EXPEDIENTE 4208-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA CON LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, CLAUDIA ELIZABETH PANIAGUA PÉREZ Y JUAN JOSÉ SAMAYOA VILLATORO: Guatemala, dieciocho de abril de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por María Eugenia De la Vega Cruz contra los párrafos: i) "Autorización para construcción de cada torre de telecomunicaciones, previo estudio impacto ambiental Q.750,000.00"; y ii) "Autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet Q.2,000.00"; insertos en los numerales 1 y 2 del artículo 16 del Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos del municipio de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango, contenido en el punto sexto del Acta número 28-2020, correspondiente a la sesión ordinaria que celebró el Concejo Municipal de la referida localidad el dos de junio de dos mil veinte y publicada en el Diario de Centro América el diecinueve de junio del mismo año. La postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez y Fausto Josué Juárez Mejía. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal I, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LAS DISPOSICIONES IMPUGNADAS: los numerales 1 y 2 del artículo 16 del Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos del municipio de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango, establecen:

i) "Autorización para construcción de cada torre de telecomunicaciones, previo estudio impacto ambiental Q.750,000.00"

ii) "Autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet Q.2,000.00"

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Conforme lo expuesto por el accionante, los segmentos normativos objetados contravienen los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las siguientes razones:

A) Con relación al párrafo "Autorización para construcción de cada torre de telecomunicaciones, previo estudio impacto ambiental Q.750,000.00" del numeral 1 del artículo 16 del Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos del municipio de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango, manifestó que infringe los artículos 41 y 243 constitucionales, porque: i) la autoridad edil impone una tasa irrazonable y por ende confiscatoria, ya que limita y restringe el derecho de propiedad de las personas, puesto que para poder hacer frente a las obligaciones tributarias ante el fisco, se deben deshacer de su propiedad; ii) la disposición reprochada grava una tasa confiscatoria, porque se apropia de los bienes de losadministrados, en virtud que el monto impuesto resulta ser irrazonable, insoportable y exagerado, desbordando la capacidad contributiva de las personas, y iii) la disposición impugnada causa gravámenes irreparables porque afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, al regular un cargo excesivo que produce efectosque sobrepasan el límite de lo razonable al despojarlos de una parte sustancial de su renta. Además, expuso que transgrede los artículos 239 y 255 constitucionales, en virtud que: i) vulnera los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria,porque impone una exacción pecuniaria por la emisión de una autorización para construcción de cada torre de telecomunicaciones, sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la Municipalidad prestará, ya que no se encuentra debidamente justificado; ii) no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y lascaracterísticas del servicio o actividad que se requieren, en virtud que de conformidad con el artículo 255 constitucional, en la captación de recursos, las corporaciones municipales deben ajustarse al principio de legalidad normado en el artículo 239 del Texto Supremo, y en el presente caso, la tasa fue fijada atendiendo al beneficio lucrativo que podía derivar de la emisión de una autorización para construcción y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, y iii) el cobro pretendido es desproporcionado, arbitrario e injusto, toda vez que solo se puede cobrar el valor que cubra los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio que se trate, lo cual no sucede en el presente caso.

B) El párrafo "Autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet Q.2,000.00" del numeral 2 del artículo 16 del Plan de Tasas multicitado, vulnera los artículos 41 y 243 del Texto Supremo, porque: i) la municipalidad de mérito impone una tasa irrazonable y por ende confiscatoria, ya que limita y restringe el derecho de propiedad de las personas, puesto que para poder hacer frente a las obligaciones tributarias ante el fisco, se deben deshacer de su propiedad; ii) la disposición reprochada grava una tasa confiscatoria, porque se apropia de los bienes de los administrados, en virtud que el monto impuesto resulta ser irrazonable, insoportable y exagerado, desbordando la capacidad contributiva de las personas, y iii) la disposición reprochada causa gravámenes irreparables que afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, al normar un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite de lo razonable al despojarlos de una parte sustancial de su renta. Además, refirió que contraviene los artículos 239 y 255 constitucionales, en virtud que: i) vulnera los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, porque impone una exacción pecuniaria como pago único por la emisión de la autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet, sin atender que el valor fijado es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad prestará, ya que no se encuentra debidamente justificado; ii) no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o actividad que se requieren, en virtud que de conformidad con el artículo 255 constitucional, en la captación de recursos, las corporaciones municipales deben ajustarse al principio de legalidad normado en el artículo 239 del Texto Supremo, y en el presente caso, la tasa fue fijada atendiendo al beneficio lucrativo que podía derivar de la emisión de una autorización para construcción y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal, y iii) el cobro pretendido es desproporcionado, arbitrario e injusto toda vez que solo puede cobrar el valor que cubra los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio que se trate, lo cual no sucede en el presente caso.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de once de agosto de dos mil veintidós, publicado en el Diario de Centro América el seis de septiembre del mismo año, se decretó la suspensión provisional de los apartados denunciados de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango, no alegó. B) El Ministerio Público expuso: i) para la construcción e instalación de torres y antenas para la distribución masiva de servicio telefónico y de internet, al solicitarla y pagar un monto arbitrario, no se está obteniendo como contraprestación algún beneficio al contribuyente, sino se configura simplemente como un pago para la obtención del permiso y aval municipal, por lo que bajo ningún punto de vista puede considerarse como una tasa, y ii) quedó evidenciado que los párrafos cuestionados son inconstitucionales al encontrarse contrapuestos al principio de legalidad en materia tributaria, en virtud que los cobros no implican una contraprestación al administrado, ya que se constituyen como una simple autorización administrativa que pretende ilegítimamente la captación de tributos sin que los mismos hayan sido sancionados conforme la Ley del Organismo Legislativo. Requirió que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La postulante, hizo relación a que la Municipalidad de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango, no se pronunció ni se opuso a la inconstitucionalidad planteada, y procedió a citar lo expuesto por el Ministerio Público al evacuar la audiencia conferida. Requirió que se declare con lugar el presente planteamiento. B) La Municipalidad de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango, no evacuó. C) El Ministerio Público replicó lo argumentado en su escrito de alegato presentado al evacuar la audiencia conferida. Solicitó que la acción planteada se declare con lugar.

CONSIDERANDO

-I-

Tesis fundante

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, contenidos en los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

María Eugenia De la Vega Cruz objeta de inconstitucionalidad los párrafos: i) "Autorización para construcción de cada torre de telecomunicaciones, previo estudio impacto ambiental Q.750,000.00"; y ii) "Autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet Q.2,000.00"; insertos en los numerales 1 y 2 del artículo 16 del Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos del municipio de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango, contenido en el punto sexto del Acta número 28-2020, correspondiente a la sesión ordinaria que celebró el Concejo Municipal de la referida localidad el dos de junio de dos mil veinte y publicada en el Diario de Centro América el diecinueve de junio del mismo año.

La accionante estima que tales párrafos contravienen los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos en los que basó su objeción quedaron reseñados en el apartado respectivo del presente fallo.

-III-

Del principio de legalidad en materia tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias.

El Artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los Artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el Artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de diez de noviembre de dos mil veinte, veintidós de julio y treinta y uno de agosto ambas de dos mil veintiuno dictadas en los expedientes 2383-2020, 1029-2021 y 3415-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis del planteamiento de inconstitucionalidad de los párrafos
reprochados que están contenidos en los numerales 1 y 2 del artículo 16 de
la normativa impugnada

El accionante señala que los apartados cuestionados vulneran los artículos 41 y 243 constitucionales, esencialmente porque imponen una tasa irrazonable y por ende confiscatoria, ya que limitan y restringen el derecho de propiedad de las personas, porque se apropian de los bienes de los administrados, en virtud que el monto impuesto resulta ser exagerado, desbordando la capacidad contributiva de las personas. Además, refirió que transgreden los artículos 239 y 255 del Texto Supremo, sustancialmente porque vulneran los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, porque imponen una exacción pecuniaria por la autorización para construcción de torres de telecomunicaciones y antenas de retransmisión de internet, sin atender que los valores fijados son desmedidos, desproporcionados y arbitrarios con relación al servicio que la Municipalidad prestará.

El Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos del municipio de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango, regula en el artículo 16, ciertos rubros que deberán pagar los administrados por autorizaciones para construcción. Específicamente los numerales 1 y 2 regulan: "Autorización para construcción de cada torre de telecomunicaciones, previo estudio impacto ambiental Q.750,000.00"; y "Autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet Q.2,000.00".

Inicialmente, en el entendido que los segmentos impugnados regulan típicas tasas municipales, conforme al considerando anterior, es preciso examinar si los montos que se pretenden cobrar por la autorización para construcción de torre de telecomunicaciones y la autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet, son proporcionales con relación al servicio que le brinda la municipalidad relacionada al administrado.

En ese sentido, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados. Asimismo, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias y/o autorizaciones locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad, que descansa en la equidad y justicia tributaria; es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente es dentro de la óptica de la equidad y justicia tributaria, aplicables para las exacciones municipales, que debe determinarse la necesaria proporcionalidad entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma. Dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regulan los apartados reprochados no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir autorizaciones tanto para la construcción de cada torre de telecomunicaciones, así como para las antenas para retransmisión de internet, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas torres o antenas, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem.

Esto muestra, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización de construcción, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir, en el presente caso a torres de telecomunicaciones y antenas para retransmisión de internet, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la licencia, ya que -como se analizó- los cobros establecidos no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de la autorización.

En síntesis, del contenido de los apartados denunciados no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango por la emisión de las autorizaciones de mérito, sea proporcional por un lado, a la cantidad de setecientos cincuenta mil quetzales (Q.750,000.00) que exige para la autorización para la construcción de cada torre de telecomunicaciones, y por otro lado, a la cantidad de dos mil quetzales (Q.2,000.00) que requiere para la autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet, con lo que dichas obligaciones no corresponden a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239 y 243 del Texto Supremo.

Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de veintinueve de junio, veinticinco de agosto y treinta y uno de agosto todas de dos mil veintiuno, dictadas en los expedientes 4467-2020, 4470-2020 y 4565-2020.

Aunado a lo anterior, es preciso acotar con relación al segundo párrafo impugnado contenido en el numeral 2 del artículo 16 de la normativa reprochada, que la contraprestación consiste en la entrega de un documento donde conste la autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet, lo cual denota que no es necesaria otra actividad administrativa, por lo que, si bien es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual -como ya se señaló- no se observa.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar los párrafos: i) "Autorización para construcción de cada torre de telecomunicaciones, previo estudio impacto ambiental Q.750,000.00"; y ii) "Autorización para construcción de antenas para retransmisión de internet Q.2,000.00"; insertos en los numerales 1 y 2 del artículo 16 del Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos del municipio de San Antonio Huista del departamento de Huehuetenango, del ordenamiento jurídico guatemalteco.

-V-

De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y; 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO