EXPEDIENTE 1595-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO y GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR: Guatemala, veintisiete de diciembre de dos mil once.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general total promovida por Telecomunicaciones de Guatemala, Sociedad Anónima, por medio de su Mandatario Especial Judicial con Representación, Juan Carlos Alvizurez Salguero, contra el Acuerdo contenido en el Acta 17-2011, punto décimo séptimo, emitida por el Concejo Municipal de Río Bravo, que establece el costo de la licencia de autorización para la instalación de antenas o torres de telecomunicaciones en el municipio de Río Bravo, departamento de Suchitepéquez. La entidad accionante actuó con el auxilio del referido mandatario y con el de los abogados Carlos Roberto Núñez Gutiérrez y Kevyn Rodrigo Valencia Hernández. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal I, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer del tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la entidad accionante se resume: a) el acuerdo impugnado establece que todas aquellas empresas de comunicación que pretendan instalar antenas o torres de telecomunicaciones en el municipio de Río Bravo, en terrenos privados o municipales, tienen que tramitar la respectiva licencia y pagar la tasa municipal de doscientos mil quetzales exactos (Q 200,00.00) por cada antena autorizada, en concepto de licencia de autorización por cinco años; b) de conformidad con los artículos 171 y 239 de la Constitución, el poder tributario corresponde en forma exclusiva al Congreso de la República. Las municipalidades tienen potestad para decretar tasas específicas por cada servicio público que preste a los correspondientes usuarios, porque las tasas constituyen el pago por la contraprestación de un servicio municipal. El artículo 72 del Código Municipal concede al municipio la facultad de determinar tasas por servicios, que deben ser fijadas en atención a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servició; c) las tasas se encuentran sometidas a los principios de legalidad, equidad y justicia que rigen en esta materia, pues el articulo 255 de la Constitución establece que la captación de recursos por parte del municipio debe ajustarse a lo previsto en el articulo 239 del Texto Supremo, en consecuencia, a cada servicio público municipal debe correspondería una tasa y a cada una de éstas habrá de corresponderle la prestación de un servicio municipal; d) la tasa retribuye un servicio concreto que presta la municipalidad mientras que el impuesto o arbitrio financia obras o servicios de beneficio colectivo o general. La tasa tiende a cubrir el costo del servicio, mientras que en el impuesto el tipo impositivo atiende primordialmente a la capacidad de pago del contribuyente. La tasa no es un impuesto si no un pago por un servicio que requiere el administrado y presta la municipalidad.

El propósito de las tasas es cubrir el costo del servicio al que aquella debe su origen. Una tasa o cualquier intento de exacción económica hacia el administrado se convierte en un arbitrio cuando no está estructurada como una retribución por un servicio; e) la municipalidad no tiene facultad para cobrar por "autorización para la instalación de torre", porque no tiene facultades específicas para crear u obtener un ingreso por licencias de construcción respectivas; f) el acuerdo objetado trasgrede el artículo 255 constitucional que establece el principio de sujeción a la ley para la captación de los recursos municipales, y el artículo 72 del Código Municipal ordena que el valor de la tasa sea fijado con respeto al costo de la operación, mejoramiento calidad y cobertura, por lo que el referido acuerdo contraría los preceptos de la ley constitucional. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad total y se declare su pérdida de vigencia.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de los apartados contenidos en el acuerdo denunciado siguientes: a) "...y al pago de la tasa municipal por cada antena que se autorice, cuyo costo será de DOSCIENTOS MIL QUETZALES EXACTOS (Q 200,000.00), en concepto de licencia de autorización." contenido en el inciso I del acuerdo objetado; y b) la frase "...cuyo costo será el mismo." contenida en el inciso II del mismo apartado del acuerdo denunciado. Se tuvo como intervinientes a la Municipalidad de Río Bravo, departamento de Suchitepéquez y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Alcalde Municipal de Río Bravo, departamento de Suchitepéquez, expresó que la acción de inconstitucionalidad resulta improcedente por las razones siguientes: a) el acuerdo impugnado fue dictado con fundamento en el régimen de la autonomía municipal que la Constitución establece y en lo dispuesto en el Código Municipal, con relación a las facultades del gobierno municipal y sus competencias, no conlleva la creación de un impuesto, por ser una función del Organismo Legislativo; b) el cobro regulado es por licencia para la instalación de las distintas edificaciones que se llevan a cabo y no como impuesto por la instalación, con base en el principio que reza que el interés social prevalece sobre el particular, y en los lugares en donde son instaladas esas antenas, se deben realizar trabajos para el mantenimiento de las comunidades, así como obras que tiendan a mitigar el impacto ambiental; c) el acuerdo impugnado tiene como fin normar el aporte económico que de común acuerdo se han fijado en las dependencias administrativas de la Municipalidad; d) el acuerdo impugnado lo único que está haciendo es aplicar el principio de igualdad, ya que otras municipalidades han regulado la misma situación. B) El Ministerio Público argumentó, a) la exacción regulada en el acuerdo denunciado no constituye un pago voluntario a fin de obtener, por parte de la Municipalidad de Río Bravo, un servicio o prestación directa para quien efectúe dicho pago, que derive de la cantidad que se pretende cobrar mediante la norma enjuiciada; b) el cobro regulado en la relacionada normativa no puede considerarse como una tasa, pues sus características denotan que un arbitrio, que -para ser dispuesto por las municipalidades- necesita de regulación que únicamente puede emanar del Congreso de la República. Solicitó que se declare con lugar la acción interpuesta.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

El valor de un servicio municipal resulta ser desmedido y desproporcionado cuando no se fija con base en factores que atiendan a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio, por lo que conlleva violación del artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues la captación de los recursos que pretende no se ajusta a lo establecido en la ley ordinaria que rige a las entidades municipales (específicamente el artículo 72 del Código Municipal).

-II-

En el presente caso, Telecomunicaciones de Guatemala, Sociedad Anónima, promueve acción de inconstitucionalidad general total en contra del Acuerdo contenido en el punto décimo séptimo del Acta 17-2011, emitido por el Concejo Municipal de Río Bravo, departamento de Suchitepéquez, que establece el costo de la licencia de autorización para la instalación de antenas de telefonía, lo cual considera la entidad accionante que viola el principio de legalidad contenidos en los artículos 171, literales a) y c) y 239 constitucionales, además de ser un cobro desproporcionado.

La normativa denunciada expresa: "...I. Que toda empresa de comunicación, legalmente establecida para operar en la República de Guatemala, que pretende instalar antenas en el municipio de Río Bravo, Suchitepéquez, en terrenos privados o municipales, se obligan a tramitar la respectiva autorización municipal, y al pago de la tasa municipal por cada antena que se autorice será de DOSCIENTOS MIL QUETZALES EXTACTOS (Q. 200,000.00), en concepto de licencia de autorización; II: La vigencia de la autorización relacionada será por un plazo, prorrogable, de cinco (5) años, plazo que al cumplirse se deberá efectuar nuevo trámite para nueva autorización, cuyo costo será el mismo; III. El presente acuerdo deroga cualquier disposición emitida que contraríe su contenido y espíritu, surtiendo efecto el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial. "

Los argumentos de la entidad accionante están concretados a denunciar que el Concejo Municipal determinó como taza por "licencia de autorización" a lo que estima ser un arbitrio, por lo que se atribuyó funciones exclusivas del Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 del Magno Texto, porque el cobro establecido por el acuerdo denunciado no crea una relación directa entre tasa y el servicio público a prestar, ni se retribuye con su pago un servicio concreto que preste la municipalidad; tampoco está calculado en función de cubrir el costo del servicio; además, la normativa indica que con ello se pretende obtener recursos para el cumplimiento de los fines generales del ente municipal.

-III-

En ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza al municipio, éste elige a sus autoridades para el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico.

Al tenor de los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo las respectivas corporaciones municipales procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de los municipios. Respecto de las tasas, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, esta Corte -en sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once (dictada en el expediente 343-2011)- las definió como "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumó de tales servicios...", indicó que para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, aunque constituya una facultad discrecional. Además, indicó las principales características de las tasas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. La entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio..."; en concreto, la taza debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Derivado del contenido del artículo 255 de la Constitución Política de la República "...La captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en el Artículo 239 de esta Constitución, a la ley y a las necesidades de los municipios."), el Código Municipal, en su artículo 35, inciso n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido código. Por su parte, el artículo 72 señala que el municipio tiene competencia para regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad que fundamentalmente descansa en la equidad y justicia tributaria.

Con base en la función de los municipios, contenida en el artículo 253 constitucional, de atender su ordenamiento territorial, al final del referido inciso n) del articulo 35, el Código Municipal señala: "...En el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso...".

En conclusión, todo aquél que pretenda utilizar bienes públicos de determinado municipio con fines de lucro debe obtener la autorización de la autoridad municipal y pactar con ésta una relación jurídica de intercambio por el aprovechamiento particular de un bien colectivo a cambio de un pago periódico durante el tiempo de uso exclusivo.

Para el caso de la instalación de redes de telefonía, en la misma forma, lo establece el articulo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones: "La instalación de redes lleva implícita la facultad de usar los bienes nacionales de uso común mediante la constitución de servidumbres o cualquier otro derecho pertinente para fines de instalación de redes de telecomunicaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las normas técnicas regulatorias, así como de las ordenanzas municipales y urbanísticas que corresponda. Las servidumbres o cualquier otro derecho que pudiera afectar bienes nacionales de uso no común o propiedades privadas deberán ser convenidas por las partes y se regirán por las normas generales que sean aplicables."

En el presente caso, el Acta 17-2011, punto décimo séptimo, fija el monto a pagar por cada antena o torre cuya instalación se autorice "por concepto de licencia de autorización", lo que la entidad accionante estima violatorio del principio de legalidad tributario (artículo 239 constitucional), porque establece cobros por autorizaciones, cuando en realidad consisten en un arbitrio. El acuerdo denunciado -al establecer la tarifa a pagar por "licencia de autorización" para las empresas de comunicación- no estableció el costo de la renta por el uso de bienes municipales en la colocación de antenas o torres de telefonía, sino precisamente estableció tasas por la prestación de servicios administrativos para la emisión de la referida licencia, dirigidas a esas empresas que Instalen antenas en bienes inmuebles privados o municipales durante cinco años, sin Indicar el destino que tendrá lo recaudado.

Respecto del destino de lo recaudado por concepto de una tasa municipal, en sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once (dictada dentro del expediente 343-2011), esta Corte indicó: "...El hecho de que los acuerdos denunciados no establezcan el destino que tendrán los recursos obtenidos con su aplicación no constituye una razón necesaria para considerar que ese cobro se enmarque en la figura de un arbitrio municipal, pues con base en el principio de presunción de constitucionalidad de que gozan las normas jurídicas, se presume que lo obtenido constituirán ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del Código Municipal y sólo tendrán por destino la financiación de gastos de los servicios prestados, tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para su desarrollo...".

Por ello, esta Corte considera que los argumentos aportados por la entidad accionante no son suficientes para determinar la violación que aduce al principio de legalidad tributaria, explicitado en el articulo 239 de la Constitución, por una parte, porque el Concejo Municipal de Río Bravo, del departamento de Suchitepéquez, si se encuentra facultado para determinar el valor de servicios determinados, como el regulado, en el cual la empresa de telecomunicaciones que corresponda recibiría una "licencia de autorización" como contraprestación del pago efectuado de la tasa bajo análisis, de modo concreto, real, efectivo e individualizado, tal como lo alegó la entidad accionante, tomando en cuenta que la aludida exacción no reúne las características de un tributo, pues no posee como hecho generador una actividad estatal general cuya prestación deba ser exigida por el Estado a los ciudadanos con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, pero si reúne las características propias de una tasa, según lo indicado anteriormente.

-IV-

La entidad accionante imputa a la regulación denunciada constituir un cobro excesivo y desproporcionado si se toma en cuenta que sólo se trata de la expedición de un documento, lo cual atenta contra la equidad y la justicia contributiva. Por su parte, el Concejo Municipal de Río Bravo manifestó que el cobro no es desproporcionado porque toma en cuenta, además de la emisión del documento que contenga la licencia, la explotación comercial de la autorización por parte de entes que prestan el servicio de telefonía con ánimo de lucro.

De conformidad con lo analizado y específicamente con el artículo 72 del Código Municipal, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, los factores de proporcionalidad no deben responder en tanto a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto costo de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la licencia de autorización , ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituye la retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, al que se refiere el artículo 35, inciso n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de la referida licencia.

De esa cuenta, el valor establecido para la extensión de la referida licencia resulta ser desmedido y desproporcionado en relación al costo que podrían representar los servicios que presta por ello la Municipalidad de Río Bravo, no porque se trate de la mera emisión de un documento como alega la entidad accionante (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de cierta antena o torre de telecomunicaciones, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque el cobro fue fijado atendiendo al beneficio lucrativo que podrían derivar de la licencia otorgada y no con base en factores que atiendan a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio, en consecuencia, el cobro fijado viola el articulo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque la captación de los recursos que pretende no se ajusta a lo establecido en la ley ordinaria que rige a las entidades municipales (específicamente el artículo 72 del Código Municipal).

Con base en lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que la normativa denunciada es inconstitucional únicamente en cuanto al cobro que establece y a su destino, pues -según se analizó del articulo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones- las ordenanzas municipales y urbanísticas son de observancia para la instalación de redes de telefonía, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y su ornato, lo cual incumbe bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres o antenas en la circunscripción territorial del municipio de Río Bravo.

-V-

Con base en lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que la normativa denunciada es inconstitucional únicamente en cuanto al valor del cobro que establece, pues -según se analizó del artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones- las ordenanzas municipales y urbanísticas son de observancia para la instalación de redes de telefonía, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y su ornato, lo cual incumbe bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres o antenas en la circunscripción territorial del municipio de Río Bravo, departamento de Suchitepéquez.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 141, 143, 148, 163, inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO