CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD

EXPEDIENTE 1475-2019

CORTE DE CONSTSTUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, JOSÉ MYNOR PAR USEN, MARÍA CRISTINA FERNÁNDEZ GARCÍA, HENRY PHILIP COMTE VELÁSQUEZ Y MARÍA DE LOS ANGELES ARAUJO BOHR: Guatemala, once de agosto de dos mil veinte.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, por medio de su Mandatario Especial Judicial con Representación, María Elvira Alfaro Payes de Ramos, con el objeto de impugnar la frase: "suscritos por las entidades comprendidas en el artículo 2 del Decreto 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto", contenida en el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 26-2019, Reglamento para el Reconocimiento de Gastos por Servicios Prestados, emitido por el Presidente de la República de Guatemala el doce de febrero de dos mil diecinueve. El accionante actuó con el auxilio de los abogados Mariam Rebeca Hernández Chicas, Manuel Salvador Urbina Bello y Manuel Bocel Tacám. Es ponente en el presente caso la Magistrada Presidente, Gloria Patricia Pomas Escobar, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

El accionante estima que la frase contenida en la disposición gubernativa cuestionada transgrede: A) los principios de legalidad y certeza jurídica, contenidos en el artículo 2º del Magno Texto, por las siguientes razones: i) los preceptos reglamentarios deben guardar congruencia con la Constitución Política de la República, es decir, si la norma constitucional otorga y reconoce un derecho, éste no debe ser tergiversado por una norma reglamentaria que posee un carácter secundario dentro del ordenamiento jurídico; ii) se inobservó que el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social es una entidad autónoma y se encuentra exenta de todo tipo de impuestos, motivo por el cual no debió incluirse en el ámbito de aplicación del reglamento en cuestión; B) el derecho de igualdad, comprendido en el artículo 4º del Texto Supremo, en virtud que: i) resulta contraproducente que un reglamento emanado por el Presidente de la República pretenda imponer obligaciones al Seguro Social, debido a que goza de autonomía económica, patrimonial y funcional, brindada por la Constitución, y ha sido investido de amplias facultades funcionales, incluso para la emisión de sus reglamentos, por lo que se encuentra en una situación desigual, es decir, no puede ni debe confundírsele con las demás instituciones centralizadas y descentralizadas, que sí pueden ser reguladas por el Organismo Ejecutivo; lo anterior, muestra la diferencia que existe entre el estatus de estos sujetos administrativos; ii) la igualdad reconocida por el Magno Texto es relativa y se debe tomar en cuenta que el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, en su génesis, contempla un grado de autonomía, debido a que tiene la potestad de emitir su reglamentación interna, por ello, resulta contradictorio que al estar exento de todo tipo de impuesto se pretenda por medio de la norma señalada como inconstitucional que los contratistas «por gastos de viáticos y conexos» deban presentar facturas a nombre de la citada entidad; C) el principio de supremacía constitucional, regulado en los artículos 44 y 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque: i) la norma reglamentaria objetada de inconstitucional es nula al contravenir lo indispuesto en el Texto Fundamental, debido a que no debe limitar derechos a una entidad autónoma; ii) la Constitución otorgó al instituto el carácter de autónomo con el objeto de cumplir con las funciones de seguridad social de manera adecuada y pronta, es decir, no necesita el control del Organismo, Ejecutivo para diseñar su función para el reconocimiento de gastos del personal que presta sus servicios profesionales o técnicos en tal institución; iii) el precepto cuestionado, es contrario a lo regulado en el Texto Supremo porque pretende imponerle obligaciones sin tomar en cuenta su naturaleza autónoma-constitucional, la que le permite emitir su propia reglamentación interna y de la cual obtiene el beneficio de exención de impuestos; D) la autonomía del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, reconocida en el artículo 100 del Texto Supremo, debido a que: i) el Presidente de la República pretende limitar la potestad que posee el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, inobservando que tiene su propia reglamentación interna que regula lo relacionado a gastos por viáticos y conexos; ii) el mandato constitucional otorga al Seguro Social Guatemalteco la facultad de emitir su reglamentación interna, es decir, no debe sujetarse a control o limitación de potestades distintas a las otorgadas por el propio Texto Supremo y su ley orgánica; iii) con la emisión del Acuerdo Gubernativo reprochado se transgrede la autonomía de la Institución, debido a que se limita el derecho de tener sus propios reglamentos, imponiendo obligaciones que resultan ilegales; E) el artículo 183, inciso e) de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque: el Presidente tiene la facultad de emitir reglamentos para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar el espíritu de la Ley Suprema, sin embargo, con la emisión del precepto cuestionado, se evidencia vulneración constitucional porque impone obligaciones al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, sin tomar en cuenta que por el rango que ostenta constitucionalmente y conforme a su Ley Orgánica tiene, su propia reglamentación interna.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de seis de junio de dos mil diecinueve, publicada en el Diario de Centro América el trece del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional del precepto impugnado. Se dio audiencia por quince días al Presidente de la República de Guatemala, Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Presidente de la República de Guatemala argumentó lo siguiente: i. se incumplió con el requisito de debida confrontación del reglamento objetado con las disposiciones constitucionales; ii. Del planteamiento formulado por el accionante, no se prueban las vulneraciones constitucionales que supuestamente fueron ocasionadas por la norma impugnada, la que fue emitida por el Presidente de la República con fundamento en las funciones que la literal e) del artículo 183 Constitucional le otorga y en cumplimiento a lo estipulado en el Decreto 25-2018, Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve. Pidió que la garantía instada se declare sin lugar. B) El Congreso de la República de Guatemala citó varios fallos emitidos por esta Corte con relación a la autonomía que la Constitución Política de la República reconoce a diferentes organismos e instituciones. Solicitó que se resuelva conforme a Derecho. C) ES Ministerio Público indicó que: i. la disposición objetada no transgrede el principio de certeza jurídica a la que alude el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, porque conforme a la normativa constitucional y ordinaria en materia presupuestaria, como entidad autónoma, le es perfectamente aplicable la norma reglamentaria que desarrolla el artículo 38 del Decreto 25-2018 del Congreso de la República que aprobó el presupuesto dos mil diecinueve; ii. las argumentaciones vertidas por el solicitante no cumplen con el requisito de confrontación jurídica razonada y concreta que desde el punto de vista eminentemente normativo, demuestre que la disposición impugnada no se encuentra conforme a lo estipulado en el artículo 4º de la Ley Fundamental; iii. el accionante no demuestra desde el punto de vista jurídico, las razones por las cuales aduce que el reglamento impugnado contraviene el principio de supremacía constitucional, requisito necesario para acoger su pretensión; iv. no se efectuó una motivación concreta que permita apreciar los motivos legales por los cuales se demuestra que se transgrede la autonomía que constitucionalmente le fue otorgada al accionante; v. los aspectos mencionados por el denunciante no demuestran los supuestos vicios de inconstitucionalidad que acaecen, por lo que la norma contradicha no es nula ipso jure, como se pretende que se declare; vi. la disposición reglamentaria fue emitida en el ámbito de las atribuciones que le corresponden al Presidente de la República. Requirió que se declare sin lugar la inconstitucionalidad general parcial promovida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante ratificó los argumentos expuestos en el escrito del planteamiento de la presente garantía, el cual pide que se declare con lugar. B) El Presidente de la República repitió lo expresado en la evacuación de la audiencia conferida, adicionalmente, indicó que no se vulnera la autonomía del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, debido a que la frase impugnada es de materia presupuestaria, no administrativa o de funcionamiento, por lo que, al no concurrir vinculación del precepto refutado con los mandatos constitucionales indicados, la inconstitucionalidad alegada por el accionante es inexistente. Solicitó que se declare sin lugar la garantía instada. C) El Congreso de la República de Guatemala y El Ministerio Público reiteraron los alegatos expresados en la evacuación de audiencia otorgada y pidieron que se resuelva conforme a Derecho y se declare sin lugar la inconstitucionalidad instada.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

-II -

El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial con el objeto de impugnar la frase: "suscritos por las entidades comprendidas en el artículo 2 del Decreto 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto", contenida en el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 26-2019, Reglamento para el Reconocimiento de Gastos por Servicios Prestados, emitido el doce de febrero de dos mil diecinueve, por el Presidente de la República de Guatemala. Aduce que viola los artículos 2°, 4°, 44, 100, 175 y 183 inciso e), constitucionales, con base en los fundamentos apuntados en el apartado respectivo del presente fallo.

- III -

A efecto de llevar a cabo el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad señalada, se hace preciso citar el texto completo de la norma que contiene la frase objetada: "Artículo 2. Ámbito de aplicación. La presente disposición aplica a todos los contratos de prestación de servicios técnicos o profesionales individuales, suscritos por las entidades comprendidas en el artículo 2 del Decreto Número 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto.". (Lo resaltado es lo expresamente impugnado).

Como cuestión inicial, es menester indicar que el planteamiento de inconstitucionalidad abstracta regulado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala implica, necesariamente, el enjuiciamiento de la normativa impugnada con el objeto de determinar su conformidad o en su caso, disconformidad con la normativa suprema, por lo que, la solicitud de este tipo de garantías debe observar una serie de presupuestos fundamentales que permitan al Tribunal constitucional efectuar el análisis de fondo, a efecto de establecer si el texto supremo es contrariado por una norma de inferior jerarquía. Esos aspectos son: a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado; y c) la tesis del postulante, lo cual implica la exposición de razonamientos suficientes, que permitan al Tribunal evidenciar la colisión existente entre la ley ordinaria y las constitucionales que se denuncian como vulneradas.

Los requisitos antes referidos son complementados por lo dispuesto en el artículo 12 del Acuerdo 1-2013 de esta Corte, que exige la observancia obligatoria por parte del solicitante de la inconstitucionalidad, de expresar en forma separada, razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa cada una de las impugnaciones.

Con base en lo anterior, la obligación de que el planteamiento contenga un verdadero análisis jurídico tendiente a evidenciar la supuesta confrontación aludida, resulta ser un elemento necesario que debe ser proporcionado al Tribunal Constitucional para que este examine la constitucionalidad de la norma y, eventualmente, disponer su expulsión del ordenamiento jurídico.

Esa obligación de puntualizar la confrontación entre la norma impugnada y la constitucional supuestamente vulnerada, ha sido exigida por esta Corte en varios casos (más de un centenar) de inconstitucionalidad en caso concreto y de inconstitucionalidad general, y es conocido en su terminología como "parificación".

La razón básica de la exigencia de parificación dialéctica aludida guarda conexión directa con el deber del Tribunal de observar la más escrupulosa imparcialidad al juzgar el caso. Esto es, que los jueces no pueden hacerse parte en el debate que provocan los denunciantes, por lo que, por su parte y conforme el principio dispositivo que rige la materia, quienes sentencian no pueden sustituir la obligación del postulante de aportar las razones jurídicas que respalden su pretensión de excluir del ordenamiento una o varias normas que formalmente han adquirido vigencia obligatoria en el país.

En concordancia con lo anterior, esta Corte, en reiterada jurisprudencia ha manifestado que "...el principio de imparcialidad de la jurisdicción constitucional y los serios efectos jurídicos inherentes a la declaratoria de inconstitucionalidad de leyes

(lato sensu) que se objetiviza en la determinación de su vigencia y examen de vicio para declarar su eventual exclusión del ordenamiento jurídico nacional, han servido de punto de partida para que esta Corte, con apoyo en lo preceptuado en el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, exija que la accionante realice en su planteamiento un análisis concreto, individual y comparativo entre la norma impugnada y la de naturaleza constitucional que se estima violada, de modo tal que el tribunal quede adecuadamente posibilitado para hacer el análisis de constitucionalidad que le compete. El planteamiento de la acción de inconstitucionalidad requiere la indispensable congruencia entre lo expuesto y pedido, la identificación correcta de la ley, reglamento o disposición de observancia general que se cuestione y el análisis comparativo entre cada uno de los artículos objetados en contraposición con las normas constitucionales que se estimen violadas. En ausencia de tales condiciones el examen es inviable, por cuanto el tribunal constitucional no puede subrogar la voluntad de la impugnante..." (Sentencias de veintiocho de octubre de dos mil cuatro, ocho de junio de dos mil once y trece de junio de dos mil trece, dictadas dentro de los expedientes 1596-2004, 2803-2010 y 3810-2012.

En el presente caso, esta Corte observa que se incurrió en deficiencia técnica, debido a que si bien el accionante identificó puntualmente la frase cuestionada y señaló las normas constitucionales que estima infringidas, omitió efectuar el razonamiento jurídico necesario y suficiente, mediante el cual debió realizar el análisis comparativo entre aquellas y estas, así como proponer, en forma separada y clara, la correspondiente tesis que explique y justifique en qué consiste la transgresión constitucional que refiere.

Lo anterior se fundamenta en que el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social sustentó el planteamiento de inconstitucionalidad -aduciendo la vulneración de diversas normas de orden supremo- en argumentos carentes de conclusiones jurídicas, que solamente demuestran su inconformidad con el extracto del precepto legal que cuestiona sobre la base de la supuesta vulneración a sus derechos fundamentales, sin explicar en qué consiste tal violación. Ello, debido a que se circunscribió a afirmar, que por ser una entidad autónoma, tiene su propia reglamentación interna, por lo tanto, se encuentra exenta de todo tipo de impuestos y que por conducto del acuerdo gubernativo señalado como inconstitucional, se pretende que los contratistas -por gastos de viáticos y conexos-deban presentar facturas a nombre del instituto, constituyéndose en simples elementos fácticos por cuyo conducto solamente se intenta demostrar la supuesta afectación a un beneficio de exención de impuestos que, según aduce, provoca la frase impugnada, no obstante que ésta no hace referencia a dicho tema, de lo que se concluye que el planteamiento se encuentra desprovisto de cualquier técnica jurídica que permita apreciar las razones legales por las cuales las normas constitucionales son transgredidas.

En relación con el artículo 2° constitucional, aduce que los preceptos reglamentarios deben guardar congruencia con la Constitución Política de la República, respecto de lo cual afirma que si la norma constitucional otorga y reconoce un derecho, éste no debe ser tergiversado por una norma reglamentaria que posee un carácter secundario dentro del ordenamiento jurídico; sin embargo no explica la forma en la cual el precepto objetado contraviene la norma constitucional y, peor aún, aduce que el vicio se produce derivado de una tergiversación que aún no ha sido reconocida o declarada. El precepto constitucional refiere varios deberes por parte del Estado y aún y cuando el ente accionante no identifica cuál de ellos es el violentado, se obvia que jurisprudencial y doctrinariamente se ha reconocido que los mismos no se refieren, de forma alguna, a la prohibición de que un precepto inferior contravenga o tergiverse uno superior. Asimismo, refiere que se inobservó que el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social es una entidad autónoma y se encuentra exenta de todo tipo de impuestos, motivo por el cual no debió incluirse en el ámbito de aplicación del reglamento en cuestión, argumentación que no guarda relación con el contenido de la norma, la cual no impone gravamen alguno, ni alude a ningún tipo de obligación tributaria como tal, adicionalmente, el precepto constitucional no se refiere a la autonomía de dicha institución y, por ende, se advierte la ausencia de parificación relacionada.

Del artículo 4 constitucional, aduce que resulta contraproducente que un reglamento emanado por el Presidente de la República pretenda imponer obligaciones al Seguro Social, debido a que goza de autonomía económica, patrimonial y funcional, brindada por la Constitución y ha sido investido de amplias facultades funcionales, incluso para la emisión de sus reglamentos, por lo que se encuentra en una situación desigual, es decir, no puede ni debe confundírsele con las demás instituciones centralizadas y descentralizadas, que sí pueden ser reguladas por el Organismo Ejecutivo, argumentación en relación de la cual es factible concluir que, en sentido literal, la disposición objetada no determina o menciona a ninguna institución y, adicionalmente, el vicio denunciado en cuanto a la igualdad no guarda relación con el argumento esgrimido respecto a la ausencia de facultades del Presidente de la República para emitir disposiciones destinadas a normar el actuar de las entidades autónomas. El derecho de igualdad no se refiere a la autonomía de las instituciones, a sus potestades y, menos aún, a la exención de cargas tributarias que las mismas gozan, de ahí que de su mera invocación o de los argumentos expuestos por el accionante, no puede advertirse la forma en que tal disposición pueda violentar dicho derecho.

Por último, en forma conjunta, denunció la contravención de los artículos 44 y 175 constitucionales, sobre la base de que la disposición objetada no debe limitar derechos a una entidad autónoma, afirmación que por sí misma no aporta ningún elemento jurídico que permita realizar ningún tipo de análisis en cuanto a la constitucionalidad del precepto objeto de estudio. Adicionalmente, refirió que la Constitución otorgó al relacionado instituto el carácter de autónomo con el objeto de cumplir con las funciones de seguridad social de manera adecuada y pronta, es decir, razón por la cual afirma que no necesita el control del Organismo Ejecutivo para diseñar su función, para el reconocimiento de gastos del personal que presta sus servicios profesionales o técnicos en tal institución, con lo cual considera que se pretende imponer obligaciones a dicha entidad, sin tomar en cuenta su naturaleza; en relación con estos aspectos se advierte que los argumentos mencionados, como tal, no se relacionan con el contenido de los artículos constitucionales invocados (derechos inherentes a las personas y principio de jerarquía normativa), cuya tesis deviene deficiente al realizarse en forma conjunta, tomando en consideración que cada uno de ellos regula cuestiones distintas.

De lo anterior se advierte que el solicitante no efectuó el estudio jurídico comparativo que permita a este Tribunal considerar si existe o no, contradicción con los artículos 2°, 4°, 44, 175 y 183 inciso e), del Magno Texto, señalados como violados. Esta deficiencia imposibilita efectuar el juicio de fondo que permita evidenciar la inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados.

- IV -

Superado lo anterior, esta Corte estima viable efectuar el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad de la disposición cuestionada, únicamente respecto del artículo 100 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el cual se desarrollará en los apartados siguientes.

Para el efecto, resulta pertinente traer a colación, nuevamente, el texto completo de la norma que contiene la frase cuestionada, el cual establece: "Artículo 2. Ámbito de aplicación. La presente disposición aplica a todos los contratos de prestación de servicios técnicos o profesionales individuales, suscritos por las entidades comprendidas en el artículo 2 del Decreto Número 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto.". (Lo resaltado es lo expresamente impugnado).

La institución solicitante expresa que la frase impugnada viola su autonomía institucional reconocida en el artículo 100 fundamental, porque: i) el Presidente de la República pretende limitar la potestad que posee el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, inobservando que tiene su propia reglamentación interna que regula lo relacionado a gastos por viáticos y conexos; ii) el mandato constitucional otorga al Seguro Social Guatemalteco la facultad de emitir su reglamentación interna, es decir, no debe sujetarse a control o limitación de potestades distintas a las otorgadas por el propio Texto Supremo y su ley orgánica; iii) con la emisión del Acuerdo Gubernativo reprochado se transgrede la autonomía de la Institución, debido a que se limita el derecho de tener sus propios reglamentos, imponiendo obligaciones que resultan ilegales.

Para determinar la existencia del vicio denunciado, en primer término, es necesario señalar que la Constitución Política de la República de Guatemala en el artículo 100 refiere con relación al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social lo siguiente: "...El Estado reconoce y garantiza el derecho a la seguridad social para beneficio de los habitantes de la Nación. Su régimen se instituye como función pública, en forma nacional, unitaria y obligatoria. (...) La aplicación del régimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que es una entidad autónoma con personalidad jurídica, patrimonio y funciones propias; goza de exoneración total de impuestos, contribuciones y arbitrios, establecidos o por establecerse. El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social debe participar con las instituciones de salud en forma coordinada. El Organismo Ejecutivo asignará anualmente en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, una partida específica para cubrir la cuota que corresponde al Estado como tal y como empleador, la cual no podrá ser transferida ni cancelada durante el ejercicio fiscal y será fijada de conformidad con los estudios técnicos actuariales del Instituto...". Tales facultades le otorgan un amplio margen para dirigir sus funciones de seguro social para beneficio de los habitantes de la Nación, sin depender de la decisión o aprobación de la Administración Centralizada u otras entidades estatales, siempre apegada a la Constitución y a la Ley.

Respecto de la autonomía de las entidades estatales concedida por el poder Constituyente, se evocan las premisas determinadas por la jurisprudencia emitida por esta Corte en sentencias de cinco de septiembre de dos mil, veintinueve de mayo de dos mil tres, dieciocho de mayo de dos mil diez y veintiséis de julio de dos mil doce (dictadas dentro de los expedientes 16-2000, 735-2002, 2604-2009 y 1134-2012, respectivamente), en este caso aplicada para el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.

En ese sentido, en sentencias anteriores, se han enumerado los entes que gozan de autonomía conferida por la Constitución: Escuela Nacional de Agricultura (79), Universidad de San Carlos de Guatemala (82), Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala y Comité Olímpico Guatemalteco (92), Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (100), Banco de Guatemala (132), Ministerio Público (251) y Municipio (253) «Expedientes 51-90 de fecha siete de agosto de un mil novecientos noventa y acumulados: 342-97, 374-97, 441-97, 490-97 y 559-97 de fecha cinco de septiembre de un mil novecientos noventa y siete».

En cuanto a la descentralización, se han identificado algunos de sus elementos, tales como: a) que es creada por el legislador constitucional o por el legislador común: b) que la organización de la administración pública no puede ser sino obra de la ley e igualmente su modificación o extinción; c) que constituye una traslación de competencias de la administración directa a la indirecta del Estado; d) que implica la creación de personas jurídicas de Derecho Público; y e) en algunos casos de descentralización menor, puede significar el reconocimiento de cierta libertad de acción a determinados entes públicos, sin llegar a quebrar la unidad estatal, explicándose así algunas reservas relativas a nombramientos. «Expediente 258-87 de uno de diciembre de un mil novecientos ochenta y siete.».

Acerca de la cuestión planteada por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, se parte de que el concepto "autonomía" no se encuentra definido en el texto constitucional y de las dificultades de la doctrina para caracterizarlo, puesto que, como forma de descentralización, es cuestión de grado determinar sus alcances, tanto de la territorial como de la institucional. No obstante tales problemas, como consecuencia del Estado de Derecho y del principio de unidad, debe entenderse que la ley podrá regularla siempre en concordancia con las normas constitucionales. Otra premisa a tener en cuenta es que frente a las llamadas "autonomía técnica" y "autonomía orgánica" (entendiendo que ésta supone la existencia de un servicio público que tiene prerrogativas propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central), la Seguridad Social debe considerarse investida del último carácter, porque ella está concedida a nivel constitucional, lo que le otorga ese alto grado, puesto que la autonomía técnica bien podría haber sido concedida a nivel ordinario, que no goza de la especial protección que le otorga no sólo figurar en la parte orgánica que establece el Texto Supremo, sino la rigidez propia de éste. Lo que quiere decir que la autonomía que la Constitución reconoce no podría ser una simple atribución administrativa, sino que conlleva una toma de posición del constituyente respecto de ciertos entes a los que les otorgó, por sus fines, un alto grado de descentralización.

Es evidente que la seguridad social puede ser objeto de regulación legal, siempre que la misma no disminuya, restrinja o tergiverse la esencia de su autonomía y la de sus organismos rectores y administrativos, y ello implica que no intervenga fijando pautas ínsitas a la competencia institucional y sin cuya exclusividad el concepto de autonomía resultaría meramente nominal, pero no efectivo. De acuerdo con lo anterior, debe partirse de que ni la autonomía implica la constitución de los enti paraestatali, como en algún tiempo los llamó la doctrina italiana, en clasificación actualmente superada, puesto que no actúan fuera de los fines del Estado, con los que deben ser concurrentes; ni tampoco puede tal autonomía ser mermada al extremo que pierdan los entes su autogobierno y la discrecionalidad para el cumplimiento de los fines que le haya asignado el Estado en la norma que los crea. (Expedientes 16-2000 y 735-2002 de cinco de septiembre del año dos mil y veintinueve de mayo de dos mil tres).

Asimismo, es necesario señalar que la independencia y la autonomía que la Constitución reconoce a determinados órganos constituyen verdaderas garantías institucionales, es decir, ámbitos de protección que el orden jurídico supremo asegura a específicos organismos e instituciones, que vinculan a los poderes públicos, incluido el legislador, y que repercuten directa e indirectamente en la optimización de los derechos y libertades fundamentales inherentes a la dignidad humana, sea porque salvaguardan el ejercicio de esos derechos o porque sirven de instrumento para su eficaz goce y prestación. En otras palabras, las garantías institucionales que los preceptos fundamentales reconocen, operan como mecanismos de protección en el ámbito orgánico, que el orden jurídico ordinario está llamado a respetar y que no le es dable desconocer, tergiversar o disminuir.

Así, la autonomía que la Constitución reconoce a diferentes organismos, entre otros, al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, reviste la garantía institucional dirigida a preservar un seguro social como mecanismo de protección a la vida y a la salud, con funciones autónomas, cuyos fines principales son la prestación de los servicios médicos y hospitalarios conducentes a conservar, prevenir o restablecer la salud de los habitantes de la nación. En tal sentido, uno de los elementos esenciales para salvaguardar la independencia o autonomía de un órgano o institución estriba, precisamente, en la potestad de administrar sus propios recursos económicos sin más límites que los que impone el orden legal (potestad de "auto-administrarse", según se denominó en sentencia de diez de diciembre de dos mil trece, expedientes acumulados 1512-2013 y 1637-2013), lo que supone no solo decidir los montos y rubros de sus gastos e inversiones, sino contar con la capacidad financiera suficiente que le permita cumplir las funciones que constitucional y legalmente le han sido encomendadas. Las asignaciones presupuestarias que la Constitución dispone para determinados órganos actúan como instrumentos esenciales para afianzar las garantías institucionales a estos reconocidas. [Sentencias de diez de junio de dos mil catorce y diez de marzo de dos mil dieciséis, dictadas en los expedientes 5298-2013 y 5809-2013].

Como aspecto previo, para proceder al análisis del presente asunto, es necesario puntualizar que el Acuerdo Gubernativo 26-2019, Reglamento para el Reconocimiento de Gastos por Servicios Prestados -norma impugnada-, fue emitido en atención de lo establecido en el artículo 38 del Decreto 25-2018, Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, el cual se mantiene vigente, dado que el proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal dos mil veinte, no fue aprobado de conformidad con el Acuerdo Gubernativo 321-2019, por tal razón, se efectuará el estudio correspondiente del precepto objetado.

Tomando en cuenta la Doctrina legal citada, la naturaleza de la garantía institucional que se reconoce a la independencia y autonomía de determinados órganos del Estado, principalmente al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, si bien se encuentra sujeta a las leyes que se dicten, éstas no deben disminuir, restringir o tergiversar la esencia de su autonomía y la de sus organismos rectores y administrativos, por lo que la frase objetada "...suscritos por las entidades comprendidas en el artículo 2 del Decreto 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto", contenida en el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 26-2019, vulnera el artículo 100 del Texto Supremo, debido a que dicho precepto impugnado tergiversa la naturaleza que posee el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (autónoma-constitucional), administrar su propio presupuesto, cuyo objetivo es, como ha sido destacado, asegurar tanto el ejercicio autónomo de sus funciones, la eficiencia económica en sus actividades y el eficaz cumplimiento de las tareas que le han sido encomendadas.

Es decir, la norma reprochada excede el ámbito de regulación que el Organismo Ejecutivo pueda dictar para pretender imponer obligaciones para diseñar la función del reconocimiento de gastos del personal que presta sus servicios profesionales o técnicos en tal institución, ya que la misma deberá regirse conforme a su propia reglamentación interna. Ante lo expuesto en el considerando anterior, este Tribunal se ve obligado, previo a decantarse por la eventual expulsión del ordenamiento jurídico, del enunciado objetado, a verificar la posibilidad de emitir un fallo que, deponiendo una interpretación literal, permita armonizar la disposición objetada con el texto constitucional mediante una "interpretación correctora". Esto en atención a que un problema común en la práctica legislativa, como exponía Hans Kelsen en su "Teoría pura del Derecho: introducción a la problemática científica del derecho", es que, muchas veces, en las gradas inferiores a la Constitución, se presenta una indeterminación no intencionada ["unbeabsichtigte"] de la estructura de la norma que ha de ser ejecutada. En esos casos, el operador jurídico puede verse relacionado a una pluralidad de acepciones para su aplicación, ya que pueden existir en el ordenamiento jurídico preceptos que no tienen un sentido unívoco y se presenta la problemática de que el ejecutor de la norma se encuentra ante muchas significaciones del precepto, por lo que debe elegir una de estas para determinar los límites de esa disposición [cfr. Buenos Aires, Losada, (1 edición, 2da reimpresión) traducción Jorge Tejerina, página 129].

La interpretación literal, como indica su término, hace que el sentido que se le conceda a un texto normativo se rija por el uso más inmediato que se le atribuye a las palabras y reglas gramaticales. Esto no equivale a decir, como refiere Luis Prieto Sanchís, que a partir de esta directiva se obtenga siempre un significado claro y concluyente, sino solo que este es el resultado de considerar las reglas del lenguaje que utiliza el Derecho [Apuntes de teoría del Derecho, Editorial Trotta, Madrid, 2005, página 266].

De aplicar ese método intelectivo al caso concreto, nos encontramos, como se apuntó, con que el enunciado cuestionado, al remitirla aplicación del reglamento de mérito a todas las entidades autónomas y descentralizadas del Estado, reguladas en el artículo 2 del Decreto Número 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto -entre las que se encuentra el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social-, incorpora al ordenamiento jurídico una obligación para esta entidad cuya constitucionalidad, portal razón, deviene dudosa. Ahora bien, esta Corte, apoyándose en la doctrina que expone el profesor Riccardo Guastini, de que existe tanto una "interpretación literal" como una "interpretación correctora" que pueden ejercer los tribunales constitucionales, entiende que esta última tiene como finalidad que el significado literal del precepto se armonice con el ordenamiento constitucional, ya sea por entenderlo de manera extensiva o restrictiva.

Así, la "interpretación correctora" es una práctica que se ha utilizado por los tribunales encargados del control de constitucionalidad en la región, pudiendo traerse a cuenta como ejemplo los casos de: la Corte Constitucional de Colombia [sentencia de dos de junio de dos mil once, expediente C-461/11], la Corte Suprema de Justicia de Chile [sentencia de veintitrés de octubre de dos mil uno, Rol N° 2860-2001], la Sala Constitucional de Costa Rica [sentencia de doce de noviembre de dos mil catorce, Resolución N° 18643-2014], por mencionar algunos.

Este Tribunal no ha sido ajeno a esa práctica. En fallos recientes, citando como ejemplo la sentencia de cinco de octubre de dos mil diecisiete, dictada en el expediente 5956-2016, se consideró que para dilucidar el caso sometido a conocimiento de este Tribunal, era necesaria la realización de una "interpretación conforme" -o correctora-, la que Implica que al ejercer el control de constitucionalidad frente a una norma que permite distintas opciones interpretativas, esta ha de conservar su vigencia [haciendo prevalecer la presunción de constitucionalidad de las leyes] en tanto se opte por aquella interpretación que resulte compatible con los valores, principios y mandatos que propugna la Constitución. En esos casos, la interpretación que al final respalde el Tribunal Constitucional será la que habrá de prevalecer y vincular a los poderes públicos y órganos del Estado, teniendo plenos efectos frente a todos, como lo señala el artículo 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

En complemento a lo antes expuesto, en fallo de ocho de enero de dos mil ocho, emitido en los expedientes acumulados 1202-2006,1288-2006 y 1451-2007, esta Corte se pronunció en el sentido que: "En función de juzgar la constitucionalidad de las leyes, la Corte de Constitucionalidad debe interpretar tanto el texto o la disposición constitucional que sirve de parámetro, como el precepto infraconstitucional sometido a juicio y, si en esta labor encuentra que los preceptos impugnados pueden guardar conformidad con la Constitución, por vía de una interpretación armonizable con esta, es viable dictar una sentencia interpretativa, de carácter eminentemente declarativo, para evitar que una eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la ley, contrario a garantizar la supremacía de la Constitución, provoque detrimento o irrealización de los derechos que estén llamados a garantizarse y protegerse por la propia Ley Fundamental. La interpretación que en tal caso realiza el Tribunal, vincula la futura conducta de los órganos y personas a quienes la norma se dirige y que, por ende, quedan obligados a observar el fallo en su integridad..." Similar pronunciamiento contiene la sentencia de veinticinco de mayo de dos mil diez, dictada en el expediente 4923-2010, que indicó: "...cuando por alguna razón la normativa sujeta al análisis de constitucionalidad por parte de este Tribunal, presenta alguna duda interpretativa, esta Corte está facultada para formular la exégesis precisa y que con ello, cualquier autoridad que tenga a su cargo la aplicación en concreto, cuente con criterios inequívocos y orientadores, tal y como se precisa más adelante en este fallo..." [El resaltado en las citas anteriores es propio del Tribunal].

Entonces -como se indicó-, en el ejercicio de la "interpretación correctora" el tribunal constitucional puede optar por dos opciones: a) determinar que la normativa se integra con un significado más amplio que el que puede colegirse de la interpretación literal [Interpretación extensiva]; o b) entender el precepto de forma más reducida o estricta [interpretación restrictiva].

En el presente caso, el enunciado jurídico cuestionado tiene la categoría de constituir un precepto amplio respecto a las entidades a las que les aplicable el reglamento de mérito, por lo que para establecer el tipo de interpretación que corresponde realizar en este caso, cabe tener en cuenta que las disposiciones que limitan las facultades autónomas de los entes estatales deben ser entendidas en sentido restrictivo. Por ello, dado que la finalidad y constitucionalidad de la frase cuestionada ya fue analizada, este Tribunal debe realizar una "interpretación conforme" a la Constitución en sentido "correctivo-restrictivo", en específico, con relación a determinar si es aplicable o no a la entidad accionante el Acuerdo Gubernativo de marras.

Por lo tanto, este Tribunal, con base en los principios citados, y atendiendo a la técnica de la utilización de las sentencias de tipo interpretativo, da respuesta al cuestionamiento del accionante y determina que la norma es armonizable con el texto constitucional, en una interpretación correctiva restrictiva, en el sentido que, el contenido del Acuerdo Gubernativo 26-2019, Reglamento para el Reconocimiento de Gastos por Servicios Prestados, aplica a todos los contratos de prestación de servicios técnicos o profesionales individuales, suscritos por las entidades comprendidas en el artículo 2 del Decreto Número 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, a excepción del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Ello puesto que debe garantizarse, como fue la intención del legislador constituyente, que se respete la autonomía institucional orgánica del citado instituto establecida en el artículo 100 de la Constitución.

-V-

Hechas las consideraciones pertinentes, esta Corte concluye que la inconstitucionalidad general parcial promovida por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social contra la frase: "suscritos por las entidades comprendidas en el artículo 2 del Decreto 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto", contenida en el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 26-2019, Reglamento para el Reconocimiento de Gastos por Servicios Prestados, emitido por el Presidente de la República de Guatemala el doce de febrero de dos mil diecinueve, debe ser declarada sin lugar con la reserva interpretativa realizada en el considerando anterior.

Conforme lo establecido en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar deberá hacerse pronunciamiento sobre la imposición de multa a los abogados auxiliantes y sobre la condena en costas a quien instó la acción constitucional desestimada. En el presente caso, no se imponen dichas sanciones por la forma en que se resuelve.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 63, 64, 65, 67, 114, 115, 133, 139, 140, 143, 146, 149, 163, inciso a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89; 39 del Acuerdo 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO