EXPEDIENTE 3478-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, cinco de mayo de dos mil veintiuno.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por la Cámara del Agro, por medio de su Presidente y Representante Legal, Nils Pablo Leporowski Fernández, objetando las literales g) y h) del artículo 5 -Tasas por Operación de Transporte Público (Colectivo) y Comercial (Pesado)- del Plan de Tasas, Rentas y Multas del Municipio de Santo Domingo Suchitepéquez, inserto en el punto sexto del Acta Ordinaria 24-0rd-2020, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez, celebrada el trece de junio de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centroamérica, el veintiséis de agosto del mismo año. La postulante actuó con el auxilio de los abogados Erick Arnoldo Ralón Orellana, Carmen Ana Lucrecia Gutiérrez y María del Carmen Pérez Fernández. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal I, Dina Josefina Ochoa Escribá, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. OBJETO DE LA REGULACIÓN DENUNCIADA:

El "Plan de Tasas, Rentas y Multas del Municipio de Santo Domingo Suchitepéquez", contenido en el punto sexto del Acta Ordinaria 24-Ord-2020, que documenta la sesión del Concejo Municipal de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez, celebrada el trece de junio de dos mil veinte, tiene por objeto regular el cobro de tasas, tarifas y multas en esa circunscripción municipal, las cuales deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios, estableciendo entre ellas: "Articulo 5. Tasas por Operación de Transporte Público (Colectivo) y Comercial (Pesado): Por operación de transporte de personas y cargas, se cobraran las siguientes tasas...g) Por el aprovechamiento privado de bienes de uso común por vehículos de transporte de carga pesada por cada paso Q 30.00; h) Por el aprovechamiento privado de bienes de uso común por vehículos de transporte de carga pesada que se conduzca con remolque pagará la tasa del inciso anterior y deberá pagar adicionalmente por cada remolque Q. 20.00...".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume:

A) en relación a la vulneración del artículo 239, primer párrafo de la Constitución Política de la República de Guatemala, señala que: i. se pretende establecer e implementar un arbitrio, desconociendo que tal atribución le corresponde con exclusividad al Congreso de la República, es decir, el Concejo Municipal de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez, mediante la emisión de la norma impugnada se está abrogando la potestad legislativa relacionada; ii) el ente edil reguló un arbitrio bajo la apariencia de tasa municipal; ello porque la disposición cuestionada, por el aprovechamiento privado de bienes de uso común por vehículos de transporte de carga pesada por cada paso al municipio de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez, obliga a pagar los montos establecidos arbitrariamente, sin relación alguna de bilateralidad, solamente por la circunstancia de ingresar o egresar del municipio; adicionado a ello, tales pagos no están establecidos para costear un servicio público municipal que haya de ser prestado, sino que simplemente son para contribuir de manera general al sostenimiento de los gastos públicos municipales; iii. los montos regulados en la normativa señalada no tienen la naturaleza jurídica de tasa, porque esta concurre cuando se establece una prestación dineraria voluntaria y una prestación de servicio concreto a cambio, y en las literales g) y h) del artículo 5 del punto sexto referido, no se establece servicio alguno que haya de ser prestado por el ente emisor del acuerdo a cambio del pago a efectuarse; iv. en el caso concreto, se establecen de manera fija los montos según el tipo de carga por ingresar o egresar al municipio; en otras palabras, se impone de manera arbitraria el monto de la supuesta tasa, sin que tenga relación congruente con el costo efectivo del servicio, lo cual supone una desnaturalización de la emisión de una tasa municipal.

B) en cuanto a la infracción de los artículos 157 y 171, literal a) del Texto Supremo, argumenta: i. con base en que el Congreso de la República es el único órgano competente para la promulgación de leyes, mediante la emisión de la disposición impugnada, el Concejo Municipal de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez se está abrogando la potestad legislativa, puesto que regula la fijación de una contribución económica de determinados sujetos a la municipalidad; ii. el plan impugnado prevé que por cada paso de vehículos de transporte de carga pesada al municipio aludido, se les obliga a pagar al ente edil una "tasa municipal o administrativa" de conformidad con los montos establecidos arbitrariamente por la municipalidad, solamente por ingresar o egresar; iii. los pagos cuestionados tienen carácter de arbitrios, ya que no están establecidos para costear un servicio público municipal, sino que su único objeto es contribuir, de manera general, al sostenimiento de los gastos públicos municipales; es decir, carecen de los elementos de bilateralidad o intercambio y voluntariedad que caracteriza a las tasas, puesto que todas las personas individuales o jurídicas propietarias de vehículos de transporte de carga que ingresen o egresen al municipio están obligados a efectuar los pagos que el reglamento establece, no porque tenga la voluntad de efectuar el pago, sino porque deben hacerlo, sin esperar nada a cambio en concreto; iv. se impone de manera arbitraria el monto de la supuesta tasa, sin que tenga relación congruente con el costo efectivo del servicio, lo cual supone una desnaturalización de la emisión de tasa municipal; es decir, impone un cobro genérico no asociado con la prestación de servicio público alguno, por tal razón, al tener el carácter de arbitrios, los cobros establecidos en el Acta objeto de impugnación, deben estar contenidos en una ley emitida por el Congreso de la República.

C) en cuanto al artículo 175 constitucional, señala que, tomando en cuenta lo manifestado en relación a que las literales g) y h) del artículo 5 del Acuerdo Municipal objeto de impugnación, no constituyen una tasa por la falta de los elementos de bilateralidad y voluntariedad, supuesto característico de los impuestos y arbitrios, además se contraviene normativa superior, específicamente los siguientes artículos: i. el 12 del Código Tributario, que establece que el arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades, y en la que el hecho generador es una actividad municipal general no relacionada concretamente con el contribuyente; por ello, se contraviene este precepto dado que se pretende regular un arbitrio sin estar decretado por la ley; ii. se infringe lo establecido en la literal n) del artículo 35 del Código Municipal, el cual regula que las tasas que puede fijar el Concejo Municipal, son por servicios administrativos o por servicios públicos, pero necesariamente deben ser a cambio de un servicio, no puede ser una mera contribución general para cubrir el importe de los gastos públicos; iii. se contraviene el artículo 72 del Código Municipal, que dispone que el municipio debe regular y prestar los servicios municipales de su circunscripción territorial y el cobro de tasas de contribuciones equitativas y justas, las cuales deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; por tal razón, se contraviene los artículos del Código Municipal mencionados, al regular como tasas pagos que tiene el carácter de arbitrios, ya que las meritadas erogaciones no conlleva una contraprestación de un servicio sino que constituyen contribuciones al erario municipal; iv. en conclusión, la disposición cuestionada al pretender tergiversar contenido de un cuerpo normativo superior, incurre en vicio de inconstitucionalidad afectando la jerarquía constitucional, la cual establece que todo ordenamiento jurídico debe estar supeditado uno a otro, bajo el principio de que la Ley Suprema es la Constitución Política de la República de Guatemala y ninguna ley, reglamento o disposición general puede oponerse a aquella, así como ningún reglamento o disposición general puede oponerse a las leyes emitidas por el Congreso de la República.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de diez de noviembre de dos mil veinte, publicado en el Diario de Centro América el diecisiete del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de las literales g) y h) del artículo 5 del Plan de Tasas, Rentas y Multas de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez, que establecen: "Por operación de transporte de personas y cargas, se cobraran las siguientes tasas" y "Por el aprovechamiento privado de bienes de uso común por vehículos de transporte de carga pesada por cada paso Q 30.00; h) Por el aprovechamiento privado de bienes de uso común por vehículos de transporte de carga pesada que se conduzca con remolque pagará la tasa del inciso anterior y deberá pagar adicionalmente por cada remolque Q. 20.00...", respectivamente, contenido en el punto sexto del Acta Ordinaria 24-Ord-2020, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez, celebrada el trece de junio de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centroamérica el veintiséis de agosto del mismo año. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez y al Ministerio Público, se adicionó cuatro días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El postulante, y El Concejo Municipal de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez, no se pronunciaron. B) El Ministerio Público refirió: i. las tasas que pretende imponer la municipalidad referida, no son consecuencia de un requerimiento voluntario del administrado, sino una imposición de la propia autoridad local que obliga al particular, en este caso, usuario de vehículos de transporte de carga pesada, a realizar un pago por el aprovechamiento de bienes de uso común; ii. los cobros regulados en el precepto impugnado carecen de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que pretende establecer una especie de renta mensual e inobserva los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal; iii) "... las disposiciones que se examinan establecen el deber de pagarla denominada 'tasa' en forma mensual, de donde se concluye que la obligación se impone no solo por los servicios previos a extender la licencia aludida -referidos con anterioridad-, sino también porque esta se mantenga vigente"; aspectos que denotan la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el contribuyente; iv. aunque hay una relación directa entre el facultado de expedir la licencia y el obligado al pago por ello, que podría hacer situar el cobro dentro del ámbito de tasa, no se cumple las otras condiciones, sobre todo, la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público individualizado a favor del contribuyente, ni la proporcionalidad del pago. Pidió que la acción instada sea declarada con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante, reiteró lo manifestado en el memorial de presentación de la presente garantía constitucional. Solicitó que la inconstitucionalidad planteada sea acogida. B) El Concejo Municipal de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez, no evacuó la audiencia conferida. C) El Ministerio Público, repitió lo esgrimido en el escrito de evacuación de audiencia. Requirió que se declare con lugar la acción instada.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a este Tribunal Constitucional, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, por medio del conocimiento y decisión de las acciones que se promuevan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

Así, toda tasa que fije una Corporación municipal debe estar establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados, respecto de los servicios brindados; por ello, si al realizarse el control de constitucionalidad, se determina que se establece un cobro por la realización de ciertas actividades dentro de la circunscripción municipal, sin que el sujeto obligado obtenga la prestación de un servicio directo, sino que, por el contrario, su finalidad es financiar la actividad general que desarrolla el ente edil, la norma que lo contiene resulta violatoria del principio de legalidad en materia tributaria, establecido en el artículo 239 constitucional, por reunir una de las características propias de los arbitrios.

-II-

Síntesis del planteamiento

La Cámara del Agro, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra las literales g) y h) del artículo 5 -Tasas por Operación de Transporte Público (Colectivo) y Comercial (Pesado)- del Plan de Tasas, Rentas y Multas del Municipio de Santo Domingo Suchitepéquez, inserto en el punto sexto del Acta Ordinaria 24-Ord-2020, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de Santo Domingo, departamento de Suchitepéquez, celebrada el trece de junio de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centroamérica el veintiséis de agosto del mismo año.

Denuncia infracción a los artículos 157, 171 literal a), 175 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, haciendo las argumentaciones que quedaron reseñadas en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley, en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de los mencionados tributos. Por otro lado, el artículo 255 de la Ley Fundamental, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. El artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; eso se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten, deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente y, por su parte, arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "... la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, treinta y uno de julio de dos mil diecinueve y seis de enero de dos mil veintiuno, emitidas dentro de los expedientes 2091-2016, 5222-2018 y 2054-2020 respectivamente).

Por lo anterior, se aprecia que la determinación de la tasa implica una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público"; la cual está caracterizada principalmente por: a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto, pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio, con el objeto de no trasgredir los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Con base en lo anterior, se concluye que la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado, constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis del asunto

Para el análisis de mérito, es pertinente traer a colación que el Plan cuestionado regula: "... el Concejo Municipal, por unanimidad Acuerda: Aprobar el siguiente: Plan de Tasas, Rentas y Multas del Municipio de Santo Domingo Suchitepéquez ... Artículo 5. Tasas por Operación de Transporte Público (Colectivo) y Comercial (Pesado): Por operación de transporte de personas y cargas, se cobraran las siguientes tasas ... g) Por el aprovechamiento privado de bienes de uso común por vehículos de transporte de carga pesada por cada paso Q 30.00; h) Por el aprovechamiento privado de bienes de uso común por vehículos de transporte de carga pesada que se conduzca con remolque pagará la tasa del inciso anterior y deberá pagar adicionalmente por cada remolque Q. 20.00...".

En el presente caso, conforme a las glosas esbozadas en párrafos precedentes, es procedente analizar si las exacciones contenidas en la norma impugnada reúnen, o no, las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributo, cuyo origen constitucionalmente debió haber sido determinado por el Congreso de la República, al tenor de lo regulado en el artículo 239 constitucional.

Para el efecto, cabe señalar que si bien, las literales g) y h) del artículo 5 - disposiciones impugnadas- indican que los cobros estipulados se derivan "Por el aprovechamiento privado de bienes de uso común por vehículos de transporte de carga pesada", circunstancia que sugiere que la intención del creador de la norma fue la de establecer renta-tasa concerniente al uso de bienes públicos para el aprovechamiento particular; sin embargo, al momento de instituir los cobros objeto de análisis, consignó el término "cada paso", lo cual desvirtúa la figura de la exacción referida, porque esto último deviene totalmente distinto a una renta, pues la primera atañe al acto de otorgamiento de anuencia, por parte del ente municipal, de la utilización de bienes públicos para la realización de determinada actividad particular, mientras que la segunda concierne al pago por el ingreso a la jurisdicción municipal; es así como esta Corte determina que los cobros requeridos no reúnen las características de una tasa, en virtud que no se logra establecer cuál es la actividad municipal determinada relacionada, concretamente, con el contribuyente, es decir, cuál es el servicio público municipal, beneficio o contraprestación que el obligado recibirá de manera directa y real en virtud de esa exacción onerosa que se le impone unilateralmente, por parte de la autoridad edil, a las personas que realicen la actividad prevista en la citada norma, por lo que tal pago no se genera de manera voluntaria, sino coactiva, al pretender obligar al particular a cancelar a la Municipalidad de marras un monto determinado para poder transitar en el territorio de ese municipio.

Por lo anterior, se concluye que los cobros ahí establecidos constituyen una imposición obligatoria para la realización de una actividad, que en el caso concreto no se encuentra claramente establecida puesto que el epígrafe del artículo 5 mencionado establece "Tasas por Operación de Transporte Público (Colectivo) y Comercial (Pesado)", sin precisar a qué clase de operación se refiere; sin embargo, la mencionada actividad fue fijada atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar tanto en las personas individuales o jurídicas que se dediquen a esa actividad, lo que constituye, en esencia, un tributo y, por no ser un servicio público que se brinde por parte de la Corporación Municipal, no es viable establecer la imposición de tasas en cuanto a la actividad apuntada (transporte de vehículos de carga pesada) y, con ello, extraer dinero del particular, ya que, en todo caso, resulta ser un cobro que se impuso unilateralmente sobre una actividad que, en esencia, no presta con exclusividad el municipio.

Lo expuesto denota que no concurre el supuesto previsto en la ley para la realización del mencionado cobro, pues si lo pretendido es extraer dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, las exacciones pretendidas en la norma impugnada constituyen un gravamen de naturaleza impositiva que, de conformidad con la ley y la doctrina, debe establecerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente exclusivamente facultado para ello que es el Congreso de la República de Guatemala.

Por la razón expuesta, se estima que las exacciones dinerarias previstas en la norma impugnada, no tienen sustento constitucional, al establecer un cobro sobre una actividad determinada, sin que exista una contraprestación y, por el contrario, se denota la simple finalidad de gravar la actividad a efecto de generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad, aspecto que vulnera el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que, deviene inconstitucional y así deberá declararse (criterio sustentado por esta Corte en sentencias de veintidós de agosto de dos mil diecisiete, veintinueve de mayo y veintiuno de noviembre, estas últimas de dos mil diecinueve, emitidas dentro de los expedientes 4457-2016, 6153-2018 y 5086-2018, respectivamente).

Por la forma en que se resuelve, se considera innecesario pronunciarse sobre los demás argumentos del accionante.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y; 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 156, 163, literal a); 179,185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 2 y 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO