EXPEDIENTE 8357-2024

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LUIS ALFONSO ROSALES MARROQUÍN Y RONY EULALIO LÓPEZ CONTRERAS: Guatemala, veintiocho de mayo de dos mil veinticinco.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Distribuidora de Electricidad de Occidente, Sociedad Anónima, por medio de su Mandatario Especial Judicial y Administrativo con Representación, con Cláusula Especial, Víctor Guillermo Lucas Herrera, objetando la frase: "Postes de fibra óptica, energía eléctrica y similares Q. 500.00", prevista en el numeral 2 del artículo 24 del Plan de Tasas, Rentas, Multas y otros Tributos del municipio de Cajolá del departamento de Quetzaltenango, contenido en el Punto Segundo del Acta número 21-2018, correspondiente a la Sesión Ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de Cajolá, departamento de Quetzaltenango el veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho y publicada en el Diario Oficial el veinte de septiembre de dos mil dieciocho, reformado por el Punto Tercero del Acta Número 22-2024, emitida por el referido Concejo Municipal y publicada en el Diario de Centro América el veintitrés de abril de dos mil veinticuatro. La entidad accionante actuó con el auxilio de dicho mandatario y con el de los abogados Mario Alberto Figueroa Rodríguez y Luis Fernando Barrios Pérez. Es ponente en el presente caso la Magistrada Presidente, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA:

La frase impugnada regula "2. Postes de fibra óptica, energía eléctrica y similares Q.500.00".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

De lo expuesto por la accionante en el escrito de planteamiento de la acción se extrae que el apartado cuestionado vulnera:

A) Los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución, debido a que: a) vulnera el principio de supremacía constitucional, que es una garantía sustancial para la verdadera consolidación de un Estado de Derecho; b) es una norma ordinaria que se encuentra en contraposición con el texto supremo, por lo que debe ser expulsada del ordenamiento jurídico vigente; c) lo que regula el apartado cuestionado es competencia exclusiva de la Ley General de Electricidad, normativa que es la única que se encuentra específicamente dirigida a regular temas de electricidad por mandato constitucional, siendo que las municipalidades no pueden contravenir dicha norma, ya que como consecuencia, contravendrían la Constitución Política de la República..

B) El artículo 171 literal a) del Texto Fundamental, en atención a que: a) violenta el principio de jerarquía normativa ya que constituye una actividad esencial para la prestación del servicio final de distribución de energía eléctrica, regulado en la Ley General de Electricidad, generando con ello una aparente antinomia entre el apartado de la disposición objetada y la norma ordinaria mencionada; b) la norma impugnada pretende, por medio de la imposición de una tasa relacionada con un servicio, regular una exacción dineraria por instalación de postes de energía eléctrica en su circunscripción territorial.

C) Los artículos 239 y 243 Constitucionales, por cuanto: i) viola los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria: a) al querer regular en la frase impugnada, de forma específica, una exacción dineraria sin sustento constitucional; b) la Constitución establece que solo por medio de la ley pueden crearse o establecerse tributos, al declarar la exclusividad de esta, el único órgano facultado para ello es el Congreso de la República, con potestad exclusiva para determinar las bases de recaudación de los tributos y lo relativo a la fijación de la base imponible y el tipo impositivo; c) de acuerdo con el Código Tributario, los impuestos están vinculados a actividades estatales generales, mientras que los arbitrios constituyen impuestos de índole municipal, distinguiendo la tasa, -competencia municipal-, como una cuota-parte destinada a servicios públicos indivisibles; d) no indica cuál es la actividad, acción o gestión relacionada con los postes, por lo que no se logra establecer qué es lo grabado por la municipalidad. ii) contraviene los principios de razonabilidad y proporcionalidad, porque: a) la municipalidad no presenta una justificación coherente con el cobro propuesto, ni establece una relación ponderada con la licencia que pretende imponer; b) desde la perspectiva del cobro como tasa municipal, la norma impugnada no refleja el verdadero costo que conlleva para el ente edil la emisión de una licencia para la instalación de postes, cableado y demás infraestructura eléctrica dentro de su territorio; c) parece dirigirse exclusivamente a la obtención de fondos de particulares, sin proporcionar una justificación adecuada para el monto requerido o la tasa impositiva que se pretende imponer de manera arbitraria; d) con relación a la proporcionalidad que deben revestir a las tasas municipales, la Corte de Constitucionalidad se ha pronunciado en reiterados fallos, respecto a que el costo municipal y el servicio proporcionado al ciudadano, debe equipararse.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto dictado por esta Corte el nueve de enero de dos mil veinticinco, publicado en el Diario de Centro América el quince de enero de dos mil veinticinco, se decretó la suspensión provisional de la frase cuestionada. Se confirió audiencia por quince días comunes al Concejo Municipal de Cajolá del departamento de Quetzaltenango y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público expresó que el apartado impugnado contiene un valor desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta. Requirió declarar con lugar la inconstitucionalidad instada. B) El Concejo Municipal de Cajolá, departamento de Quetzaltenango, no alegó.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Distribuidora de Electricidad de Occidente, Sociedad Anónima reiteró los argumentos expresados en el escrito inicial. Solicitó declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida. B) El Ministerio Público repitió los argumentos manifestados en la audiencia que se le confirió. Requirió resolver con lugar la inconstitucionalidad. C) El Concejo Municipal de Cajolá del departamento de Quetzaltenango, no se pronunció.

CONSIDERANDO
-I-

Procede la acción directa de inconstitucionalidad general parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución.

-II-

Distribuidora de Electricidad de Occidente, Sociedad Anónima promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, objetando la frase: "Postes de fibra óptica, energía eléctrica y similares Q. 500.00", contenida en el numeral 2 del artículo 24 del Plan de Tasas, Rentas, Multas y otros Tributos del municipio de Cajolá del departamento de Quetzaltenango.

Estima que la disposición cuestionada viola los artículos 44, 171 literal a), 175, 204, 239 y 243 de la Constitución, conforme los argumentos que están reseñados en el apartado de resultandos del presente fallo.

-III-

La Constitución consagra en el artículo 239 el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. Y en el artículo 255 regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 ibidem, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 constitucionales les garantizan, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Sumado a estas normas, el Código Municipal, en el artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de sus bienes, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, producto que constituye parte de los ingresos del municipio, de conformidad con su artículo 100 y, señala que para el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso.

El artículo 72 del referido código indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Lo que se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del mismo Código, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De acuerdo con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "... la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de diecisiete y veintinueve, ambas de octubre y veintisiete de noviembre, todas de dos mil veinticuatro, dictadas en los expedientes 3103-2024, 1905-2024 y 4428-2024, respectivamente).

También ha señalado el Tribunal que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público" y ha descrito que las principales características de las tasas; son: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". Criterio que ha sostenido en sentencias de veintinueve de octubre, siete de noviembre y cinco de diciembre, todas de dos mil veinticuatro, dictadas en los expedientes 1905-2024, 2926-2024 y 7959-2023, respectivamente.

Respecto a la voluntariedad de las tasas, el Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, es decir, deben ser establecidas con relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento, en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades por parte de la autoridad edil, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado, el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el contribuyente.

-IV-

La interponente señala que la frase: "Postes de fibra óptica, energía eléctrica y similares Q. 500.00" vulnera los artículos 44, 171 literal a), 175, 204, 239 y 243 de la Constitución, con base en los argumentos descritos en la resulta del presente fallo.

De acuerdo con las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y el control urbanístico de la circunscripción municipal, pudiendo fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

Por lo tanto, es preciso acotar que tales Concejos tienen la potestad de fijar rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la construcción e instalación de postes, cableado, fibra óptica y cualquier otro equipo para la comercialización de servicios telefónico y/o de cable y energía eléctrica privada, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio, social, ambiental y de ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta contradictoria a los artículos 129, 134 literal a) y 253 de la Constitución, el requerimiento de licencia municipal para la construcción e instalación de postes, cableado, fibra óptica y cualquier otro equipo para la comercialización de servicios telefónico y/o de cable y energía eléctrica privada, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

En ese sentido, es precisamente la referida equidad y justicia tributaria, aplicables para las exacciones municipales, las que determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma. Dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

Por ello, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula la frase objetada si bien se puede clasificar como tasa, al constituir una exacción a cambio de una licencia municipal, no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir la referida licencia para la construcción e instalación de postes, cableado, fibra óptica y cualquier otro equipo para la comercialización de servicios telefónico y/o de cable y energía eléctrica privada, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación, tales como los ambientales, sociales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibidem, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino que, en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que tendrá que efectuar el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de instalación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -postes de fibra óptica, energía eléctrica y similares-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

En adición, los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la "licencia de autorización, construcción y/o instalación", ya que - como se analizó– el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35 literal n) del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia de autorización, construcción y/o instalación".

En conclusión, del contenido de la frase denunciada no se establece que el costo de quinientos quetzales sea proporcional a la extensión de una licencia de autorización, construcción y/o instalación, por lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que se le brinda al vecino, es decir, la tasa regulada en la disposición impugnada impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, en violación a los artículos 239 y 243 de la Constitución.

Determinada la violación constitucional de la frase impugnada, se declara con lugar la acción promovida.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 142, 143, 148, 150, 163, literal a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89; 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO