EXPEDIENTE 2362-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, QUIEN LA PRESIDE; RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, SAÚL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, GLORIA MELGAR DE AGUILAR Y CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA: Guatemala, catorce de marzo de dos mil seis,

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley general, de carácter parcial, que promovió Marco Roberto González Flores, quien impugna el primer párrafo del artículo 6° del Decreto veinte-cero cuatro del Congreso de la República. El solicitante actuó con su auxilio y el de los abogados José Adolfo Flamenco Jau y Mario Efraín Rojas.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN Y PRETENSIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: 1) Fundamentos jurídicos de la impugnación: a) la norma impugnada, contenida en el Decreto veinte - dos mil cuatro del Congreso de la República, que contiene las "Disposiciones complementarias que regulan la ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2004", reza: "Autorización y reprogramación de obras. Las obras contenidas en el documento 'Programa de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera para el ejercicio fiscal 2004', deberán ser autorizadas y reprogramadas, previo dictamen favorable de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda del Congreso de la República, aprobado por el Pleno del Congreso de la República. La reprogramación, en su caso, sólo podrá ser conocida a solicitud de los Consejos de Desarrollo Municipal a través del Consejo de Desarrollo Departamental. Para efectos de seguimiento deberá emitirle copia de la autorización y reprogramación de obras a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República o Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural, según corresponda..."; b) el articulo 237 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en armonía con el artículo 238 del mismo cuerpo normativo, regula lo relativo a la aprobación, estructuración y ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para cada ejercicio fiscal. De conformidad con los referidos preceptos, ese Presupuesto debe incluir la estimación de todos los ingresos a obtener y el detalle de los gastos de inversión para realizar. A la vez, el articulo 238 citado ordena, en su inciso a), que será la Ley Orgánica del Presupuesto la que regulará "La formulación, ejecución y liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y las normas a las que conforme esta Constitución se somete su discusión y aprobación." En ese orden de ideas, se evidencia que la mencionada Ley es la que desarrolla lo que la Constitución Política de la República de Guatemala estimó como contenido para dicha normativa ordinaria, debiendo entenderse que el presupuesto público constituye un instrumento de planificación y de política económica, así como de gestión de la administración fiscal del Estado, por medio del Organismo Ejecutivo; c) el artículo 183, inciso q), de la Ley Matriz, precisa que al Presidente de la República, como Jefe de Estado y encargado de ejercer las funciones del citado Organismo, le compete la función de "...Administrar la hacienda pública con arreglo a la ley.", lo que significa que recae en el Organismo Ejecutivo, por medio del Presidente de la República, la facultad y la obligación de administrar el erario nacional. Por aparte, el artículo 193 de la Constitución Política indica que "Para el despacho de los negocios de Organismo Ejecutivo habrá los ministerios que la ley establezca, con las atribuciones y la competencia que la misma le señale. " El artículo 194 del mismo cuerpo preceptivo regula lo relativo a las funciones de los Ministros de Estado, dentro de las cuales se encuentran las de dirigir, tramitar, resolver e inspeccionar todos los negocios relacionados con su ministerio. En concordancia con las normas aludidas, el artículo 35 de la Ley del Organismo Ejecutivo regula las atribuciones que le competen al Ministerio de Finanzas Públicas, siendo una de ellas "La programación de la ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. " En el sentido relacionado, el artículo 30 del Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto, al establecer la "Programación de la Ejecución", indica que "De acuerdo con las normas técnicas y periodicidad que para efectos de la programación de la ejecución establezca el Ministerio de Finanzas Públicas, las entidades y organismos que financieramente dependan total o parcialmente del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, propondrán a dicho Ministerio la programación de la ejecución física y financiera de sus presupuestos. Éste fijará las cuotas de compromisos, devengados y pagos considerando el flujo estacional de los ingresos, la capacidad real de ejecución y el flujo de fondos requeridos para el logro oportuno y eficiente de las metas de los programas y proyectos. " Por aparte, el artículo 9° de dicha Ley señala que "El Ministerio de Finanzas Públicas, a través de la unidad especializada que corresponda, será el órgano rector del proceso presupuestario público. Esa unidad tendrá las siguientes atribuciones: <...> c) Dictar las normas técnicas para la formación, programación de la ejecución, modificaciones de presupuesto general de ingresos y egresos del Estado y fundamentar su contenido; <...> e) Coordinar los procesos de ejecución presupuestaria de los Organismos, e intervenir en los ajustes y modificaciones de los presupuestos, de acuerdo a las atribuciones que le fije la reglamentación correspondiente..." De igual manera, el artículo 55 del mismo cuerpo preceptivo, en lo relacionado al sistema de tesorería, indica como atribución de aquel Ministerio, como órgano rector del proceso presupuestario público, que "El Ministerio de Finanzas Públicas, a través de la Tesorería Nacional, será el órgano rector del sistema de tesorería y como tal, coordinará el funcionamiento operativo de todas las unidades de Tesorería que funcionen en el sector público, dictando las normas y procedimientos que para el efecto se establezcan..."; a continuación consigna que tendrá competencia para ". a) Programar y controlar los flujos de ingresos y pagos del Gobierno, con el propósito de coadyuvar al eficiente y oportuno cumplimiento de los programas y proyectos gubernamentales; b) Realizar, en coordinación con la unidad rectora de presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas, la programación y reprogramación periódica de la ejecución financiera del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado; c) Administrar el Fondo Común..."; d) analizadas las facultades que se le atribuyen al Organismo Ejecutivo, que por medio del Ministerio de Finanzas Públicas ejerce en relación a la reprogramación presupuestaria, como parte de las competencias que el texto constitucional le asigna en la administración del erario nacional, y desarrolladas en las normas ordinarias derivadas de ese mandato, se advierte su complementación con la regulación contenida en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Presupuesto, que contempla el procedimiento para efectuar las modificaciones presupuestarias que resulten necesarias durante la ejecución del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado para períodos de su ejercicio. Por lo anterior, puede afirmarse que la regulación vigente ha previsto por mandato constitucional el procedimiento para autorizar y reprogramar inversiones en la ejecución presupuestaria, pero no como ilegalmente pretende hacerlo el Congreso de la República por medio de la norma que se denuncia contraria a la Constitución Política de la República de Guatemala. Para reforzar la afirmación precedente, debe recordarse que el artículo 157 de dicho cuerpo de preceptos de superior jerarquía establece que corresponde al Organismo Legislativo la potestad legislativa; de ahí que pueda aseverarse, en ese contexto, que corresponde al Congreso de la República aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para ejercicio fiscal (artículo 171, inciso b), de la Constitución Política), que le haya enviado el Organismo Ejecutivo; mas no ejecutar ni administrar lo que compete a los otros organismos del Estado: el Ejecutivo y el Judicial. Las normas de rango constitucional y las ordinarias citadas revelan que el orden jurídico nacional ha regulado con precisión las funciones que competen a cada uno de los organismos que componen el poder estatal; así, al Organismo Legislativo le corresponde legislar, y al Ejecutivo, administrar y ejecutar; e) trayendo a colación de nueva cuenta el texto de la disposición reprochada, resulta evidente que, conforme la forma plasmada en la misma se invaden las facultades administrativas que constitucional y legalmente le han sido asignadas al Organismo Ejecutivo, por medio del Ministerio de Finanzas Públicas, puesto que condiciona la autorización y reprogramación de las obras contenidas en el documento denominado "Programa de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera para el ejercicio fiscal 2004" a un dictamen previo de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda del Congreso de la República, y a la posterior aprobación del pleno del Organismo Legislativo; ello porque de esa manera el Organismo Ejecutivo queda subordinado, indebidamente, a las disposiciones que en el tema examinado dicte el Legislativo. En abono de la anterior exposición, cabe resaltar que los artículos 21 y 30 de la Ley Orgánica del Presupuesto son claros al regular que toda entidad y organismo que financieramente dependan total o parcialmente del presupuesto general de ingresos, y egresos del Estado deben proponer al Ministerio de Finanzas Públicas la programación de la ejecución física y financiera de sus respectivos presupuestos; y será aquel órgano el que con observancia de las normas técnicas y periodicidad efectuará la reprogramación: y aprobación de mérito, así como programación y reprogramación periódica de la ejecución financiera del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado; f) la exposición precedente evidencia que la norma impugnada posibilita la invasión a la esfera legal y administrativa que la Constitución Política de la República de Guatemala y las Leyes del Organismo Ejecutivo y la Orgánica del Presupuesto le atribuye al Organismo Ejecutivo, por medio del Ministerio de Finanzas Públicas. La disposición que le permite al Organismo Legislativo dictaminar y autorizar la reprogramación de determinadas obras desborda las facultades que al mismo le atribuyen, en conjunto, los artículos 165 y 171 de la Ley Matriz; lo anterior porque, como se afirmó, tal reprogramación constituye competencia exclusiva del Organismo Ejecutivo, por medio de sus Ministerios y dependencias. 2) Pretensión: Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada y, como consecuencia, se deje sin vigencia jurídica la norma reprochada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de la disposición reprochada. Se concedió audiencia por quince días al Presidente de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de Finanzas Públicas y al Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público expuso: a) la disposición atacada se adecua a los parámetros que la Constitución Política de la República de Guatemala establece sobre la base de la potestad legislativa atribuida al Congreso de la República, en tanto que se constituye en un mecanismo de control creado por la ley para la autorización y reprogramación de obras contenida en el documento denominado "Programa de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera para el ejercicio fiscal 2004"; b) el artículo 183, inciso q), del cuerpo normativo de jerarquía superior citado señala que es función del Presidente de la República administrar la hacienda pública con arreglo a la ley. En este último término (ley) debe entenderse incluido el mecanismo de control aludido, pues éste quedó consignado en un instrumento que cumplió las etapas de formación, sanción y promulgación que lo colocan con rango de ley en el ordenamiento jurídico vigente. Solicitó que se declarara sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada. B) El Congreso de la República expresó: a) ese Organismo emitió el Decreto cuestionado, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 171. incisos a), e) e i), de la Constitución Política de la República de Guatemala. La potestad legislativa allí normada no puede ser entorpecida por el Organismo Ejecutivo, como lo supone el accionante, dado que, en tal caso, se supeditaría la misma a la voluntad o la actividad o inactividad del Ejecutivo, lo que equivaldría a una intromisión que contrariaría los principios de independencia y no subordinación entre los poderes del Estado; así, se posibilitaría que el Congreso de la República incumpliera el precepto constitucional que le manda modificar o ajustar el presupuesto público, según lo señala el inciso b) de la norma citada. La situación descrita se afrontó como consecuencia de la falta de aprobación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil cuatro, debido a que cobró vigor de nuevo el Presupuesto correspondiente a dos mil tres; así, el Congreso de la República cumplió con la atribución que le confiere la Ley Orgánica del Presupuesto en su artículo 27, referente a la distribución analítica, actividad que, de conformidad con dicha ley, debe cumplir en el momento de la aprobación del citado Presupuesto General; b) el principio de legalidad de las funciones públicas manda a que el ejercicio del poder está sujeto a las limitaciones que le imponen la Constitución Política de la República y las leyes secundarias. De acuerdo con tal principio, la función pública que le confiere la ley a ese Organismo, en cuanto a la aprobación del Presupuesto General, se cumplió con la emisión de la normativa que ahora se impugna, motivo por el cual no resulta admisible que se contravenga esa disposición; actuar en contrario implicaría vulneración al principio de la supremacía constitucional, c) para sustentar la anterior afirmación se tiene en cuenta que la norma que la Constitución Política de la República prevé, en lo que toca a la aprobación del Presupuesto General en mención, enfatiza el hecho de que en ese instrumento debe incluirse la estimación de todos los ingresos a obtener y el detalle de los gastos e inversiones por realizar, atribución que el Congreso de la República ha cumplido al emitir la ley impugnada, por ser propia del ejercicio de la potestad legislativa que le corresponde. Solicitó que se declarara sin lugar la acción de inconstitucionalidad instaurada, C) El Presidente de la República argumentó: a) uno de los principios que concierne al Estado de Derecho lo constituye el de la división de poderes, básico de un gobierno constitucional, cuya característica fundamental es la de ser un gobierno de poderes limitados, Al respecto, Juan Martín Queralt, Carmelo Lozano Serrano, Gabriel Casado Ollero y José M, Tejerizo López, en su obra "Derecho Financiero y Tributario" (Editorial Technos, S.A. Madrid, 199S), han afirmado que "El principio de división de poderes es la base de la estructura de la organización política. Siendo así, no puede extrañar que se proyecto sobre un instituto como el presupuestario, que bajo la forma de ingresos y gastos, va a encerrar el plan de actuación de los poderes públicos, durante el período de su vigencia. Partiendo de estas premisas, va a consolidarse el ciclo presupuestario con base en tres principios: 1) Separación de funciones entre el poder legislativo y el poder ejecutivo; 2) Coordinación de ambos para desarrollar el ciclo presupuestario y 3) Irrenunciabilidad de las competencias atribuidas a cada uno en las distintas fases del ciclo presupuestario, que son: a) Elaboración: que corresponde al poder ejecutivo; b) Aprobación: que corresponde al poder legislativo; c) Ejecución: encomendada al organismo ejecutivo y d) Control: que corresponde al organismo legislativo; funciones que cada órgano debe cumplir de manera inexcusable para que el Estado pueda desarrollar su actividad financiera."; b) por lo anteriormente afirmado, se entiende que la actividad del Organismo Legislativo se circunscribe a aprobar el presupuesto que le presente el Ejecutivo, de conformidad con lo que regula el artículo 171, inciso b), de la Constitución Política de la República de Guatemala, y, al final del período fiscal, fiscalizar el mismo, actividad que se refiere a la revisión de la liquidación de los gastos que ejecutó el segundo de los Organismos aludidos, con dictamen previo que haya emitido la Contraloría de Cuentas: en todo caso, esta última actividad se contraerá a aprobar o improbar la ejecución de los ingresos y egresos. Por consiguiente, la función de fiscalizar no debe confundirse con las atribuciones que la ley le asigna con exclusividad y especificidad al poder ejecutivo; c) en virtud de lo examinado, concuerda su criterio con el que expresó el interponente de la acción, motivo por el cual solicitó que la misma se declarara con lugar. D) El Ministerio de Finanzas Públicas expresó argumentos coincidentes con los que expuso el interponente como sustento de su acción y solicitó que se declarara con lugar; el planteamiento de inconstitucionalidad de ley presentado.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante reiteró los argumentos y la solicitud que expresó en el escrito inicial de la acción. B) El Ministerio de Finanzas Públicas, el Presidente de la República, el Congreso de la República y el Ministerio Público reiteraron los argumentos y la solicitud que expresaron al evacuar la audiencia que les fue conferida por el plazo de quince días.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene asignada como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones que se planteen contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados de inconstitucionalidad, total o parcialmente, a fin de mantener el principio de Supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal; por consiguiente, constituye facultad de este Tribunal declarar afectados de nulidad aquellos preceptos que carezcan de concordancia con los contenidos en ese cuerpo de leyes fundamentales.

-II-

Como aspecto previo, indica esta Corte que si bien la norma impugnada se promulgó para que rigiera durante el ejercicio fiscal correspondiente al año dos mil cuatro, podría darse la posibilidad de que su alcance rebasara ese límite temporal, debido a que si por su medio se legisló la reprogramación de obras que se hubieran iniciado durante la ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado previsto para esa época, aquella normativa podría regular, y ser aplicable, en contratos de obra que no hubieran sido concluidos en el año citado; ello por influencia del principio de continuidad que informa al aludido Presupuesto General. Por consiguiente, se advierte que, ante la probabilidad descrita, es dable conocer de la impugnación planteada, efectuar el examen pertinente que conduzca a establecer si la disposición legislativa confronta preceptos de rango constitucional y, con esa base, emitir pronunciamiento al respecto.

-III-

Haciendo acopio del análisis que utilizó el impulsor de la denuncia de inconstitucionalidad, respecto del cual esta Corte no formula ninguna variación por encontrarlo estructuralmente adecuado para el examen respectivo, y que quedó resumido en el apartado "Fundamentos jurídicos de la impugnación y pretensión" de la presente sentencia, al que se remite la lectura con la finalidad de evitar repeticiones innecesarias en este segmento, y, además, con fundamento en la normativa contenida en la Constitución Política de la República de Guatemala que aquel sujeto procesal precisó en sus argumentaciones, se arriba a la conclusión de que, tal como se arguye, la disposición legislativa impugnada resulta contraria a preceptiva contenida en aquel cuerpo normativo de superior jerarquía. Lo anterior se afirma porque, en efecto, dicha disposición, tal como quedó configurada, posibilita que el Organismo Legislativo ejerza de manera indebida competencias que la regulación que invocó el interponente de la acción, tanto constitucional como secundaria, atribuye con exclusividad al Organismo Ejecutivo, por medio de sus Ministerios y demás dependencias; esto es, en el particular caso, la autorización y reprogramación de obras que se planificaron para realizarse a partir del ejercicio fiscal correspondiente al año dos mil cuatro.

En ese orden de ideas, se advierte la colisión de la norma atacada contra lo preceptuado en los artículos 157, 183, inciso q), 193, 237 y 238 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que, a ese nivel de normativa prevaleciente, separa y distingue las funciones y facultades que competencialmente le corresponden a los aludidos Organismos estatales: el Legislativo y el Ejecutivo; y respecto de este último, las funciones y facultades que se le atribuyen a partir de que inicia la ejecución administrativa del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado concerniente a cada período fiscal, aprobado por el Organismo Legislativo. Por las razones estimadas, es del caso declararla inconstitucional y, como consecuencia, expulsarla del ordenamiento jurídico vigente.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 137, 140, 143, 148, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.