EXPEDIENTE 894-2002

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, QUIEN LA PRESIDE, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAUL DIGHERO HERRERA, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y GLORIA MELGAR DE AGUILAR:
Guatemala, dieciocho de junio de dos mil tres.

Se tiene a la vista para dictar sentencia el planteamiento de inconstitucionalidad parcial de los artículos 4, 5, 6, 7, y 11 del Acuerdo Gubernativo 147-2002 del Presidente de la República, promovida por la Cámara de industria de Guatemala, por medio de su Presidente Felipe Antonio Bosch Gutiérrez, quien actuó con el auxilio de los abogados Juan Carlos Álvarez Arriaga, Luis Gustavo Hernández González y Juan Carlos Sosa Haeussler.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: a) considera que los artículos 4, 5, 6, 7 y 11 del Acuerdo Gubernativo 147-2002 del Presidente de la República, publicado en el Diario Oficial el quince de mayo de dos mil dos, mediante el que se establecen normas para la inocuidad, pasteurización y rehidratación de la leche, así como las contravenciones y sanciones por su incumplimiento, son inconstitucionales; lo expuesto por la solicitante se resume: a) el artículo 4 del citado acuerdo viola los artículos 4, 15, 93, 94, 96 y 99 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues, según la interponente, regula de manera desigual lo relativo a la obligatoriedad en el cumplimiento del procedimiento de pasteurización establecido en la norma COGUANOR, para quienes procesan o comercializan en forma diaria, leche fluida y subproductos lácteos, ya que fija tres plazos distintos para cumplir con tales normas de inocuidad, dependiendo del volumen de producción; viola el artículo 15, en cuanto a la irretroactividad de la ley, ya que de conformidad con el artículo 14 del citado acuerdo, la entrada en vigor del mismo, es treinta días después de su publicación en el Diario Oficial; viola además, los artículos 93, 94,96 (primera parte) y 99 de la Constitución de la República, porque siendo deber del Estado garantizar y propugnar por la salud de los habitantes de la República, no es dable que el propio Estado decrete "períodos de gracia" durante los cuales se pueda comercializar leche y demás productos lácteos que no reúnan las calidades higiénicas y sanitarias mínimas para proteger la salud, como es la pasteurización y esto es lo que ocurre en el presente caso; b) manifiesta el accionante que el artículo 5, viola los artículos constitucionales 2, 4, 5, 43 y 130, pues el Estado tiene la obligación de garantizar a los guatemaltecos la libertad, a la cual todos los habitantes de la República, sin excepción, tienen derecho y en especial a la libertad de acción, es decir a hacer todo lo que la ley no prohíba; c) continúa manifestando que el artículo 6 viola los artículos 2, 4, 43, 119 incisos a) n) y 130, al vulnerar la libertad de comercio y de contratación pues obliga a comprar leche, única y exclusivamente a los productores nacionales, creando un privilegio y avalando el monopolio, con el consiguiente perjuicio a la economía nacional, afectando a una rama industrial (lecheros) y provocando el menoscabo de una importante actividad (productos lácteos), extremo que también se encuentra prohibido constitucionalmente, pues es obligación del Estado -evitar y no promover- que los productos fijen unilateralmente el precio de la leche fluida, como sucede en el presente caso; d) indica que el artículo 7 de la Ley impugnada viola los constitucionales 93, 94, 96, 99, 130 y 171 inciso c); pues genera un pago en forma obligatoria para los industriales que adquieran la leche fluida, lo que constituye un pago adicional al precio de la misma, pues el denominado "pago bonificado", resulta ser un tributo exigible por parte del productor de leche; esto crea un privilegio que afecta al sector industrial y además atenta contra la salud de todos los guatemaltecos, pues posibilita que los niveles de carga bacteriana puedan ser patógenas, ya que la carga bacteriana, permitida por el artículo que es objeto de impugnación, promueve y avala la comercialización de leche cruda, la cual contiene una carga bacteriana por demás exagerada y peligrosa para la salud; e) indica que el artículo 11 del citado acuerdo, viola el principio de igualdad, ya que las sanciones nunca serán iguales aunque las infracciones cometidas si lo sean, por lo que al existir sanciones graduadas en base a la producción, resulta violatorio y discriminatorio. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad de los artículos impugnados.

II TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes al Presidente de la República, Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación, Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Ministerio de Economía, Cámara de Productores de Leche, Gremial de Lácteos y Helados y Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista pública.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Presidente de la República manifestó: a) El Acuerdo Gubernativo, tiene sustento legal en la obligación que tiene el Estado de velar por el goce de la salud, como un derecho fundamental del ser humano sin discriminación alguna. Para el efecto el Estado controla la calidad de los productos alimenticios, farmacéuticos, químicos y de todos aquellos que puedan afectar la salud y bienestar de los habitantes. El Estado debe velar porque la alimentación y nutrición de la población reúna los requisitos mínimos de salubridad, debiendo para el efecto controlar la calidad de los productos alimenticios incluyendo la leche. Las instituciones especializadas del Estado deberán coordinar sus acciones entre si, o con Organismos internacionales dedicados a la salud, para lograr un sistema alimentario nacional efectivo, (artículos 93, 96, y 99 de la Constitución Política de la República de Guatemala). El Acuerdo Gubernativo, tiene por objeto establecer normas para la inocuidad, pasteurización, rehidratación de la leche y comercialización de los productos lácteos; dicho Acuerdo, busca desarrollar el marco constitucional antes descrito a través de la protección a la salud de los habitantes del país, mediante el control sanitario de los productos alimenticios desde la producción hasta la comercialización, así como, la protección de los intereses legítimos de los habitantes del país, mediante la implementación de medidas que prohíban y sancionen la alteración, contaminación, adulteración y falsificación de alimentos a comercializar; b) que la norma establecida no viola el artículo 4 de la Constitución, pues no se produce la desigualdad alegada, ya que lo implica el artículo 4 de la Constitución es tratar en forma igual a personas iguales, que se encuentren en situaciones iguales, pero no puede obviarse la diferencia de desigualdades, como la del presente caso que es precisamente diferencia en los volúmenes de producción ya que existe diferente capacidad económica entre las distintas personas que se dedican a la producción, procesamiento y comercialización de la leche fluida y los productos lácteos; se alega que la norma le da efecto retroactivo a la forma del computo de los plazos, en este sentido tanto en el plazo para la pasteurización, como en el plazo de la entrada en vigencia del acuerdo, son igualmente posteriores a la fecha de publicación en el Diario Oficial, por lo que existiendo la norma COGUANOR, que obliga a la pasteurización dicha circunstancia no puede entenderse como retroactiva o con efectos retroactivos, señalan que el Acuerdo Gubernativo legítima y autoriza la comercialización de productos insalubres pese a la obligación de someter la leche fluida producida al proceso de pasteurización, establecida en la norma COGUANOR, en la práctica, se produce y comercializa leche sin pasteurizar, por lo que el objeto del Acuerdo Gubernativo es la eliminación de comercializar y producir la leche sin pasteurizar; al referirse al artículo 5 del Acuerdo, indica que en relación a la definición del concepto rehidratar, si bien es cierto que no existe dicha definición en el diccionario de la Real Academia Española, también lo es que el mismo diccionario define el término Deshidratar como "Privar a un cuerpo o a un organismo del agua que contiene" por lo que del contexto de dicho concepto, se puede inferir que para obtener leche en polvo, la leche fluida sufre un proceso de deshidratación, lo que hace necesario rehidratarla, para poder obtener leche fluida nuevamente, al señalar el accionante, de todos lo guatemaltecos, tendremos la obligación de consumir únicamente leche fluida nacional, al respecto se debe hacer referencia al Acuerdo de fecha cinco de abril de mil novecientos sesenta, emitidos por el Presidente de la República, en el cual textualmente se decía "... se prohíbe de manera terminante, emplear o mezclar leches desecadas o en polvo. Con el propósito de regenerar leche fluida para su expendio o venta como leche natural, así como derivados lácteos recombinados, ya sean para consumo humano o industrial", por lo que hasta la entrada en vigencia del Acuerdo Gubernativo impugnado, ya existía la prohibición de rehidratar leche con propósitos comerciales e industriales, no así para el consumo doméstico, como trata de hacerlo ver maliciosamente el accionante; c) en el artículo 6 del citado Acuerdo, indica el accionante, que se deja plasmada la obligación de productores e industriales de comercializar su producto única y exclusivamente para el abastecimiento del mercado nacional, tal afirmación no es cierta ya que en ningún momento se prohíbe la exportación de la leche y sus productos al extranjero, la afirmación que se obliga a consumir productos únicamente guatemaltecos, no es cierto ya que el Acuerdo Gubernativo no prohíbe la importación de leche o de productos lácteos, tampoco es cierto que se obligue a los procesadores de leche, a comprar a los productores nacionales, ya que los porcentajes de leche y no la totalidad, de compra de leche serán determinados, por consenso y forma gradual en un lapso de seis años, por una comisión verificadora, en la cual estén representados productores y procesadores de leche, dichos porcentajes se basaran en la oferta de leche fluida y en un convenio de capacidad de abastecimiento que se celebrará entre la industria y los productores; d) si se analiza la totalidad del artículo 130 de la Constitución, se hace evidente que su espíritu, es la protección de la economía nacional, que es precisamente lo que se busca con la norma bajo análisis, ya que si existe producción nacional y un entendimiento entre productores e industriales no hay razón para que estos utilicen producto proveniente del extranjero. En cuanto al monopolio, tal información es desacertada, ya que existe multitud de productores nacionales por lo que no puede estimarse que exista o se este avalando monopolio alguno; e) el Acuerdo Gubernativo impugnado no desatiende el hecho que los productores nacionales actualmente no pueden abastecer toda la demanda de leche del país, y es precisamente por ello, que se establecen ciertos plazos dentro de los cuales será permitida la rehidratación, buscando que a su vencimiento la capacidad de producción se haya elevado notablemente que el artículo 7 del Acuerdo, crea beneficio, al respecto se indica, que el pago bonificado no constituye un tributo de alguna especie, por carecer de la característica esencial de que el pago se haga a favor del Estado, tampoco la norma crea privilegios a favor de sector alguno, sino busca favorecer a la población en general, incentivando la producción de leche de alta calidad, ya que si bien se premia con un pago bonificado la producción de leche de grados A y B, también se penaliza la producción de grados C y D, al no aplicarle bonificación alguna e incluso establecer la posibilidad de sujetarla aun descuento en el precio base, que la norma atenta contra la salud de todos los guatemaltecos, porque obliga a los procesadores a comprar leche proveída por los productores bajo determinados niveles de carga bacteriana, sin tomar en cuenta su patogenicidad. Al respecto cabe tomar en cuenta que, contrario a lo afirmado por el accionante, la norma COGUANOR NGO-34041 sigue vigente, ya que el Acuerdo Gubernativo impugnado no es compatible con dicha norma, por lo que se produjo su derogatoria tácita, lo que hace innecesario hacer alusión a la patogenicidad de las unidades formadoras de colonia. Que se regula de manera desigual lo relativo a las sanciones, se tendría que volver a lo ya indicado en el artículo 4 de la Constitución, al tratar en forma iguales situaciones iguales, pero reconoce la existencia de ciertas desigualdades. El acuerdo impugnado fue emitido en virtud de la facultad conferida en la literal e) del artículo 183 de la Constitución Política de la República la cual determina las funciones del Presidente de la República. B) Felipe Antonio Bosch Gutiérrez en su calidad de Presidente de la Cámara de Industria y Sharon Echverria Zachirrissoon, en su calidad de Presidente de la Gremial de Lácteos y Derivados se manifestaron en igual sentido así: a) que si el objeto del Acuerdo Gubernativo impugnado es controlar la calidad de los productos alimenticios que puedan afectar la salud y bienestar de los habitantes y garantizar la calidad de los productos que se distribuyen y consumen en el mercado nacional, el plazo otorgado por el acuerdo para cumplir con las normas de pasteurización COGUANOR aplicable, debería ser igual para todos los productores e industriales de leche ya que su fin último, es proteger la salud de los habitantes de la República y no proteger a un sector determinado de la población, al producirse desigualdad en los plazos, no sólo avala la producción de leche sin pasteurizar, sino que también se propicia una competencia desleal entre los productores e industriales, pues obviamente el costo de producción de un producto lácteo terminado que cumpla con las normas de pasteurización será más alto que el que no este pasteurizado, lejos de beneficiar a los guatemaltecos esta perjudicando la salud de un sector con menos poder económico, que es un gran porcentaje de la población quienes compran un producto por su valor y no por las características; b) que el artículo 5 del Acuerdo en referencia, viola lo establecido en los artículos 2, 4, 5, 43 y 130 de la Constitución Política del República de Guatemala, porque el Estado de Guatemala tiene la obligación de garantizar a todos guatemaltecos la libertad y que todos los habitantes de la República tenemos el derecho a la libertad y en especial a al libertad de acción, todo los guatemaltecos tendremos la obligación de consumir únicamente leche fluida nacional, extremo que se traduce en una restricción y flagrante violación a la libertad, así como la limitación de utilizar única y exclusivamente leche fluida nacional al no poder utilizar en dichos procesos leche en polvo para hidratar, desmotivando a la industrias, pues los productores de leche nacionales no pueden abastecer toda la demanda de la leche del país, además crea un privilegio, toda vez que obliga a los industriales a comprar leche a los productores nacionales, con lo que se les asegura a los productores que su producto será adquirido sin importar la calidad y el precio que ellos establezcan; al generar un privilegio mediante un incentivo para obtener leche higiénica, cuando la obligación de los productores es vender un producto de calidad, además obliga a los procesadores a comprar la leche proveída por los productores bajo niveles de carga bacteriana, mucho mayores, a los anteriores, establecidos en la norma COGUANOR, sin importar que dichas unidades formadoras de colonias sean patógenas, el Acuerdo Gubernativo no cumple con normar la inocuidad aducida, y ello acarrea una amenaza a la salud de los guatemaltecos, el Acuerdo Gubernativo amplia la cantidad de microorganismos que restringía la norma COGUANOR, ahora derogada, la cual indicaba claramente que dicha carga bacteriana debía ser no patógena. Las sanciones que impone la norma, violan el principio de igualdad ya que las sanciones nunca serán iguales aunque las infracciones si lo sean. C) Fernando Austurias Pullin en su calidad de Presidente de la Cámara de Productores de leche de Guatemala manifestó: a) Es imposible que la norma impugnada dé un trato discriminatorio a quienes ya cumplen con la obligación que la norma impone, pues tal disposición en nada perjudica a los procesadores de leche y si a quienes aún no cumplen, los productores, pues se les está obligando a cumplir en plazos razonables, los cuales toman en consideración su capacidad económica, esto también sólo beneficia a quienes ya cumplen con la pasteurización de la leche pues a corto plazo, los pequeños industriales tendrán que competir con los grandes en igualdad de condiciones, la norma pretende con tal disposición colocarlos a todos en situación de igualdad, lo cual evidentemente beneficiaría y en nada perjudica a los consumidores de productos lácteos a quienes de este modo se les está garantizando su derecho a la salud; b) el Estado, en cumplimiento de su obligación de velar por la salud de todos los habitantes debe desarrollar acciones de prevención, promoción, recuperación, rehabilitación, coordinación y todas las complementarias pertinentes, que es precisamente lo que está haciendo con la regulación contenida en el artículo 4 del Acuerdo Gubernativo impugnado, al obligar a la pasteurización de la leche a todos los industriales, cumpliendo con esa finalidad, lo que impide interpretar el artículo 4 como lo hace el interponente, en lo concerniente al artículo 96 es obligación del Estado controlar la calidad de los productos alimenticios, que pueden afectar la salud y bienestar de los habitantes, no existiendo otra manera de obligar a la pasteurización de la leche, el hecho que se fije plazos distintos para la industria en nada afecta la pasteurización, la cual debe ser la misma en todos los casos, el Estado, al tomar en consideración que un plazo uniforme para las industrias procesadoras, produciría la concentración de los medios de producción, eliminando a las pequeñas industrias, siendo esto contrario al impuso que debe dar al desarrollo, con lo que no se viola el derecho de igualdad; la reconstitución o rehidratación de la leche en polvo (no la leche fluida), está prohibida en Guatemala y en los demás países de la región, entre otras razones por que las industrias lecheras no cumplen con la obligación de etiquetar sus productos en la forma prevista por la ley, al vender leche reconstituida o rehidratada, como leche fluida, cuya calidad y propiedades no son comparable con la leche fluida, algunas industrias, no cumplen con la disposición que prohíbe la reconstitución o rehidratación de la leche en polvo, al disponer de un plazo razonable las industrias que reconstituyen leche en polvo, deben abandonar esta actividad tomando la medidas necesarias que les permitan seguir operando, pretender que no exista limite de tiempo para que los industriales, que reconstituyen la leche en polvo terminen con esa práctica, es inconveniente para el consumidor así como para la explotación de la leche fluida, por lo que el Acuerdo Gubernativo, no prohíbe comprar leche en polvo, lo que prohíbe es que la final de los plazos se termine con la práctica de reconstituir o rehidratar la leche en polvo par afines industriales, lo cual no ocurre, en relación a la leche en polvo que se prepara en los hogares, ésta queda a conveniencia de cada uno; el Acuerdo Gubernativo se emitió después de oír a productores como a industriales de la leche, por esta razón, se fijaron plazos diferentes, para evitar que los pequeños o medianos no se vieran obligados a cerrar sus plantas de producción, ya que de lo contrario se crearía un oligopolio, a favor de los grandes industriales, creando a su vez el encarecimiento de este producto, afectando la economía de los guatemaltecos. D) El Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación manifestó: a) que para interpretar el acuerdo impugnado, no puede obviarse la existencia de situaciones desiguales, en las que debido precisamente a las diferencias de volúmenes de producción existe variada capacidad económica entre las distintas personas que se dedican a la producción, procesamiento y comercialización de leche fluida; b) en cuanto al efecto retroactivo se reguló hacia el futuro ya que el plazo para la pasteurización como entrada en vigencia vencían en fecha posterior a la de la publicación del acuerdo impugnado; c) la obligación de someter la leche fluida al proceso de pasteurización conforme la norma COGUANOR, en la práctica se produce y comercializa leche sin pasteurizar por lo que el acuerdo, tiende a la eliminación de dicha práctica, en un plazo determinado, promoviendo el desarrollo de la producción lechera y la obtención de producto nacional de alta calidad, o sea que el acuerdo persigue lo contrario a lo afirmado por el accionante, el acuerdo no prohíbe la exportación de leche y sus productos, tampoco prohíbe la importación de leche; d) los porcentajes de leche fluida que vendan los productores, no la totalidad, serán determinados por consenso y en forma gradual en un periodo de seis años, por una comisión verificadora, en la cual están representados los productores y los procesadores de leche, dichos porcentajes e basarán en la oferta de leche fluida y en un convenio de capacidad de abastecimiento que se celebrará entre la industria y los productores; no se está creando un privilegio para el sector productor de leche, ya que el espíritu, tiende a la protección de la economía nacional, ya que si existe Producción y entendimiento entre los productores e industriales, se estará beneficiando a la economía nacional, tampoco se avala monopolio puesto que existe una multitud de productores nacionales y por tal razón no se avala ninguna creación en tal sentido; en ningún momento se prohíbe la importación de leche fluida a Guatemala en cuanto a la rehidratación de la leche, la misma se encontraba prohibida por el acuerdo de fecha cinco de abril de mil novecientos sesenta, emitido por el Presidente de la República, por lo cual el accionante pone en evidencia dicha norma y la necesidad de regular tal extremo; e) el acuerdo impugnado no desatiende el hecho que los productores nacionales actualmente no pueden abastecer toda la demanda del país; f) en cuanto al pago bonificado que se establece, el mismo no constituye tributo en los términos que establece la Constitución, y el Código Tributario; no se crea privilegio a favor de sector alguno, sino que busca a favorecer a la población en general, incentivando la producción de leche de alta calidad, ya que si bien se premia con un pago bonificado la producción de leche de grados A y B también se penaliza la producción en los grados C y D, al no beneficiarlos con bonificación alguna; tampoco se obliga a los procesadores a comprar leche proveída por los productores bajo determinados niveles de carga de bacterias, sin tomar en cuenta su patogenicidad, la norma COGUANOR NGO-34041 sigue vigente, pues el acuerdo impugnado no es compatible con ella, por lo que se produjo una derogatoria tácita; g) en relación a las sanciones debe tenerse en cuenta, la existencia de ciertas circunstancias desiguales y las sanciones se establecen en atención a la cantidad de litros producidos, procesados o industrializados, ya que de esa cantidad dependerá el posible daño que se pueda causar a la población, en el caso de contravención al acuerdo impugnado, así como la capacidad de pago que tengan las personas sancionadas. E) El Ministerio de Economía manifestó: a) lo argumentado por la parte interponente al indicar que el artículo 4 de Acuerdo impugnado, está violando el artículo 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al establecer plazos diferentes en el mismo no produce desigualdad, ya que todos lo seres humanos son iguales en derecho, pero en cuanto a circunstancias, si existen desigualdades tal como se producen en el presente caso, pues, las mismas tiene su base en los volúmenes de producción; b) en cuanto a los plazos, los cuales indica la parte interponente que la norma fijada da efecto retroactivo a la forma del cómputo de los mismos, es conveniente analizar que tanto el plazo para la pasteurización, como el plazo de entrada en vigencia del acuerdo, vencen en fecha posterior a la fecha de la publicación del Acuerdo Gubernativo, por lo que en ambas situaciones, se reguló hacia el futuro; c) previo a la emisión del Acuerdo, ya se encontraba en vigor la norma COGUANOR NGO -34040 que obliga la pasteurización, por lo que en ese sentido no afectó el derecho adquirido, pues ya era un derecho preexistente; d) el accionante señala que el artículo 5 del Acuerdo, indica que todos los guatemaltecos tenemos la obligación de consumir únicamente leche fluida nacional, a respecto en necesario hacer referencia al Acuerdo de fecha cinco de abril de mil novecientos sesenta, (ya citado y transcrito anteriormente), con lo que se demuestra que desde la emisión del referido Acuerdo, hasta la entrada en vigencia del Acuerdo impugnado, ya existía la prohibición de rehidratar la leche con propósitos comerciales o industriales; e) en relación al artículo 6, al manifestar que viola la libertad de contratación y de comercio, tal afirmación no es cierta, en virtud de los porcentajes de leche fluida, no la totalidad, serán determinados por consenso y en forma gradual en un lapso de seis años, por una comisión verificadora, en la cual estarán representados los productores y los procesadores de leche, en cuanto que se crea un privilegio y se avala un monopolio, tampoco es cierto, en virtud de que el artículo 130 de la Constitución Política de la República de Guatemala, es evidente que se espíritu es la protección de la economía nacional; f) en relación al artículo 7 en el cual indica el interponente, que el Presidente de la República, se ha excedido en sus facultades al crear un impuesto que tienda a incentivar a los productores de leche, señaló, que el pago bonificado no constituye tributo alguno, por carecer del elemento esencial de todo impuesto que es que el pago se haga a favor del Estado; g) en cuanto que se trata de la creación de un privilegio, tampoco es cierto por que el Acuerdo no crea privilegios sino que busca favorecer ala población en general, incentivando la producción de leche de alta calidad; h) en relación al artículo 11, en el cual se regula de manera desigual todo lo relativo a las contravenciones y sanciones tampoco es cierto ya que el acuerdo así como el artículo 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala, reconocer la existencia de ciertas desigualdades y no por eso se esta tratando de manera desigual a las personas. Por lo expuesto deberá declararse sin lugar la acción de inconstitucionalidad. F) El Ministerio Público señaló: a) en relación al artículo 4 del Acuerdo Gubernativo impugnado, que el mismo si contraria al 4 constitucional, no así a los demás constitucionales; b) las normas 5 y 6 del citado acuerdo, viola los constitucionales 2, 4, 5, 43, 119 y 130, toda vez que los citados artículos del acuerdo, establecen la rehidratación de la leche e imponen la obligación de producir transformar y abastecer el consumo con producto nacional, y para las industrias que quieran hidratar leche en polvo, se le obliga a sustituir tal actividad con leche fluida nacional. Tales disposiciones contravienen el derecho de libertad de comercio, limitando la opción de comprar leche importada; c) en relación al artículo 7 del citado acuerdo el accionante argumenta que viola los constitucionales 93, 94, 96, 130 y 171 inciso c), al respecto señala, no existe la violación que se denuncia ya que de acuerdo a las normas constitucionales es obligación del Estado velar y proteger la salud de los habitantes y controlar la calidad de los productos, el hecho que se otorgue diferente periodos para que la industria lechera pueda implementar los mecanismos necesarios a efecto de llenar las condiciones de inocuidad de los productos, no significa que viole los preceptos constitucionales a que hace referencia, por el contrario el acuerdo viene a normar lo regulado en la ley fundamental; d) en relación al artículo 7, el cual transgrede lo establecido en el constitucional 130, dicha argumentación es válida, ya que se genera un privilegio prohibido por la norma constitucional; e) se argumenta por parte del accionante que el artículo 11 del acuerdo impugnado viola el 4 constitucional al respecto, el Ministerio Público, establece que no se da la violación que se argumenta pues corresponde al Estado imponer sanciones, por las contravenciones que se den a las normas legales que el mismo establece. G) EL MINISTERIO DE SALUD PUBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL Manifiestó: a) la importancia que reviste el artículo 4 del Acuerdo, pone de manifiesto la obligatoriedad de observar el proceso de pasteurización, establecido en la norma (COGUANOR) Comisión Guatemalteca de Normas, que le es aplicable para quienes procesen o comercialicen en forma diaria leche fluida y subproductos, en cuanto a los plazos, estos son de carácter excepcional en relación a la capacidad económica de la industria procesadora y de la pequeña industria que se vería en la incapacidad de implementar sistemas adecuados, a corto plazo y como consecuencia el incumplimiento a la obligatoriedad de pasteurizar, la leche, constituye uno de los pilares fundamentales para resguardar la salud de los consumidores, dado que con dicho procedimiento la leche de vaca es sometida a un proceso de calentamiento en condiciones de temperatura y tiempo que aseguren la total destrucción de microflora patógena y la casi totalidad de la microflora no patógena, Norma Guatemalteca Obligatoria (COGUANOR) NGO -34041), siendo la pasteurización de la leche la directamente vinculada con la salud y protección de los consumidores, cumpliendo con lo establecido en los artículos 94 y 96 de la Constitución de la República. Siendo de trascendental importancia, la norma que regula obligatoriedad de pasteurización de la leche, y subproductos lácteos, contenida en el artículo 4 del Acuerdo Gubernativo 147-2002, sobre todo en su primer párrafo que indica "Pasteurización. Es obligatorio observar el procedimiento de pasteurización, establecido en la norma COGUANOR que le sea aplicable, para quienes procesan o comercialicen en forma diaria leche fluid ay subproductos lácteos..."

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA PUBLICA

A) La interponente Cámara de Industria de Guatemala, por medio de su Presidente Felipe Antonio Bosch Gutiérrez, y Sharon Echverreria Zachrisson, en su calidad de Presidente de la Gremial de Lácteos y Derivados: ratificaron sus argumentos en la audiencia que por quince días se les confirió y solicitaron se declare con lugar la inconstitucionalidad de los artículos impugnados. B) El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación reiteró lo señalado en la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad parcial de los artículos 4, 5, 6, 7 y 11 del Acuerdo Gubernativo 147-2002 del Presidente de la República. C) El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, manifestó: que se declare sin lugar la inconstitucionalidad del artículo 4 del Acuerdo 147-2002, en su primer párrafo que indica: Pasteurización Es obligatorio observar el procedimiento de pasteurización, establecido en la norma COGUANOR que le sea aplicable, para quienes procesen o comercialicen en forma diaria, leche fluida y subproductos lácteos. D) El Ministerio Público reiteró las argumentaciones vertidas en la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó que se declare parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 5, 6 y 7 y sin lugar la acción de inconstitucionalidad del artículo 11 del Acuerdo Gubernativo 147-2002. E) Fernando Austurias Pullin en su calidad de Presidente de la Cámara de Productores de Leche de Guatemala, reiteró lo manifestado en la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad parcial planteada, contra los artículos 4, 5, 6 7 y 11 del Acuerdo gubernativo 147-2002.

CONSIDERANDO:

- I -

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ella la de conocer en única instancia de las impugnaciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. El orden constitucional, cuya defensa está encomendada a esta Corte, es el que proviene de la Constitución; las objeciones de inconstitucionalidad tienen como fundamento el principio de supremacía de la Constitución, conforme el cual todas las normas que integran el ordenamiento jurídico nacional, sólo serán válidas si se adecuan a aquéllas. El principio de supremacía constitucional requiere que todas las situaciones jurídicas se conformen con los principios y preceptos de la Constitución; es la falta de tal conformidad la que hace posible las objeciones de inconstitucionalidad y su eventual declaración por esta Corte. De acuerdo con el principio de supremacía, todas las normas del ordenamiento jurídico deben adecuarse a la Constitución y es el sistema normativo en ella contenido el que sirve de parámetro para el control de constitucionalidad, Bajo las premisas anteriores la Corte de Constitucionalidad puede ejercer sus funciones y actuar las garantías de control constitucional que tiene atribuidas.

-II-

En el presente caso, la Cámara de Industria de Guatemala denuncia la inconstitucionalidad de los artículos 4, 5, 6, 7 y 11 del Acuerdo Gubernativo número ciento cuarenta y siete guión dos mil dos, emitido por el Presidente de la República y publicado en el Diario de Centro América (Diario Oficial), el quince de mayo de dos mil dos, mediante el que se establecen normas para la inocuidad, pasteurización y rehidratación de la leche, comercialización de los productos lácteos, su empaque y etiquetado, así como las contravenciones y sanciones por su incumplimiento. Gira su planteamiento alrededor de la presunta inconstitucionalidad de los artículos indicados, pues vulneran los constitucionales 2, 4, 5, 15, 43, 93, 94, 99, 119 literales a y n) 130 , 171 inciso c) y 183 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Al iniciar el análisis de la normativa impugnada, esta Corte determina: uno) el artículo 4 constitucional, reconoce la igualdad humana como principio fundamental. La misma, no puede fundarse en hechos empíricos, sino se explica en el plano de la ética, porque el ser humano no posee igualdad por condiciones físicas, económicas y sociales, sino que su paridad deriva de la estimación jurídica. Frecuentemente ha expresado esta corte que el reconocimiento de condiciones diferentes, a situaciones también diferentes, no puede implicar vulneración del principio de igualdad, siempre que tales diferencias, tengan una base de razonabilidad; en el presente caso no puede establecerse plazo igual para quienes ya tiene instalado el procedimiento de pasteurización, como para aquellos que no lo tienen; no afecta los derechos de los primeros, pero si para los segundos, ya que éstos deben implementarlo, lo que significa una inversión, la cual ya ha sido realizada por los procesadores, y dado que existe una condición económica distinta entre ambos sectores (procesadores y productores) el establecer plazos diferentes, para quienes procesan o comercializan cantidades diferentes, no produce violación constitucional. Sin embargo dicha norma si afronta la Constitución Política en lo que se refiere a la locución "los que se cuenta a partir del día hábil siguiente al de la publicación de este acuerdo", puesto que el artículo 15 de nuestra Carta Magna, establece claramente que la ley no tiene efecto retroactivo, salvo la excepción que la misma norma indica; la regla general es que la ley es de aplicación inmediata y que rige para el futuro a partir de su vigencia y no puede ser aplicada al pasado para regir efectos anteriores a su vigencia. En tanto ello es cierto, dicha locución debe ser suprimida del artículo analizado, porque produce contradicción, ya que el acuerdo mismo determina que su vigencia se inicia treinta días después de su publicación, a la vez que el artículo 4 establece que dicho precepto en particular, la inicia al día siguiente de ser publicado. Esta severa ambigüedad atenta, obviamente en contra del principio de irretroactividad de la ley. Dos) Al analizar el artículo 5 del Acuerdo impugnado, se establece que tal precepto, sí limita el derecho de los habitantes a comprar leche en polvo o fluida que no sea nacional, lo cual conlleva ciertas violaciones como son: a) al derecho de acción, es decir hacer todo lo que la ley no prohíbe; b) al de comercio, al limitar la oportunidad de escoger el producto que más necesite o crea conveniente el comprador; c) limita la libertad e impulsa el monopolio, creando un privilegio, para un sector determinado (productores y procesadores) quienes serán los únicos, que pueden abastecer el consumo nacional con su producto, lo cual hace que su aplicación sea inconstitucional. Tres) El artículo 6 de la normativa impugnada, limita el derecho de libertad, al obligar o comprar un producto (leche fluida) solamente a un sector determinado, viola el derecho de libertad de industria y de comercio, al limitar la actividad industrial, así como la de compra, transgredieron también el artículo 43. En razón de existir tales limitantes, se viola el contenido del artículo 119 constitucional ya que se incumple con promover el desarrollo económico y crear las condiciones adecuadas para la inversión. En dicha normativa se crea privilegio y se genera un monopolio, pues se posibilita que un solo sector (productores) acapare a actividad comercial de una rama de la producción o industria, violando de esta forma el artículo 130 de la Constitución, por lo que se determina su expulsión del ordenamiento jurídico. Cuatro) Al referirse al artículo 7 del acuerdo en mención, se establece: a) el mismo viola el derecho a la salud al regular el análisis microbiológico de la leche y permitir que la misma contenga una carga bacteriana mucho mayor que la regulada en la norma COGUANOR poniendo la salud de los consumidores en riesgo, puesto que se permite y autoriza que pueda ser comercializado un producto que pone en peligro la salud de los habitantes de la República de Guatemala; se viola también el artículo 94 constitucional, ya que es obligación del Estado velar por la salud de los habitantes. Se infringe también el artículo 96 constitucional al permitir y avalar que la alimentación y nutrición del país no reúna los requisitos mínimos de salud, transgrediéndose asimismo el artículo 99 constitucional y por ello debe declararse la inconstitucionalidad de dichas normas; b) al establecer el artículo 7 del acuerdo impugnado un extraño sistema de pago que, si bien no constituye en sí un tributo, entendiéndose éste como la prestación comúnmente en dinero, que el Estado exige en ejercicio de su poder, con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, en este caso si se otorga un beneficio denominado "pago bonificado", conferido a un sector determinado, que son los productores, tal disposición contraviene abiertamente el artículo 130 constitucional, puesto que genera un privilegio y en razón de ello, su aplicación deviene inconstitucional, y así debe declararse. Cinco) En relación al artículo 11, ésta Corte estima que al determinar en forma gradual la sanción por la infracción al incumplimiento de lo establecido en el Código de Salud y en la Ley de Sanidad Vegetal y Animal y su reglamento. Reglamento par ala inocuidad de los alimentos) contenido en el Acuerdo Gubernativo número 969-99 de fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, no se incurre en inconstitucionalidad; porque dichas disposiciones atienden a la diferencia económica del que produce más y el que produce o comercializa menos; en consecuencia dicha graduación no viola ningún precepto constitucional, toda vez que se trata de situaciones distintas, las cuales deben ser tratadas, en forma diversa, consecuentemente su graduación en la forma establecida no viola precepto constitucional alguno.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 114, 115, 137, 139, 140, 142, 145, 146 y 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 32 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO