EXPEDIENTE 3069-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA CON LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, CLAUDIA ELIZABETH PANIAGUA PÉREZ Y JUAN JOSÉ SAMAYOA VILLATORO: Guatemala, veinte de abril de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad de carácter general promovida por María Eugenia De La Vega Cruz contra el artículo primero de la modificación que reformó el artículo 164, numeral 15, del Reglamento de Construcción y Urbanismo del Municipio de Mixco del Departamento de Guatemala, contenida en el punto diez del acta número 166-2018, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el veintinueve de agosto de dos mil dieciocho y publicado en el Diario de Centro América el treinta y uno de agosto de ese mismo año. La accionante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez y Fausto Josué Juárez Mejía. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal II, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA:

La modificación cuestionada del artículo 164, numeral 15 del Reglamento de Construcción y Urbanismo del Municipio de Mixco del departamento de Guatemala dispone: "...se reforma el artículo 164, numeral 15, el cual queda de la siguiente forma: Tasa Revisión, Extensión Autorización de Licencia de Construcción, artículo 164, numeral 15. Torres de Telefonía. Torre de Telefonía Q. 50,000-00 -100%-..."

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por la solicitante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: la modificación objetada vulnera los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones siguientes:

A) En cuanto a la transgresión al derecho de propiedad y al principio de capacidad de pago, regulados en los artículos 41 y 243 del Texto Supremo: i) la tasa administrativa que regula la modificación impugnada excede la capacidad de pago de los administrados, pues resulta irrazonable, insoportable y exagerado cobrar cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) por autorizar la instalación de una torre de telefonía; ii) la disposición objetada vulnera la razonabilidad, toda vez que hay desproporción entre el fin perseguido por tal disposición y el medio elegido para concretarlo; en atención a ello, un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iii) la Corporación Municipal al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital, y iv) la exacción normada, afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, ya que sustrae una fracción de su renta, lo que da lugar a la aplicación de un tributo confiscatorio.

B) Referente a la contravención a los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental: i) el ente edil impone una exacción pecuniaria para la emisión de la licencia por instalación de una torre de telefonía de cincuenta mil quetzales (Q. 50,000.00), sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta, ya que el mismo no se encuentra debidamente justificado y se circunscribe únicamente a la extensión de un permiso; ii) en la modificación cuestionada, no existe una razonable y discreta proporcionalidad, entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado -revisión, extensión o autorización de licencia de construcción de torres de telefonía-; iii) por mandato constitucional, en la captación de recursos, las Corporaciones Municipales deben ajustarse al principio de legalidad contenido en el artículo 239 de la Ley Fundamental, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iv) la tasa administrativa normada es desproporcionada pues solo se puede cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; v) la modificación recurrida incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que de conformidad con la legislación, las municipalidades únicamente pueden cobrar el valor que cubra los gastos que les genera el servicio público que prestan; vi) la normativa cuestionada regula el pago por la autorización de la licencia relacionada, atendiendo el beneficio lucrativo, y no con base en factores dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir la emisión de una autorización, y vii) la exacción regulada fue fijada atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia relacionada, lo cual contraría la equidad y justicia administrativo tributaria.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de nueve de junio de dos mil veintidós, publicado en el Diario de Centro América el quince de junio del mismo año, esta Corte decretó la suspensión provisional de la noma denunciada de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala y al Ministerio Público. Se adicionó cinco días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, manifestó que: i) la postulante omitió expresar de forma clara los motivos, razonamientos y argumentos en los cuales descansa su pretensión, por lo que no cumple con lo regulado en los artículos 7 y 135 de la Ley de Amparo, Exhibición personal y de Constitucionalidad y 61 y 106 del Código Procesal Civil y Mercantil, en cuanto a los términos en que debió presentarse la acción instada; ii) por mandato constitucional y conforme el Código Municipal, la Municipalidad de Mixco sí tiene competencia para obtener y captar sus recursos, por medio de la creación de una tasa que permita financiar la prestación del servicio municipal; iii) ningún organismo del Estado está facultado para eximir el pago de arbitrios o tasas a los administrados, salvo las propias Municipalidades; iv) los ingresos obtenidos por tasas municipales están destinados a cubrir gastos de administración, operación y mantenimiento para la prestación de servicios; v) si bien la prestación del servicio público no debe perseguir fines lucrativos, es válido para las municipalidades obtener remanentes del cobro establecido; vi) el pago regulado no es solo por la licencia y autorización de la instalación de torres de telefonía, porque lo percibido también se utiliza para efectuar supervisiones de forma periódica posteriores a la instalación de dichas torres. Requirió que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida. B) El Ministerio Público expresó: i) conforme los criterios constitucionales, el cobro pretendido en la norma impugnada no tiene la naturaleza de una tasa municipal, pues las actividades que realiza la municipalidad como contraprestación no constituyen un servicio; iii) el rubro objetado vulnera los artículos 239 y 255 constitucionales, porque éste no es proporcional entre el costo que representa para la entidad edil y el servicio que se brinda al vecino. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La postulante, además de hacer referencia a los alegatos de la municipalidad de marras, así como del Ministerio Público, reiteró los argumentos vertidos en el escrito de interposición de la presente garantía constitucional. Pidió que se declare con lugar el planteamiento. B) El Ministerio Público replicó lo expuesto al evacuar la audiencia por quince días. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida. C) La Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala, no evacuó.

CONSIDERANDO
-I-

Procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-
Síntesis del planteamiento

María Eugenia De la Vega Cruz promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, objetando el artículo primero de la modificación que reformó el artículo 164, numeral 15, del Reglamento de Construcción y Urbanismo del Municipio de Mixco del Departamento de Guatemala, contenida en el punto diez del acta número 166-2018, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el veintinueve de agosto de dos mil dieciocho y publicado en el Diario de Centro América el treinta y uno de agosto de ese mismo año. La accionante denuncia la transgresión de los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

-III-
Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el Artículo 100 del referido Código. Y el Artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de veintidós de julio de dos mil veintiuno, doce de agosto de dos mil veintiuno y uno de septiembre de dos mil veintidós, dictadas dentro de los expedientes 1029-2021, 2767-2020 y 19-2022, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

Las estimaciones realizadas en este considerando fueron sostenidas por esta Corte en sentencias de veinticuatro de mayo, treinta de junio y seis de julio todas de dos mil veintidós, dictadas en los expedientes 6183-2021, 5113-2021 y 5897-2021 respectivamente.

-IV-
Análisis del planteamiento de inconstitucionalidad de la modificación
cuestionada del artículo 164, numeral 15 del Reglamento multicitado

La interponente de la acción señala la modificación objetada como lesiva del contenido de los artículos 41, 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque gravan la actividad de "revisión, extensión, autorización de Licencia de Construcción (...) Torres de Telefonía", sin tomar en cuenta la capacidad de pago de los particulares; asimismo, señala que tales rubros violan la razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dicho cobro es desmedido y arbitrario.

La modificación objetada establece: "...se reforma el artículo 164, numeral 15, el cual queda de la siguiente forma: Tasa Revisión, Extensión, Autorización de Licencia de Construcción, artículo 164, numeral 15. Torres de Telefonía. Torre de Telefonía Q. 50,000-00 -100%-...". El cobro referido constituye una imposición del ente municipal, que obliga al particular a pagar el monto de cincuenta mil quetzales (Q. 50,000.00) por revisión, extensión o autorización de licencia de construcción de torres de telefonía.

Corresponde entonces determinar si efectivamente la exacción cuestionada reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de impuesto, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República de Guatemala.

Para el efecto, conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente la referida equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula la disposición objetada no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de construcción de torres de telefonía, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación o construcción de ciertas torres, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque el cobro regulado fue fijado conforme la mera discrecionalidad del Concejo Municipal relacionado, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tal recaudo no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n) del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de construcción, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -torres de telefonía-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma ni al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "licencia de autorización" -en este caso por la revisión, extensión o autorización de licencias de construcción para torres de telefonía-, ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n) del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia de autorización".

Esta Corte, luego del estudio del contenido de la norma denunciada, no observa que ésta regule el costo que implica para la Municipalidad de Mixco del departamento de Guatemala la emisión de una licencia, y además que la cantidad de cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) que se exige para su emisión, sea proporcional, toda vez que no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República.

Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de veinticuatro de mayo, nueve y dos de junio todas de dos mil veintidós, dictadas en los expedientes 6183-2021, 6358-2021 y 1245-2021 respectivamente.

De lo anteriormente expuesto, se desprende que la modificación objetada no se ajusta al principio de legalidad, equidad y justicia tributaria, toda vez que esta crea una exacción desproporcionada, elemento que la torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar la disposición cuestionada del ordenamiento jurídico guatemalteco.

-V-
De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 146, 149, 179 y 163, inciso a), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO