al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, quien será el responsable de su ejecución".

Un análisis factorial del artículo antes trascrito, revela que éste se pretende la regulación de:

i. La obligación de captación dé recursos destinados únicamente para cumplir con el pago del aporte económico a que se refiere el artículo 4°, literal b), del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor. No se indica en esa ley, concretamente, la fuente de ingresos con la que se cubrirán gastos administrativos y de funcionamiento que necesariamente erogará el Estado de Guatemala a través del Ministerio de Trabajo y Previsión Social y las dependencias de éste, que estarán encargadas de la implementación y funcionamiento de aquel programa.

La falta de previsión legal respecto de la fuente de la cual se deberán obtener los fondos con los cuáles cubrir los gastos antes indicados, evidencia incumplimiento del legislador ordinario del mandato contenido en el primer párrafo del artículo 240 de la Constitución Política de la República. La relevancia de haber obviado lo anterior obedece a que, tanto la erogación a la que en el artículo 4o in fine se pretende denominar como "aporte económico", como todos aquellos costos (fijos y variables) de operación en los que debe el Estado incurrir para la adecuada implementación del programa antes citado, constituyen gasto para éste, e incrementan su deuda pública.

ii. Que para la percepción de los fondos con los cuales se pretende el cumplimiento de la obligación de pago del Aporte Económico del Adulto Mayor, se destina en forma privativa un porcentaje de la recaudación que se haga del Impuesto al Valor Agregado, fijándose éste en "el uno punto ochenta y cinco por ciento (1.85%) del total recaudado" de dicho impuesto. Con lo recolectado, se pretende la creación de un fondo denominado "Aporte Económico del Adulto Mayor", que debe trasladarse al Ministerio de Trabajo y Previsión Social (lo cual, innegablemente, incrementaría sustancialmente el presupuesto de dicho Ministerio de Estado), el que será el responsable de su ejecución.

Respecto de esta modalidad de captación de recursos, y la forma en la que se pretende canalizar éstos, aunado a que en tal regulación no se toma en cuenta el financiamiento de aquellos costos que necesariamente surgen por la implementación del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, por parte del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, se puede evidenciar la desatención que en este artículo hizo el legislador ordinario de lo dispuesto en el segundo y tercer párrafos del artículo 240 de la Constitución Política de la República. Esto puede advertirse al tomar en cuenta lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República. Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, en función de la fecha de publicación de dicho Decreto (treinta de marzo dé dos mil seis) en el Diario Oficial. Por la fecha en la que entra en vigencia el Decreto antes dicho, necesariamente debe modificarse, e inclusive, por inexistencia de parámetros de medición respecto del número de beneficiarios del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, podría ampliarse el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2006, aprobado en fecha anterior a aquella en la que entra en vigencia la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor. Para esta modificación implícita que, como antes se dijo, de facto propicia una ampliación del citado presupuesto, no se contó con la opinión favorable del Organismo Ejecutivo, ni ésta fue aprobada con la mayoría calificada que requiere el último párrafo del artículo 240 constitucional.

A todo ello cabe agregar que al emitir una ley por la cual se instituya un gasto público, el legislador ordinario no puede eludir la obligación que el artículo 119 constitucional impone respecto de la implementación de una política económica que propicie congruencia entre la relación del gasto público y la producción nacional, que es donde el Estado percibe la mayoría de sus recursos por medio de la percepción de tributos. El obviarse, al legislar políticas económica y fiscales diseñadas anteriormente con el objetivo de que el Estado cumpla con sus fines, propicia la generación de desequilibrios financieros, sobre todo si la legislación emitida afecta recursos que ya destinados para el cumplimiento de fines determinados (pago de gastos de funcionamiento, de deuda pública interna y externa, inversiones y cumplimiento de obligaciones estatales), al segregar parte de éstos y trasladarlos, sin la opinión técnica respectiva, para el cumplimiento de nuevas obligaciones; segregación que, además, al realizarse de manera imprevista, puede derivar en que la provisión de fondos resulte ser insuficiente, ocasionando así un incumplimiento provocado de obligaciones del Estado.

Para evidenciar la probable insuficiencia del fondo instituido para cumplir con la obligación de Aporte Económico del Adulto Mayor, se debe partir de que: a) de acuerdo con la aprobación que el propio Congreso de la República hizo de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2006, para el año en curso, están ya comprometidos todos los ingresos que pueden percibirse por la recaudación del Impuesto al Valor Agregado; b) la recaudación de un tributo es así proyectada económicamente, sujeto su cumplimiento a lo efectivamente recaudado, lo cual impide la existencia de déficit en la captación de lo proyectado. Esto cobra aun mayor relevancia en el caso de Institución de obligaciones a cargo del Estado, sobre todo para cuestiones de salud pública y asistencia social, educación, programas alimentarios, seguridad ciudadana, y desde luego, asistencia a ancianos y personas con discapacidad física, psíquica o sensorial, que no pueden dejar de ser cumplidas argumentando incumplimiento de metas tributarias; c) la obligación de aporte dinerario que se pretende instituir en el Decreto 85-2005. Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, obvia que de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, un porcentaje de los recursos a obtenerse con la percepción de este Impuesto ya están distribuidos por mandato legal, y por ende, de estos no podrid realizarse transferencia alguna para cubrir un eventual déficit en el que puede incurrirse en el fondo de Aporte Económico del Adulto Mayor, provocado por la forma en la que en el decreto Impugnado está regulada la forma de captación de recursos para crear este último fondo, pues, de hacerse así, podrá generarse una violación de la prohibición contenida en el artículo 238 de la Constitución, respecto de que "No podrán transferirse fondos de programas de inversión a programas de funcionamiento o pago de la deuda pública".

A lo anterior, también es pertinente considerar que, a juicio de esta Corte, la efectividad del cumplimiento de la obligación a que se refiere el primer párrafo del artículo 240 de la Constitución Política de la República, se materializa cuando la fuente de financiamiento que el legislador ordinario determina en una norma que regulará la realización de inversiones y gastos del Estado, resulta ser suficiente por sí sola para satisfacer la totalidad de la erogación que, por inversión o por gasto, deberá realizar el Estado en observancia de dicha ley. Por lo antes determinado en este apartado de la sentencia, se ve que la fuente de la que se pretenden extraer los recursos destinados al cumplimiento de la obligación del Aporte Económico del Adulto Mayor resultaría ser insuficiente para satisfacer la totalidad de obligaciones que se generarán al estar en funcionamiento dicho programa. Se sostiene esto último porque para determinar la autosuficiencia de la fuente de la que se pretenden obtener los recursos económicos que deberán destinarse para el cumplimiento del pago del Aporte Económico del Adulto Mayor, necesariamente debe tomarse en cuenta un probable número de beneficiarios y el monto a que asciende mensual (y anualmente) el beneficio dinerario, cuya determinación obvia, para efectos presupuestarios, la labor de indexación que periódicamente debe hacerse, respecto de los montos establecidos para la determinación de salarios mínimos. Esta labor, sumada a la ausencia de parámetros que puedan llevar a determinar cuantitativa y cualitativamente un probable número de beneficiarios del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, imposibilita el cumplimiento del mandato constitucional instituido en el ordenamiento jurídico guatemalteco, respecto de que en la ejecución de un presupuesto estatal debe observarse todo aquello que permita no sólo guardar la correspondiente unidad y congruencia en cuanto a contenido, objeto, finalidad y dimensión de las normas presupuestarias, y sino la determinación de previsibilidad -para el cumplimiento- y cuantificación de todas aquellas erogaciones que hayan de realizarse.

Las consideraciones precedentes, son realizadas por esta Corte con la acotación de que si bien este tribunal carece de competencia para pronunciarse sobre las razones de conveniencia que motivaron al legislador ordinario para instituir el Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, sí la tiene para establecer, como antes se hizo, si en el cuerpo normativo por el cual se pretendió instituir el Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, se observaron los mandatos contenidos en los artículos 119, literal m) y 240 de la Constitución Política de la República.

Todo lo anterior lleva a este tribunal a concluir que la regulación contenida en el articulo 8 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República. Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor es violatoria de los mandatos contenido en el articulo 240 constitucional; y de ahí que dicha norma deba excluirse por inconstitucionalidad del ordenamiento jurídico; inexequibilidad que también origina la inconstitucionalidad por derivación de lo regulado en los literales b) y f) del artículo 4 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, por sobrevenir en tal regulación, violación de lo dispuesto en el artículo 44 constitucional en los términos antes indicados en el último de los precedentes jurisprudenciales citados en esta sentencia; declaratoria que además, se hace con el objeto de preservar de violación los artículos 2 y 119, literal m), de la Constitución Política de la República.

II. El articulo 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, dispone:"El Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor deberá iniciar el uno de enero de dos mil seis".

No requiere, a juicio de este tribunal, un mayor esfuerzo Intelectivo para determinar que por el hecho de que el decreto antes indicado cobró vigencia un poco más de tres meses después de la fecha en la que la norma impugnada ordena el inicio del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, los efectos de ésta necesariamente deben retrotraerse hacia el pasado, para cumplir con el beneficio, a que se refiere el primer párrafo del artículo 4°. del decreto antes aludido, en fechas en las que la ley que instituye el programa cuya vigencia se pretende establecer a -partir de una fecha cierta (uno de enero de dos mil seis) no se encontraba vigente.

Todo ello refleja que la positividad del artículo 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, conlleva necesariamente una aplicación retroactiva de dicha norma, a una fecha en la que ésta no se encontraba vigente; aplicación prohibida en el artículo 15 de la Constitución Política de la República, y que genera, entonces, vicio de inconstitucionalidad en el artículo 12 impugnado, el que, por ello, también debe ser excluido del ordenamiento jurídico guatemalteco.


-VIII-

La trascendida pública del caso planteado y la evidente emotividad que el mismo suscita, hace indispensable que esta Corte haga el estudio exhaustivo de las cuestiones jurídicas que se implican en el estudio de la inconstitucionalidad, por lo que a los razonamientos anteriores cabe agregar, los que siguen: En cuanto a los artículos 8 y 12 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República se hacen los razonamientos jurídicos que siguen:

El artículo 240 de la Constitución Política de la República, en su primer párrafo, dispone preceptivamente: "Toda ley que implique inversiones y gastos del Estado debe indicar la fuente de donde se tomarán los fondos destinados a cubrirlas."

La Interpretación de la norma, con relación a lo dispuesto en la ley cuestionada, en especial en los artículos 8° y 12, es objeto del razonamiento que parte del principio de que el gasto público es el elemento condicionante de toda política de adquisición, servicio o prestación que da origen a las obligaciones por parte de la Administración y el correspondiente crédito a favor de un particular o de una colectividad. Dicho esto con palabras del autor español José Luis Pérez de Ayala, quien ha tratado de esta materia en la Nueva Enciclopedia Jurídica, que resume: "casi todo el actuar administrativo implica una salida de dinero del tesoro público y engendra obligaciones pecuniarias para la Administración."

Para dirimir los alcances de las cuestiones que las inconstitucionalidades objeto de estudio han planteado, debe partirse de una base de la realidad que el Derecho Financiero en general, o Derecho Hacendario en particular, manejan para sustentarse en términos de efectividad material. Ese concepto de tipo crematístico es traducible en dinero, especialmente cuando se relaciona con cantidades millonarias de erogación. El autor arriba mencionado transcribe las frases que siguen: "Los ingresos y los gastos consisten principalmente en dinero." "El término finanza significa asuntos pecuniarios y su manejo, finanzas públicas en su concepción moderna presupone la existencia de una economía monetaria." (obra citada, Tomo X, página 583).

El señalamiento anterior es la contrapartida del carácter obligatorio para el Estado en cuanto a tomar acciones para satisfacer los derechos humanos de segunda generación (económico-sociales) con la necesaria provisión de fondos para cubrirlos, que tiene su expresión concreta en dinero y su marco obligado en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. De manera que dos elementos básicos de la teoría jurídica de los gastos públicos, tendrán que referirse, para el caso planteado, por lo menos respecto de dos cuestiones fundamentales: a) la previsión de ingresos suficientes para atender la obligación concreta de tipo pecuniario de la Administración; y b) la modificación de hecho del Presupuesto para determinado ejercicio fiscal (2006) sin haberse cumplido las prescripciones constitucionales para su alteración. Estas cuestiones se examinarán en el considerando siguiente.


-IX-

La disposición de orden constitucional relativa a la provisión de fondos para ordenar cualquier gasto, tiene no sólo una antigüedad que la consolida sino una extensión tan generalizada, que su relación fortalece la tesis de esta Sentencia, de que cualquier gasto por muy altruista y conveniente que se plantee, necesita estar respaldado por su correspondiente estimación realista del ingreso destinado a darle cumplimiento.

Esta norma no es insólita en el ordenamiento jurídico constitucional, sino ha sido constante en la historia fidedigna de dicha institución, según la recogieron los textos constitucionales anteriores. La primera vez que fue formulada se ubica en la Constitución de la República promulgada como producto del movimiento popular revolucionario de octubre de mil novecientos cuarenta y cuatro, y que fue el primer código político que constitucionalizó específicamente el Derecho Social, figurando en el artículo 179 con el texto siguiente:

Artículo 179.- Todo proyecto de ley que implique gastos para el Estado, debe Indicar, al propio tiempo, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión.

En la Constitución promulgada en mil novecientos sesenta y seis lo dispuso en el artículo 207 con una redacción poco diferente:

Artículo 207.- Todo proyecto de ley que Implique Inversiones y gastos del Estado, debe indicar la fuente de donde se tomarán los fondos destinados a cubrirlos.

La Constitución de mil novecientos sesenta y cinco, precedente a la actual, reguló la institución en el artículo 225, con un texto que la Constitución vigente retomó a la letra, y que a continuación se copia:

Artículo 225.- Toda ley que implique inversiones y gastos del Estado, debe indicar la fuente de donde se tomarán los fondos destinados a cubrirlos.

Los preceptos citados, que tienen una continuidad normativa de más de sesenta años, (por no citar un antecedente en el artículo 341 de la Constitución de Cádiz), tampoco es una novedad legislativa del sistema nacional, ya que disposiciones semejantes existen en las constituciones de otros países, que, a manera de ejemplo, se mencionan aquí, indicando el país y al final, entre paréntesis, el año en cifras de su promulgación.

Bolivia (1967): Artículo 149: "Todo proyecto de ley que Implique gastos para el Estado debe Indicar, al propio tiempo, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión."

Costa Rica (1949): Artículo 179: "La Asamblea no podrá aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo, si no es señalando los nuevos Ingresos que hubieren de cubrirlos previo informa de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos." Artículo 180, párrafo segundo: "Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior."

Chile (1980): Artículo 64, párrafo cuarto: "No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto."

República Dominicana (1966): Artículo 115, Párrafo I; "No tendrá efecto ni validez ninguna ley que ordene o autorice un pago o engendre una obligación pecuniaria a cargo del Estado sino cuando esa misma ley cree fondos especiales para su ejecución o disponga que el pago se haga de las entradas calculadas del año y de éstas quede en el momento de la publicación de la ley, una proporción disponible suficiente para hacerlo."

Ecuador (1984): Artículo 72: "El Congreso Nacional no expedirá leyes que aumenten el gasto público o que deroguen o modifiquen las que establezcan ingresos comprendidos en el presupuesto del Estado, sin que, al mismo tiempo, establezca fuentes de financiamiento, cree nuevas rentas sustitutivas o aumente las existentes."

El Salvador (1983): Artículo 228, párrafo primero: "Ninguna sumo podrá, comprometerse o abonarse con cargo a fondos públicos, si no es dentro de las limitaciones de un crédito presupuesto."

Honduras (1982): Artículo 364, primer párrafo: "No podrá hacerse ningún compromiso o efectuarse pago alguno fuera de las asignaciones votadas en el Presupuesto, o en contravención a las normas presupuestarias."

Nicaragua (1986): Artículo 112 in fine: "No se puede crear ningún gasto extraordinario sino por la ley y mediante creación y fijación al mismo tiempo de los recursos para financiarlos."

Panamá (1983): Artículo 272: "La Asamblea Legislativa no podrá expedir Leyes que deroguen o modifiquen las que establezcan ingresos comprendidos en el Presupuesto, sin que al mismo tiempo establezca nuevas rentas sustitutivas o aumente las existentes, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de las mismas."

Perú (1979): Artículo 199, tercer párrafo: "Las leyes de carácter tributario que sean necesarias para procurar Ingresos al Estado, deben votarse independientemente y antes de la Ley de Presupuesto."

Con las transcripciones anteriores queda demostrado que el precepto que ordena prever los fondos necesarios para sufragar los gastos, es no sólo antigua, y por ello generalmente practicada en los usos parlamentarios y administrativos, sino también generalizada en gran cantidad de países, lo que confirma su racionalidad sustentada en la teoría del Derecho Constitucional Financiero o Hacendario.

El artículo 8 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República dispuso que para cumplir con el pago del aporte económico generado por dicha ley, se destinaría en forma privativa el uno punto ochenta y cinco por ciento (1.85%) del total recaudado por el Impuesto al Valor Agregado. Esta provisión de fondos resulta violatorio del artículo 240, primer párrafo de la Constitución, pues debe entenderse que la norma constitucional por congruencia se refiere a fondos reales y no a aquellos que ya estuvieren gravados con fines distintos. Al respecto, téngase en cuenta que el Decreto 92-2005 del Congreso de la República, Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2006, en su artículo 1 comprometió como ingreso estimado la totalidad del Impuesto al Valor Agregado. En esta circunstancia, un ingreso no puede ser destinado dos o más veces para fines diferentes, porque de otra forma quebranta una ecuación matemática que repercute en una Irrealizable provisión de fondos.

Además el artículo 47 del Decreto 92-2005 citado, es coherente con la disposición general prevista en el artículo 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto en la parte en que preceptúa: "No se podrán adquirir compromisos ni devengar gastos para los cuales no existan saldos disponibles de créditos presupuestarios, ni disponer de estos créditos para una finalidad distinta a la prevista."

De forma que al destinarse o señalarse un determinado ingreso para cubrir un gasto, es entendido, por racionalidad, que se está comprometiendo una provisión real y cierta y no un ingreso ya estimado para cubrir otros gastos públicos. En el caso examinado, se afectó un porcentaje de un ingreso de cuya totalidad el propio legislador ya había señalado su destino, que no era precisamente el gasto creado por el Decreto 85-2006 del Congreso de la República, sino la variedad e intensidad de gastos previstos en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el año fiscal 2006.

De ahí que el artículo 8 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República deviene inconstitucional por Infracción del primer párrafo del artículo 240 de la Constitución Política de la República.


-X-

El artículo 240, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Política de la República contienen la redacción que literalmente dice:

"Si la inversión o el gasto no se encuentran incluidos e identificados en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado aprobado para el ejercicio fiscal respectivo, el Presupuesto no podrá ampliarse por el Congreso de la República sin la opinión favorable del Organismo Ejecutivo."

"Si la opinión del Organismo Ejecutivo fuere desfavorable, el Congreso de la República sólo podrá aprobar la ampliación con el voto de por lo menos las dos terceras partes del número total de diputados que lo integran."

El tratadista español Javier Sainz Moreno, respecto de institución semejante, acota: "desde la perspectiva del sujeto, la Hacienda es la misma persona la que ingresa y la que gasta." (Elementos de Derecho Financiero, Castellanos Editor, Madrid 1988, página 148) Este autor cita el artículo 134 apartado 6 de la Constitución Española que dispone: "toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación." Comentando esta disposición, podría afirmarse que el Parlamento lo puede todo menos aprobar o modificar los Presupuestos sin la conformidad del Gobierno (obra citada, página 811)

La disposición guatemalteca no es tan terminante, porque prevé la posibilidad de que el Congreso de la República pudiera ampliar el Presupuesto en ejercicio mediante un trámite constitucional: a) primero recabar la opinión favorable del Organismo Ejecutivo; b) de no darse dicha opinión favorable, aprobar la ampliación por un procedimiento agravado (votación de por lo menos los dos tercios del total de los congresistas).

Al hacer las estimaciones anteriores, esta Corte determina los alcances de lo preceptuado en los párrafos segundo y tercero del articulo 240 de la Constitución, que son exactamente aplicables al caso que se examina, en tanto que la ley impugnada entraba a modificar un Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado cuya vigencia sería coetánea con los efectos de la ley cuestionada.


-XI-

Habiéndose establecido que el artículo 8 del Decreto 85-2005 del Congreso de la República es inconstitucional por infracción del primer párrafo del artículo 240 de la Constitución Política de la República, como consecuencia, al carecer de la provisión de fondos para sufragar el gasto que Implica la emisión del mismo, también resulta inconstitucional el artículo 12 de este Decreto, por afectar la seguridad jurídica (artículo 2°) y el principio de imperatividad de la ley (artículo 153), que se estima vinculantes únicamente respecto de leyes coherentes con la Constitución. El mencionado artículo 12, en tanto pretende poner en vigencia el objeto de la ley (o sea el régimen de las prestaciones) sin que contemple el requisito constitucional de atribuir al gasto el correspondiente ingreso, deviene en inconstitucionalidad porque no puede obligarse la vigencia de algo nulo de pleno derecho.


-XII-

En cuanto al señalamiento de que la ley objeto de las acciones examinadas tenía una aplicación de orden retroactivo, con lo cual se infringía el artículo 15 constitucional, se reitera haber hallado inconstitucionales los artículos 8o y 12 del mentado Decreto 85-2005 del Congreso de la República.

Con respecto al argumento de violación del principio de seguridad jurídica resultante por la omisión de ordenar que el Organismo Ejecutivo emita la reglamentación del régimen creado, no hay fundamento suficiente, por cuanto no es necesario que en cada ley se ordene su respectiva reglamentación, ya que ésta es una facultad propia del Presidente de la República contenida en el artículo 185 inciso e) de la Constitución Política de la República.


-XIII-

Habiéndose planteado ante esta Corte el aspecto humanitario de naturaleza moral de la prestación establecida por el Congreso de la República en el Decreto 85-2005, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, establecida en concreto en los artículos 2º. y 3°., ya se hizo la estimación de orden jurídico-constitucional en el "Considerando" IV de esta Sentencia, por lo que hallándose compatible con los valores y principios que la Carta Magna reconoce, el objeto de dicha ley es viable de hacerlo efectivo por un acto de voluntad netamente política del legislador, convalidable por el mecanismo sancionatorio del Ejecutivo, al reformar la ley, total o parcialmente, instituyendo la fuente cierta y verdadera de financiamiento de la prestación y, en su caso, decretar nueva fecha de inicio del mencionado subsidio social, cumpliendo con el requisito preceptuado en el primer párrafo del artículo 240 de la Constitución. Corresponde entonces al órgano legislador tomar la decisión que su discrecionalidad política le permite, y, en su momento, al ejecutivo lo que también le faculta la Constitución en cuanto al ejercicio de sus potestades.

Por otra parte, si el Congreso de la República estimare la necesidad de ampliar un Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado que estuviere ya vigente, tendría que cumplir el trámite constitucional indicado en el artículo 240 de la Constitución Política de la República.


-XIV-

Por todo lo anterior, se llega a la conclusión final de que únicamente debe estimarse la pretensión de inconstitucionalidad general promovida de manera parcial contra el Decreto 85-2005 del Congreso de la República Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, y desestimarse las pretensiones de declaratoria de inconstitucionalidad total de dicho decreto, sin realizar condena en costas alguna por no existir en este tipo de procesos sujeto procesal legitimado para su cobro, ni imponer multa a los abogados patrocinantes de estas últimas acciones, por la forma en la que se resuelve este asunto.

Así también, deberá ordenarse la publicación de esta sentencia en el Diario Oficial, para los efectos de determinación de la fecha en la que deberán recobrar vigencia todas aquellas disposiciones normativas del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, que no fueron declaradas inconstitucionales por esta Corte en esta sentencia.


LEYES APLICABLES:

Artículos 267, y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; y 115, 133, 143, 146, 148, 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.


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