EXPEDIENTE  6640-2021

Con lugar el planteamiento de inconstitucionalidad general parcial a los artículos 11, literal a) y 20, contenidos en el Acta 31-2020.6.


EXPEDIENTE 6640-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ: Guatemala, nueve de abril de dos mil veinticuatro.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por la Cámara de Comercio de Guatemala, por medio de su Mandatario Especial Judicial con Representación, David Alfonso Ortiz Rímola, objetando los artículos 9, 11 inciso a), 17 y 20 del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz, contenido en el punto sexto del Acta 31-2020, que documenta la sesión del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el tres de junio de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el doce de noviembre del mismo año. La entidad accionante actuó con el auxilio del citado mandatario y el de los abogados Carlos Humberto Pineda Mazariegos y Alfredo Skinner-KIee Sol. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal II, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer de este Tribunal.


ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LAS DISPOSICIONES DENUNCIADAS

Los artículos 9, 11 inciso a), 17 y 20 del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz, establecen:

A) "Artículo 9. Distancias: No podrán autorizarse expendios de licor o establecimientos de consumo dentro de los radios siguientes:

a) Los establecimientos de consumo o expendios de licor se deberán encontrar a una distancia no menor de cien metros de cuarteles del ejército o de la Policía Nacional Civil, Cuerpos de bomberos y prisiones.

b) Los expendios de licor o establecimientos de consumo deberán encontrarse a una distancia no menor a quinientos metros de establecimientos Educativos, centros deportivos, centros recreativos, iglesias, Centros de Atención en Salud.

c) Los expendios de licor o establecimientos de consumo deberán encontrarse en una distancia no menor a quinientos metros de entidades dedicadas a la atención menores de edad como Aldeas SOS, centro de emprendimiento juvenil, de mujeres y adulto mayor".

B) "Artículo 11. Documentos. A la solicitud descrita en el artículo anterior deberán ser adjuntados por el solicitante los siguientes documentos: a) Acta de asamblea comunitaria para el proceso de apertura de la localidad en donde se desee aperturar el expendio de bebidas alcohólicas..."

C) "Artículo 17. Renovación. Cada año los comerciantes dedicados al expendio de bebidas alcohólicas o establecimiento de consumo deberán renovar la licencia municipal. Para la renovación el Concejo Municipal tomará en cuenta el número de quejas y sanciones impuestas al expendio de licor. Dicho trámite deberá iniciarse tres meses antes de su vencimiento".

D) "Artículo 20. Para el caso de renovación de licencia el solicitante pagará el 100% de la primera tasa cancelada. En caso el metraje sea diferente a la primera tasa cancelada esta deberá reajustarse al pago correspondiente debiendo cancelar el 100% de la tasa".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

De lo expuesto por la solicitante en el escrito de planteamiento de la acción, se resume: las disposiciones denunciadas transgreden los artículos 2°, 43, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones siguientes:

A) Transgresión al principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 2° de la Norma Suprema, debido a que: i. el artículo 9 del Reglamento impugnado viola la norma fundamental citada, ya que se extralimitan las distancias para poder realizar la actividad de expendio y consumo de bebidas alcohólicas, generando falta de certeza jurídica, en cuanto a que, tanto el Código de Salud -Decreto 90-97 del Congreso de la República-, como la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas -Decreto 537 del Congreso de la República-, contienen limitaciones referentes al distanciamiento para estas actividades las cuales no concuerdan con las limitaciones del reglamento relacionado, pues las mismas son normas jurídicas con rango de ley de carácter ordinario creadas por el Organismo Legislativo, siendo estas las que deben prevalecer y por el tema de relevancia y por limitar derechos constitucionales, las autoridades municipales no pueden crear este tipo de normativas; ii. el artículo 11, literal a) cuestionado, prevé una notoria limitación a los Derechos Humanos, pues no existe norma constitucional ni de igual jerarquía que regule este requisito para la apertura de ningún establecimiento comercial, y en todo caso, también se estaría trasgrediendo el derecho de igualdad, ya que sería el único municipio que solicita un "acta de asamblea comunitaria", como condición para crear un establecimiento que se dedique al expendio de bebidas alcohólicas.

B) Vulnera el derecho de libertad de industria, comercio y trabajo garantizado en el artículo 43 de la Norma Fundamental, porque: i. el artículo 9 del Reglamento denunciado amplía las condiciones para la autorización de establecimientos que se dediquen al expendio o consumo de bebidas alcohólicas, en cuanto a la distancia que deben tener con determinadas entidades, situación que ya se encontraba regulada de una manera menos restrictiva tanto en el Código de Salud como el de la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas; ii. el artículo 11, inciso a) del Reglamento municipal reprochado crea un documento "acta de asamblea comunitaria", necesario para poder aperturar un establecimiento dedicado a actividades relacionadas con las bebidas alcohólicas, situación que no es viable, por la evidente violación a los derechos de igualdad, libertad de acción, pero sobre todo al derecho de libertad de industria, comercio y trabajo; iii. el reglamento recurrido no establece el motivo social o interés nacional para imponer esas limitaciones, sin embargo, aunque existiera -tal motivo o interés-, estas limitaciones tendrán que hacerse mediante decretos emitidos por el Congreso de la República, toda vez que se le está imponiendo un condicionamiento a las personas individuales y/o jurídicas que pretenden dedicarse a esa actividad.

C) Violación al principio de legalidad en materia tributaria consagrado en los artículos 239 y 255 constitucionales: dichas disposiciones fundamentales son violadas porque: i. los artículos 17 y 20 del citado reglamento, pretenden la creación de cobros en concepto de "tasas municipales", sin embargo, al analizar el concepto sobre el que se imponen esas exacciones puede determinarse que no tienen características de tasa, en virtud que no contemplan una contraprestación de un servicio público por parte de la municipalidad, que sea concreto y directamente relacionado con el administrado; ii. los artículos 17 y 20 de la normativa municipal refutada contemplan que la tasa impuesta para los comerciantes dedicados al expendio de bebidas alcohólicas o establecimientos de consumo deben pagar de forma anual -con el fin de renovar licencia municipal-exigiendo un pago del cien por ciento de la tasa pagada para la obtención de la licencia; iii. el Concejo Municipal pretende encubrir la verdadera naturaleza del cobro contenido en las normas que se impugnan, el cual no deviene de la prestación de un servicio público directo que recibe el administrado, sino de una actividad general no directamente relacionada con la actividad del contribuyente, y no corresponden a servicios públicos divisibles que debe prestar el ente edil a cambio de un pago, puesto que este tipo de cobro encuadra en la categoría de impuestos, o de arbitrios en caso de que sean decretados a favor de una municipalidad, más aún cuando estos cobros se realizan de manera periódica (anual en el presente caso); v. los artículos 17 y 20 objetados intentan fijar cobros mal denominados como "tasas", pero estos no corresponden a la naturaleza de tasas, pues no contienen esa relación necesaria de prestación dineraria y una equivalente contraprestación directa para el ciudadano que paga, ya que únicamente establecen el pago a los establecimientos comerciales dedicados al expendio de bebidas alcohólicas, sin ningún tipo de contraprestación; vi. los artículos 17 y 20 del Reglamento impugnado contemplan una obligación imperativa de pago que no permite a la persona afectada (comerciantes) ninguna posibilidad de elección, bajo pena de que en caso no pague el monto impuesto, pueda ser sancionado incluso con suspensión temporal del establecimiento; vii. los artículos 17 y 20 objetados, imponen cobros a comercios de actividades encaminadas al expendio de bebidas alcohólicas, pero en ningún momento existe correlación entre el supuesto que origina la obligación de pagar la tasa, con ningún tipo de beneficio ni aun indirecto. Es decir, si un administrado no desea hacer el pago de la tasa por funcionamiento de su negocio, no existe ningún servicio que se deje de prestar (porque de hecho no existe ningún servicio prestado).

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de las disposiciones impugnadas. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de San Jerónimo, departamento de Baja Verapaz y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de San Jerónimo del departamento de Baja Verapaz informó que acordó modificar el Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz, contenido en el punto sexto del acta 31-2020, de la sesión pública ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de esa localidad, el tres de junio de dos mil veinte, por lo que suprimió los artículos 9 y 11 inciso a) del reglamento objetado, dado que el primero se encontraba regulado en los artículos 49 y 50 del Decreto No. 536 Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas y el segundo se le concedieron facultades que no le corresponden de conformidad con el artículo 14 de la Ley de los Concejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto Número 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, y en cuanto a los artículos 17 y 20 de la normativa refutada quedaron con valor y efecto legal, señalando que previamente a ordenarse la publicación en el Diario Oficial de la modificación, se debería esperar la sentencia que dictara la Corte de Constitucionalidad. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio Público manifestó que: i) el ordenamiento territorial es una facultad del concejo municipal, quien debe de garantizar el interés público y general de los habitantes del municipio, tomando las decisiones que estime necesarias para ordenar sus municipios, disposiciones que deben ser cumplidas por los administradores, por lo que es competencia del municipio realizar la administración municipal, delimitando áreas dentro del perímetro de sus poblaciones, que puedan ser autorizadas para el funcionamiento de los establecimientos que se dediquen al expendio de alimentos y bebidas, hospedaje, higiene o arreglo personal, recreación, cultura y otros que por su naturaleza estén abiertos al público; es por ello que no se establece vicio de inconstitucionalidad de los artículos 9, 11 inciso a) y 17 de las disposiciones denunciadas; ii) con relación al artículo 20 de la normativa impugnada se establece que adolece de vicio de inconstitucionalidad, dado que no es proporcional el cobro del 100%, pues no fue fijado observando el principio de razonabilidad y proporcionalidad; considerando además que no se presta algún servicio público en beneficio del administrado como contraprestación a los cobros efectuados por la renovación de la licencia que establece el artículo relacionado. Requirió que la acción planteada se declare con lugar parcialmente.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante reiteró los argumentos vertidos en el escrito inicial de la inconstitucionalidad. Solicitó que se declare con lugar el planteamiento. B) El Concejo Municipal de San Jerónimo del departamento de Baja Verapaz, no evacuó. C) El Ministerio Público también reiteró lo que expresó en la evacuación de audiencia y solicitó que la acción requerida se declare con lugar parcialmente.


CONSIDERANDO

-I-

Razón fundante de la decisión

De conformidad con el principio constitucional de competencia administrativa, la titularidad de una determinada potestad sobre una materia la posee el órgano administrativo designado por el legislador en la ley respectiva. Es por lo tanto una circunstancia subjetiva del órgano, de manera que cuando este sea titular de los intereses y potestades públicas, será competente. En ese sentido, el órgano administrativo designado no puede delegar las atribuciones establecidas por el legislador en la ley a un órgano de consulta, debido a que con ello transgrede los principios de legalidad administrativa, jerarquía normativa y seguridad jurídica.

Asimismo, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.


-II-

Síntesis del planteamiento

Cámara de Comercio de Guatemala, promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, objetando los artículos 9, 11 inciso a), 17 y 20 del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz, contenido en el punto sexto del Acta 31-2020, que documenta la sesión del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el tres de junio de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el doce de noviembre del mismo año. Denuncia la accionante que los preceptos cuestionados vulneran los artículos 2°, 43, 239 y 255 constitucionales, con base en los fundamentos apuntados en el apartado respectivo del presente fallo.


-III-

Vigencia de las normas impugnadas

Previo a efectuar el análisis de fondo del planteamiento de inconstitucionalidad, se estima necesario puntualizar que el Concejo Municipal de San Jerónimo del departamento de Baja Verapaz al evacuar la audiencia que le fue conferida, argumentó que modificó el Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas de esa localidad, contenido en el punto sexto del acta 31-2020, de la sesión pública ordinaria celebrada por la mencionada entidad edil, el tres de junio de dos mil veinte, suprimiendo los artículos 9 y 1 1 inciso a) del reglamento municipal objetado, y en cuanto a los artículos 17 y 20 de la normativa refutada, indicó que quedaron con valor y efecto legal, señalando que previamente a ordenarse la publicación en el Diario Oficial, se debería esperar la sentencia que dicte esta Corte.

Por lo manifestado por el Concejo Municipal, las disposiciones impugnadas que se señalan como suprimidas, todavía se encuentran vigentes, en atención a que, si bien se acordó modificar el reglamento impugnado, lo cierto es que todavía no han sido publicadas dichas reformas en el Diario de Centro América, para que surtan efectos legales, de conformidad con el artículo 180 constitucional. Por consiguiente, la normativa objetada no ha perdido vigencia, razón por la cual es pertinente conocer y decidir sobre el fondo del planteamiento.


-IV-

De la ausencia de parificación

En el caso objeto de estudio, al verificar si el planteamiento contiene el necesario análisis jurídico tendiente a evidenciar la supuesta confrontación respecto a la supuesta violación del artículo 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala producida, aparentemente, por el artículo 11, literal a) del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz, esta Corte determina la existencia de deficiencias técnicas en los argumentos expuestos por la accionante, porque si bien identifica la norma cuestionada y la vincula con la constitucional que estima infringida, lo cierto es que omitió efectuar el razonamiento jurídico necesario y suficiente, no efectuó el análisis comparativo entre dichas normas, como tampoco propuso, en forma clara, la correspondiente tesis, mediante la cual explique y justifique en qué consiste la transgresión constitucional que refiere.

En efecto, la interponente se limita a manifestar que la referida norma viola el artículo 43 constitucional, con la sola afirmación de que se crea un documento denominado "acta de asamblea comunitaria", que se exige para poder aperturar un establecimiento dedicado a actividades relacionadas con las bebidas alcohólicas, y que el derecho de libertad de industria, comercio y trabajo solo puede ser limitado por motivo social o interés nacional; argumentos que son insuficientes para posibilitar el análisis que en Derecho corresponde, los cuales consisten en meras afirmaciones que no clarifican con la argumentación suficiente en qué consiste la transgresión al Texto Supremo que refiere.


-V-

De los principios de seguridad jurídica, legalidad en materia tributaria, así
como la potestad de las Corporaciones Municipales para crear Tasas

Este Tribunal ha indicado sobre el principio de seguridad jurídica: "(...) consiste en la confianza que debe tener el ciudadano hacia el ordenamiento jurídico, incluido el de carácter tributario, dentro de un Estado de Derecho; es decir, que el conjunto de leyes, coherentes e inteligibles, garanticen seguridad y estabilidad, tanto en su redacción como en su interpretación." Sentencias de veintiséis de octubre, veintidós y veintiocho, ambas de noviembre, todas de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 661-2023, 6021-2022 y 2610-2023, respectivamente.

Por otra parte, es menester traer a colación, lo que ha sostenido esta Corte respecto al artículo 239 Constitucional que consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. Por otro lado, el artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantiza, éstos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. En la citada norma constitucional, se consagra que la captación de recursos de las Municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 Constitucional; e instituye también la Ley Fundamental como criterio rector de las leyes tributarias, la equidad y la justicia.

Por su parte, el Código Municipal en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, establecer tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Asimismo, el artículo 72 del referido cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Se ha indicado que la tasa es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". Criterio sostenido por esta Corte en sentencias de treinta de noviembre, cinco y doce, ambas de diciembre, todas de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 658-2023, 6344-2022 y 1607-2022, respectivamente.

Ahora bien, en cuanto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados. Es precisamente ese elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público; que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

Por otra parte, es menester indicar que en ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza al municipio, éste elige a sus autoridades para el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico.

Debe tenerse presente que, con relación a los establecimientos que expenden bebidas, el Código Municipal reconoce, en el artículo 68, literal j), como competencia propia de los municipios, la delimitación del área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para su expendio. En congruencia con lo regulado en ese cuerpo normativo, en el Decreto 56-95 del Congreso de la República se establece: "Artículo 1. Se faculta a las municipalidades de la República para que de conformidad con los reglamentos que emitan, puedan delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de los siguientes establecimientos: expendio de alimentos y bebidas, hospedaje, higiene o arreglo personal, recreación, cultura y otros que por su naturaleza estén abiertos al público. Artículo 2. Previamente a otorgar la autorización de establecimientos públicos o privados de la naturaleza de los mencionados, deberá contarse con el dictamen favorable de la corporación municipal de que se trate, sin cuyo requisito no podrá otorgarse la licencia correspondiente".


-VI-

Análisis del Asunto

Con fundamento en la doctrina y jurisprudencia citadas en los incisos anteriores, es procedente analizar si existe la infracción denunciada en cada artículo objetado, por lo que se procederá a realizar el examen individualizado de cada precepto.

A) Análisis del Artículo 9 del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz.

De conformidad con lo establecido en el artículo 253 de la Ley Fundamental, los municipios son instituciones autónomas, que poseen dentro de sus funciones elegir a sus propias autoridades, obtener y disponer de sus recursos y atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios.

Según lo dispuesto en los artículos 33 y 35 del Código Municipal, corresponderá al Concejo Municipal velar por la integridad de su patrimonio y garantizar sus intereses con base en los valores, cultura y necesidades planteadas por los vecinos. Para ello tendrá dentro de sus atribuciones: el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal, la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales, la preservación y promoción del derecho de los vecinos y de las comunidades a su identidad cultural, de acuerdo a sus valores, idiomas, tradiciones y costumbres, y la promoción y protección de los recursos renovables y no renovables del municipio.

Asimismo, los artículos 142 y 143 del mismo cuerpo legal, determinan que las municipalidades están obligadas a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral de sus municipios y, por consiguiente, les corresponde la función de proyectar, realizar y reglamentar la planeación, proyección, ejecución y control urbanísticos, así como la preservación y mejoramiento del entorno y el ornato.

Por último, el Decreto número 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, establece en el artículo 1: "Se faculta a las municipalidades de la República para que de conformidad con los reglamentos que emitan, puedan delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de los siguientes establecimientos: expendio de alimentos y bebidas, hospedajes, higiene o arreglo personal, recreación, cultura y otros que por su naturaleza estén abiertos al público." Es oportuno precisar que, en el último considerando de este Decreto, se manifiesta que las municipalidades deben tener plena facultad para delimitar en su territorio el funcionamiento de tales establecimientos, dado que se causan graves molestias al vecindario y se perjudica en muchos casos la salud, ornato y moral pública, debido a la cercanía con establecimientos educativos, hospitales y establecimientos de salud, áreas destinadas a la vivienda, iglesia, recreación, entre otras. En ejercicio de estas facultades y de la autonomía municipal podrá entonces, emitir las disposiciones relacionadas con la organización de su territorio.

La accionante impugna el artículo 9 del Reglamento de mérito, que establece lo siguiente: ". ..Distancias: No podrán autorizarse expendios de licor o establecimientos de consumo dentro de ios radios siguientes: a) Los establecimientos de consumo o expendios de licor se deberán encontrar a una distancia no menor de cien metros de cuarteles del ejército o de la Policía Nacional Civil, Cuerpos de bomberos y prisiones, b) Los expendios de licor o establecimientos de consumo deberán encontrarse a una distancia no menor a quinientos metros de establecimientos Educativos, centros deportivos, centros recreativos, iglesias, Centros de Atención en Salud, c) Los expendios de licor o establecimientos de consumo deberán encontrarse en una distancia no menor a quinientos metros de entidades dedicadas a la atención menores de edad como Aldeas SOS, centro de emprendimiento juvenil, de mujeres y adulto mayor. "

En esencia, la solicitante expresa que el citado artículo viola el principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 2o de la Norma Suprema y el derecho de libertad de industria, comercio y trabajo garantizado en el artículo 43 Constitucional, porque: i. viola el artículo 2o del Texto Fundamental, ya que se extralimita las distancias para poder realizar la actividad de expendio y consumo de bebidas alcohólicas, generando falta de certeza jurídica, en cuanto a que, tanto el Código de Salud -Decreto 90-97 del Congreso de la República-, como la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas -Decreto 537 del Congreso de la República-, contienen limitaciones referentes al distanciamiento para estas actividades, las cuales no concuerdan con las limitaciones del reglamento relacionado, pues las mismas son normas jurídicas con rango de ley de carácter ordinario creadas por el Organismo Legislativo, siendo estas las que deben prevalecer y por el tema de relevancia y por restringir derechos constitucionales, las autoridades municipales no pueden crear este tipo de normativas; ii. se vulnera el artículo 43 de la Ley Fundamental al ampliar las condiciones para la autorización de establecimientos que se dediquen al expendio o consumo de bebidas alcohólicas, en cuanto a la distancia que deben tener con determinadas entidades, situación que ya se encontraba regulada de una manera menos restrictiva tanto en el Código de Salud como en la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas.

Luego del examen de los argumentos de la accionante y del estudio de las normas citadas, esta Corte determina que la Municipalidad de San Jerónimo del departamento de Baja Verapaz, tiene la facultad de emitir los reglamentos y ordenanzas que estime pertinentes para el ordenamiento territorial y la delimitación de las áreas específicas en las que es viable la venta de bebidas alcohólicas o fermentadas, con el fin de velar no sólo por el cuidado de sus bienes inmuebles, muebles e intangibles, sino también para mantener la tranquilidad de todos los vecinos.

De esta manera, aunque existen disposiciones legales que establecen ciertos parámetros que regulan y delimitan la actividad comercial relacionada con ese tipo de bebidas como la distancia y determinados lugares como bien lo refiere la accionante -entre estas la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas-, la autorización de expendios de licor o establecimientos de consumo, contenida en el artículo 9 impugnado, fue emitida por el Concejo Municipal en ejercicio de las facultades que constitucional y legalmente le han sido asignadas, en virtud que se ocupa de organizar esa localidad, de resguardar los bienes municipales y de promover el bienestar general y el bien común, por lo que su aplicación no vulnera el principio de seguridad jurídica ni el derecho de libertad de industria, comercio y trabajo, pues su finalidad es ordenadora y previsora, fundamentándose su aplicación en la inexistencia de derechos absolutos y, así también, en que el ordenamiento urbanístico es una situación que impone su sujeción a un criterio orientador y armónico. (En similar sentido se pronunció este Tribunal en sentencias de diez de marzo de dos mil veinte y siete de noviembre de dos mil veintitrés, contenidas en los expedientes 2567-2017 y 3755-2022, respectivamente).

Aunado a lo anterior, es oportuno traer a colación que el artículo 49 de Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas dispone: "Es prohibido el establecimiento de ventas de alcoholes, bebidas alcohólicas y fermentadas en locales, comprendidos dentro de la misma manzana en donde están establecidas las centralizaciones de fábricas o depósitos fiscales, o a una distancia menor de cien metros de las mismas".

Además, el artículo 50 de dicha ley establece: "Es prohibido el establecimiento de ventas de bebidas alcohólicas y fermentadas a menos de cien metros de los edificios ocupados por planteles de enseñanza, cuarteles del Ejército y edificios de las Guardias de Policía. Cuando por la dimensión y condiciones de la población no fuere posible aplicar lo dispuesto en este artículo, el administrador de Rentas o agente de la Tesorería Nacional dispondrá lo conveniente, no pudiendo en ningún caso autorizarse estas ventas a menos de cincuenta metros de los establecimientos mencionados".

Dichas normas prohíben que los establecimientos que vendan bebidas alcohólicas y fermentadas deben encontrarse: a) "dentro de la misma manzana" o "a una distancia menor de cien metros de las mismas" de fábricas o depósitos fiscales, y b) "a menos de cien metros" de centros educativos, cuarteles del ejército o policía, y en los casos que no es posible cumplir con esa medida "a menos de cincuenta metros". Lo que implica que la distancia "a menos de cien metros" puede ampliarse, ya que esta disposición no prohíbe que dicha medida pueda ser extendida. Por ello, el artículo objetado al ampliar tales distancias, no vulnera los derechos a los que alude la accionante.

Como corolario, la modificación de las distancias que prevé el artículo refutado, es acorde a lo dispuesto en el Decreto 56-95 del Congreso de la República -citado en los párrafos que preceden-, que constituye una norma de la misma jerarquía que la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas y que fue emitida posteriormente (once de septiembre de mil novecientos noventa y cinco), que faculta a las municipalidades a delimitar en su localidad el funcionamiento de establecimientos, tales como el expendio de alimentos y bebidas, hospedaje, higiene, arreglo personal, recreación, cultura y otros que por su naturaleza estén abiertos al público, dado que pueden causar graves molestias al vecindario y perjudicar la salud, ornato y moral pública, debido a la cercanía con establecimientos educativos, hospitales y establecimientos de salud, áreas destinadas a la vivienda, iglesia, recreación, y otras que por su naturaleza requieran privacidad. En el mismo sentido se pronunció esta Corte en sentencia de siete de noviembre de dos mil veintitrés dictada en el expediente 3755-2022.

En vista de ello, la regulación de la distancia de cien metros y quinientos metros a los que alude la entidad solicitante con respecto a determinados centros y establecimientos, es constitucional por las razones previamente plasmadas.

B)Análisis del Artículo 11, inciso a) del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz.

La postulante señala que el artículo 11, inciso a) del Reglamento mencionado, transgrede el artículo 2° de la Ley Fundamental.

La solicitante puntualizó que el artículo cuestionado, prevé una notoria limitación a los derechos humanos, pues no existe norma constitucional ni de igual jerarquía que regule como requisito para la apertura de establecimiento comercial, un Acta de Asamblea Comunitaria, como condición para crear un establecimiento que se dedique al expendio de bebidas alcohólicas.

El artículo 11, inciso a) cuestionado dispone: "Documentos. A la solicitud descrita en el articulo anterior deberán ser adjuntados por el solicitante los siguientes documentos: a) Acta de asamblea comunitaria para el proceso de apertura de la localidad en donde se desee aperturar el expendio de bebidas alcohólicas. (...)".

Inicialmente, esta Corte advierte que el principio de seguridad jurídica conlleva el resguardo del principio de legalidad administrativa, contenido en los artículos 152 y 154 constitucionales, debido a que es el garante de que las disposiciones legales ordinarias y reglamentarias sean congruentes entre sí y con los fundamentos constitucionales, puesto que su finalidad es que la sociedad se interrelacione dentro de un ordenamiento jurídico armónico, por lo que uno de los pilares para su persecución es que las autoridades respeten la jerarquía normativa.

Este Tribunal ha expresado: "...los principios de legalidad y de jerarquía normativa impiden que una norma reglamentaria (...) pueda contradecir lo dispuesto en una norma de mayor rango, como la ley; es decir, los reglamentos se hallan en posición subordinada a los mandatos legales, ya que no pueden alterar "el espíritu de las leyes vigentes, y sí pueden, en cambio, ser modificados o derogados por leyes posteriores. Aunado a ello, el reglamento no puede entrar a regular cuestiones que supongan la existencia de reservas de ley..." (criterio emitido en la sentencia dictada el dos de junio de dos mil nueve dentro del expediente 290-2007).

El principio de legalidad implica, en primer lugar, que el funcionario público está sujeto a la Constitución y a la ley como expresión de la voluntad general, frente a todos los poderes públicos. Además, implica la sujeción de la administración a sus propias normas.

Por su parte, el principio de competencia administrativa se refiere a la titularidad de una determinada atribución que sobre una materia posee el órgano administrativo. Dentro de las características de la competencia administrativa están: i. es otorgada por la ley; ii. es irrenunciable; iii. es inderogable; iv. no puede ser cedida; v. no puede ser ampliada; vi. es improrrogable; vii. es indelegable. Estos aspectos pueden advertirse con la interpretación de los artículos 152 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Es por esa razón que la competencia administrativa nace de la ley y la ejerce el servidor público, teniendo como parámetros de actuación las atribuciones que refiere esa ley. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico, la Ley que emite el Organismo Legislativo es la que delimita las funciones de cada órgano de la administración, señalando las atribuciones y estableciendo su competencia.

Por su parte, el artículo 253 de la Constitución señala que corresponde a los municipios disponer de sus recursos y atender el ordenamiento territorial que les corresponda. Así, el Código Municipal atribuye al Concejo Municipal el ejercicio del gobierno del municipio, velar por su integridad patrimonial, garantizar sus intereses, conforme la disponibilidad de recursos (33); tienen como atribuciones generales el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal (35 b.); la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales (35 i.); la fijación de rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, contribuciones por mejoras o aportes compensatorios de los propietarios o poseedores de inmuebles beneficiados por las obras municipales de desarrollo urbano y rural. En el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso (35 n.).

Este Tribunal en sentencia de veinticuatro de junio de dos mil quince dictada dentro del expediente 300-2014 afirmó: "...Con base en la función de los municipios establecida en el artículo 253 constitucional de atender su ordenamiento territorial, los artículos 35 y 68 del Código Municipal atribuyen a la autoridad local, respectivamente, el control urbanístico y la autorización de las licencias (...) contiene una norma proclive a establecer un mecanismo de control sustentado en la facultad constitucional de ejercer el ordenamiento territorial de su circunscripción, para la calificación y verificación de actividades (...) que se lleven a cabo en el municipio en armonía con el ámbito del ordenamiento referido y su control urbanístico, encomendada al órgano municipal...".

El Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz, en el artículo 11, literal a) señala que al presentar la solicitud de licencia de funcionamiento y ubicación de los establecimientos que expenden bebidas alcohólicas deberán presentar dentro de la documentación requerida un acta de asamblea comunitaria para el proceso de apertura de la localidad en donde se desee llevar a cabo el expendio de bebidas alcohólicas, circunstancia que conforme a los artículos 35 literales b) y z) y 68 literal j) del Código Municipal no es viable debido a que está trasladando a un ente comunitario, facultades propias de gobierno municipal, dada la indelegabilidad de las funciones públicas, establecidas por el legislador.

Conforme lo establecido respecto al principio de competencia administrativa, tanto en la normativa detallada y la jurisprudencia sentada por esta Corte, la titularidad de las facultades administrativas de control urbanístico y la autorización de las licencias de apertura de establecimientos que expenden bebidas alcohólicas en su territorio le es conferida a las municipalidades -conforme los artículos 35 y 68 del Código Municipal y, según lo que establece el artículo 154 constitucional-, esa función pública no puede ser delegada; por ende, tampoco puede ser atribuida a los Consejos Comunitarios de Desarrollo por el gobierno municipal, porque, por una parte, -conforme la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural- no tienen dentro de sus atribuciones la autorización de emitir licencia para aperturar establecimientos para vender bebidas alcohólicas y, por otra, resulta ser una función indelegable por vía de una disposición municipal.

Este Tribunal estima necesario referir que de conformidad con el artículo 38 del Código Municipal es facultad del Concejo Municipal consultar la opinión de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, a través de sus representantes autorizados, cuando la importancia del tema lo amerite. Por ello tal facultad no le puede ser trasladada al administrado y menos aún establecerla como requisito sine qua non para requerir una solicitud administrativa de licencia de autorización de apertura de establecimientos que expenden bebidas alcohólicas. Esto evidencia que la normativa impugnada, al conferir atribuciones relacionadas con el ordenamiento territorial a un ente comunitario, las cuales fueron asignadas en forma específica a las municipalidades, transgrede los principios de legalidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica.

Por lo anterior, el artículo 11, literal a) de la norma denunciada debe ser declarada inconstitucional.

C) Análisis del artículo 17 del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz.

Esencialmente, la postulante alega que el artículo 17 impugnado vulnera el principio de legalidad en materia tributaria regulado en los artículos 239 y 255 constitucionales porque dispone un cobro periódico denominado tasa sin que se evidencie una contraprestación o voluntariedad, elementos necesarios para considerarlo como tal.

En ese sentido, el artículo 17 objetado preceptúa: "Renovación. Cada año los comerciantes dedicados al expendio de bebidas alcohólicas o establecimiento de consumo deberán renovar la licencia municipal. Para la renovación el Concejo Municipal tomará en cuenta el número de quejas y sanciones impuestas al expendio de licor. Dicho trámite deberá iniciarse tres meses antes de su vencimiento".

Los argumentos de la accionante se enfocan en cuestionar la renovación anual de la referida licencia municipal como si fuera tasa, lo cual es absolutamente improcedente, pues el contenido normativo del artículo reprochado no está regulando ningún tipo de exacción para obtener dicha renovación.

Por ello, este Tribunal está imposibilitado de realizar el estudio correspondiente, porque los argumentos expuestos no están dirigidos al contenido real de la norma cuestionada. Así, lo que regula la norma relacionada es la obligación del comerciante de renovar anualmente la licencia municipal aludida, pero no impone ninguna tasa para obtener esa renovación. De esa cuenta que, la accionante para posibilitar el análisis correspondiente, debió señalar por qué, a su juicio, estima que los trámites de la renovación anual de licencia que dispone la norma objetada vulneran el Texto constitucional.

Por lo expuesto, se concluye que la tesis argumentativa esbozada por la accionante es deficiente, pues se centra en aspectos que no regula el artículo reprochado, razón por la cual, esta Corte no puede suplir esa labor intelectiva, porque en ese caso parcializaría su actuación, perdiendo la necesaria objetividad, neutralidad e independencia, circunstancia que ocurriría si se accede a analizar el fondo de los argumentos alegados por la accionante con relación al artículo 17 del Reglamento reprochado.

Por lo acotado, la inconstitucionalidad contra la norma analizada debe ser declarada sin lugar.

D) Análisis del artículo 20 del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz.

La postulante esgrimió los mismos argumentos que sostuvo en la literal anterior para refutar la armonía entre el Texto Supremo y el artículo 20 impugnado. Esta norma reglamentaria regula: "...Para el caso de renovación de licencia el solicitante pagará el 100% de la primera tasa cancelada. En caso el metraje sea diferente a la primera tasa cancelada esta deberá reajustarse al pago correspondiente debiendo cancelar el 100% de la tasa".

Sobre el particular, tal y como refirió la ahora postulante, si bien, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan autorizar el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del artículo 35 del Código Municipal, esa normativa no le faculta de manera taxativa exigir cobro alguno para permitir el desarrollo de actividades comerciales.

De lo anterior se aprecia que la "tasa" que pretende imponer la municipalidad referida, no es consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino la imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud de licencia para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, por constituir tal autorización un servicio administrativo que debe ser prestado por la mencionada autoridad local, por virtud de la ley y porque de otro modo, el interesado no puede ejecutar su actividad económica, sea esta de índole comercial, cultural, profesional o de recreación, que en el presente caso es expendio de licor o establecimiento de consumo.

Además, se advierte que la exacción objetada es periódica, pues debe ser pagada obligatoriamente de forma anual para permitir que ese negocio continúe funcionando, tomando en cuenta inclusive, el beneficio lucrativo que pueda obtener del mismo, debido a que el pago lo debe de realizar el administrado con base a los metros cuadrados de área a utilizar para el establecimiento abierto al público en el que se consuman o expenda licor, circunstancias que no atienden al valor real y previsible que pudiera representar al ente edil la prestación de servicios administrativos, es decir, ese cobro no se relaciona con los costos de operación que tal actividad implica como análisis, dictamen, inspecciones y licencias, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, como estudios sobre su ubicación y ordenamiento entre otros, de donde se colige que tal exacción carece de razonabilidad y proporcionalidad como lo señala la accionante, porque no existe justificación alguna para esa distinción si el supuesto servicio administrativo es idéntico en todos los casos. Por consiguiente, se advierte la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal, recientemente citado.

De esa suerte, aunque existe relación directa entre el ente facultado para expedir la licencia y el obligado al pago por ella, que podría hacer situar el cobro dentro del ámbito de tasa, no se cumplen las otras condiciones, sobre todo, la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio individualizado a favor del contribuyente, ni la proporcionalidad del pago en relación al costo del servicio que supuestamente se presta, toda vez que el cobro establecido es por el mero hecho de poseer y mantener en marcha tal negocio y es por ello que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de tributos, pero, por el ente facultado para ello, es decir por el Congreso de la República de Guatemala; y por tales razones se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en la norma impugnada, no tienen sustento constitucional, pues estas, reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulnera la Ley Fundamental en su artículo 239, razón por la cual deviene inconstitucional y así deberá declararse. (Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de ocho de marzo y tres de noviembre, ambas de dos mil veintidós y cinco de octubre de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 2391-2021,6948-2021 y 23022022, respectivamente).

Por las razones expuestas, deviene inconstitucional el artículo 20 del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz y así debe declararse.


-VII-

Por las razones expuestas, es procedente declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial, únicamente en cuanto a los artículos 11, literal a) y 20 del Reglamento para el Funcionamiento y Ubicación de los Establecimientos que Expenden Bebidas Alcohólicas en el Municipio de San Jerónimo, Baja Verapaz.


-VIII-

De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.


LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267. 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 134, 138, 139, 140, 141,143, 146, 148, 150, 163, literal a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 1 y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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