EXPEDIENTE 5962-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y DINA JOSEFINA OCHOA: Guatemala, uno de febrero de dos mil veinticuatro.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por María Eugenia De La Vega Cruz, objetando la literal g. del artículo 8 y el artículo 33 del "Reglamento de uso e instalación de infraestructura en la vía pública, ya sea subterránea, sobresuelo y en el espacio aéreo, para la transmisión de datos, telefonía y comunicaciones, en el municipio de Agua Blanca, departamento de Jutiapa" contenido en el punto segundo del acta 40-2022, que documenta la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de Agua Blanca, departamento de Jutiapa celebrada el catorce de julio de dos mil veintidós y publicado en el Diario de Centro américa el veintinueve de agosto del mismo año. La postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez y Fausto Josué Juárez Mejía. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal I, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LAS DISPOSICIONES CUESTIONADAS:

El punto segundo del Acta 40-2022, correspondiente a la sesión extraordinaria celebrada por el Concejo Municipal de Agua Blanca, departamento de Jutiapa el catorce de julio de dos mil veintidós tiene por objeto, según lo regulado en el artículo 1, regular el uso e instalación de infraestructura en la vía pública, ya sea subterránea, sobresuelo y espacio aéreo, para la transmisión de datos, telefonía y comunicaciones en esa circunscripción territorial, estableciendo en las disposiciones impugnadas, lo siguiente:

1. "ARTÍCULO 8. DIRECCIÓN MUNICIPAL DE PLANIFICACIÓN. Es la encargada de la recepción de la solicitud y la conformación del expediente administrativo correspondiente y deberá (...) g. Aplicar las tarifas para cada usuario" [el resaltado es propio]

2. "ARTÍCULO 33. SANCIONES. Las infracciones establecidas en el ARTÍCULO 32 de este reglamento serán sancionadas con multa de diez mil quetzales (Q.10,000.00) a cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) según la gravedad y de ser procedente, se ordenará el retiro de la infraestructura a costas del usuario".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume:

A) la disposición "Aplicar las tarifas para cada usuario" contenida en la literal g. del artículo 8 del reglamento objeto de impugnación vulnera los artículos 2 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque: i) se le otorgó la facultad, a la Dirección Municipal de Planificación, de aplicar tarifas para cada usuario que provea servicios de transmisión de datos, telefonía y comunicaciones en esa jurisdicción municipal, lo cual es impreciso, toda vez que no existen parámetros técnicos para establecer con claridad y precisión el monto real y objetivo que se cobrará por las tarifas para cada usuario, por lo que la cantidad es incierta, ignorando el monto real, verdadero y concreto que tendrá que pagar al no encontrarse explícitamente señalado la suma total a cancelar, lo que contienen parámetros de determinación incierta e indeterminada, generando ausencia de seguridad jurídica; ii) el ente edil en cuestión debió especificar el monto de las tarifas, pues solo así se abarcarían los parámetros de seguridad jurídica y legalidad que haga legítima la tarifa por cada usuario a que se refiere, porque estos aspectos resultan relevantes y se atienden de forma distinta en cada caso de que se trate.

B) en relación al artículo 33 reprochado: b.1) contraviene los artículos 239 y 255 del Texto supremo, debido a que: i) impone una exacción pecuniaria por una multa sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la Municipalidad prestará, ya que el mismo no se encuentra debidamente justificado y se circunscribe únicamente a una tasa que impone el ente edil por infracciones; ii) no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o actividad que se requieren, infiriendo que, para la fijación de la tasa impugnada, la municipalidad debe atender a los preceptos constitucionales que deben reflejarse en su actuación, pero contrario a ello, omitió observar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como los de equidad y justicia previstos en el artículo 72 del Código Municipal, al emitir una tasa por sanción con multa de diez mil a cincuenta mil quetzales, según la gravedad y de ser procedente, el retiro de la infraestructura al costa del usuario, lo cual es arbitrario y sobrepasa los límites del servicio que presta; iii) la municipalidad de Agua Blanca, del departamento de Jutiapa fijó el monto de la multa atendiendo el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de aquella, y no con base en factores que atienden a los presupuestos contenidos en el artículo 72 referido, porque lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es la multa, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; iv) el acto de autoridad consiste en la prestación del servicio administrativo -emisión de una multa- es desproporcionado, porque solo puede cobrarse el valor que cubra los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cubertura del servicio que se trate; b.2) violenta los artículo 2 y 239 constitucionales porque no existen parámetros técnicos para establecer con claridad y precisión el monto real y objetivo que se cobra, ya que solo refiere con multa de diez mil quetzales (Q10,000.00) a cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) por lo que la cantidad es incierta, ignorando el monto real, verdadero y concreto que tendrá, ya que no se encuentra explícitamente señalado, por la municipalidad, la suma total a cancelar, lo que contiene parámetros de determinación incierta e indeterminada, generando ausencia de seguridad jurídica, lo que tuvo que haber sido dilucidado por la municipalidad al momento de concebir la tasa referida, pues solo así se abarcarían los parámetros de seguridad jurídica y legalidad que haga legítima la exacción objetada, porque estos aspectos resultan relevantes y se atienden de forma distinta en cada caso de que se trate.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de veinte de junio de dos mil veintitrés, publicado en el Diario de Centro América el veintitrés del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de la literal g. del artículo 8 y del artículo 33 del "Reglamento de uso e instalación de infraestructura en la vía pública, ya sea subterránea, sobresuelo y en el espacio aéreo, para la transmisión de datos, telefonía y comunicaciones, en el municipio de Agua Blanca, departamento de Jutiapa" contenido en el punto segundo del acta 40-2022, que documenta la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de Agua Blanca, departamento de Jutiapa, celebrada el catorce de julio de dos mil veintidós y publicado en el Diario de Centro américa el veintinueve de agosto del mismo año. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Agua Blanca, departamento de Jutiapa y al Ministerio Público, se adicionó cinco días por razón del término de la distancia a la autoridad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) María Eugenia De La Vega Cruz, postulante y El Concejo Municipal de Agua Blanca, departamento de Jutiapa, no se pronunciaron. B) El Ministerio Público manifestó: i) las tasas que pretende imponer la municipalidad referida no son consecuencia de un requerimiento voluntario del administrado, sino una imposición de la propia autoridad local que obliga al usuario de infraestructura en la vía pública para la transmisión de datos, telefonía y comunicaciones en ese territorio, por constituir tal autorización un servicio administrativo que debe ser prestado por la mencionada autoridad local, por virtud de la ley; ii) el texto reprochado regula cobros que carecen de razonabilidad y proporcionalidad, pues inobserva los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas; iii) las disposiciones examinadas establecen el deber de pagar la denominada tasa, por los servicios previos al uso o instalación de los servicios referidos y, debido a los aspectos en que está regulada, denota la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el contribuyente. Pidió que se declare con lugar la presente inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) María Eugenia De La Vega Cruz, solicitante, reiteró lo manifestado en el escrito de interposición de la presente garantía constitucional y se adhirió a lo expuesto por el Ministerio Público. Solicitó que la inconstitucionalidad planteada sea acogida. B) El Concejo Municipal de Agua Blanca, departamento de Jutiapa, no evacuó. C) El Ministerio Público, repitió lo esgrimido en el escrito de evacuación de audiencia y citó una serie de jurisprudencia emanada de esta Corte en casos similares. Requirió que se declare con lugar la acción instada.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte el conocimiento y decisión de las acciones que se promuevan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En ese sentido, el planteamiento de inconstitucionalidad de ley debe desestimarse si al analizarse los preceptos normativos impugnados, de conformidad con los argumentos expuestos por el solicitante, se determina, por una parte, que no vulneran el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 2° de la Constitución Política de la República de Guatemala ni transgrede los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239 y 255 del Texto Supremo y, por otra parte, los argumentos esgrimidos no propiciaron el estudio respectivo.

-II-

Síntesis del planteamiento

María Eugenia De La Vega Cruz promueve acción de inconstitucionalidad general parcial objetando la literal g. del artículo 8 y el artículo 33 del "Reglamento de uso e instalación de infraestructura en la vía pública, ya sea subterránea, sobresuelo y en el espacio aéreo, para la transmisión de datos, telefonía y comunicaciones, en el municipio de Agua Blanca, departamento de Jutiapa" contenido en el punto segundo del acta 40-2022, que documenta la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de Agua Blanca, departamento de Jutiapa, celebrada el catorce de julio de dos mil veintidós y publicado en el Diario de Centro américa el veintinueve de agosto del mismo año.

Denuncia infracción a los artículos 2°, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, haciendo las argumentaciones que quedaron reseñadas en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

Acotaciones generales

Como cuestión previa, en cuanto al principio de seguridad jurídica, Fernando Arrázola en su artículo "El concepto de seguridad jurídica, elementos y amenazas ante la crisis de la ley como fuente del derecho" manifestó que: "... En conclusión, puede afirmarse: (i) que el concepto de seguridad jurídica contiene tres dimensiones desde las cuales debe ser entendido: como la certeza de la actuación del Estado y de sus agentes, al igual que la de los ciudadanos; como la certeza y estabilidad del derecho mismo, independientemente del contenido material de las normas que integran el ordenamiento; y como la seguridad que resulta del derecho, que deviene de las normas bien dispuestas, y que resulta en una seguridad específica con respecto a algunos o varios bienes jurídicos protegidos; (ii) que la seguridad jurídica es un elemento fundamental de cualquier ordenamiento jurídico, y que su relación con el derecho es esencialmente legitimadora y garantista, pues es a través de la seguridad jurídica que los demás principios del derecho se materializan y son garantizados, logrando así un armónico funcionamiento de cualquier sistema legal ...". (p.p. 9 y 10).

Por otra parte, es dable acotar que, sobre el principio de seguridad jurídica, contenido en el artículo 2° del Texto Supremo, este Tribunal ha establecido el siguiente criterio: "Para el caso del Estado de Guatemala, varios de esos principios o valores se encuentran contenidos en el artículo 2°, el cual prescribe que: ´Es deber del Estado garantizarles a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona´. Respecto al caso específico del principio de seguridad, el mismo abarca también la seguridad en materia jurídica, la que este Tribunal ha considerado que consiste en la confianza que debe tener el ciudadano hacia el ordenamiento jurídico, incluido el de carácter tributario, dentro de un Estado de Derecho; es decir, que el conjunto de leyes, coherentes e inteligibles, garanticen seguridad y estabilidad, tanto en su redacción como en su interpretación." [Criterio sostenido en sentencias de veinticinco de noviembre de dos mil quince, veintitrés de julio de dos mil veinte y veintiuno de octubre de dos mil veintiuno, dictadas en los expedientes 1946-2015, 3264-2016 y 2072-2021, respectivamente].

Por otro lado, el Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

-IV-

Análisis de la literal g. del artículo 8 del Reglamento de uso e instalación
de infraestructura en la vía pública, ya sea subterránea, sobresuelo y en
el espacio aéreo, para la transmisión de datos, telefonía y
comunicaciones, en el municipio de Agua Blanca, departamento de
Jutiapa

La accionante arguyó que esta disposición vulnera los artículos 2 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala porque se le otorgó la facultad, a la Dirección Municipal de Planificación, de aplicar tarifas para cada usuario que provea servicios de transmisión de datos, telefonía y comunicaciones en esa jurisdicción municipal, lo cual es impreciso, toda vez que no existen parámetros técnicos para establecer con claridad y precisión el monto real y objetivo que se cobrará por las tarifas para cada usuario, por lo que la cantidad es incierta, ignorando el monto real, verdadero y concreto que tendrá que pagar al no encontrarse explícitamente señalada la suma total a cancelar, lo que contiene parámetros de determinación incierta e indeterminada, generando ausencia de seguridad jurídica. Asimismo, señaló que debido a que el ente edil en cuestión debió especificar el monto de las tarifas, pues solo así se abarcarían los parámetros de seguridad jurídica y legalidad que haga legítima la tarifa por cada usuario a que se refiere, porque estos aspectos resultan relevantes y se atienden de forma distinta en cada caso de que se trate.

En ese contexto, la disposición cuestionada establece: "ARTÍCULO 8. DIRECCIÓN MUNICIPAL DE PLANIFICACIÓN. Es la encargada de la recepción de la solicitud y la conformación del expediente administrativo correspondiente y deberá (...) g. Aplicar las tarifas para cada usuario...".

Este Tribunal, al analizar la disposición impugnada, determina que esta - aplicar las tarifas para cada usuario- constituye uno de los deberes que posee la Dirección Municipal de Planificación de la municipalidad de Agua Blanca, departamento de Jutiapa, como encargada de la recepción de la solicitud y la conformación del expediente administrativo correspondiente, para el uso e instalación de infraestructura en la vía pública, ya sea subterránea, sobresuelo y espacio aéreo, para la transmisión de datos, telefonía y comunicaciones en esa circunscripción territorial; estableciéndose que el término tarifa hace referencia a montos que se encuentran regulados en el artículo 25 del mismo cuerpo legal -el cual no es objeto de análisis en la presente inconstitucionalidad-.

Es decir, la disposición cuestionada regula un acto administrativo que debe realizar la dirección aludida, dentro del procedimiento para la obtención de autorización para el uso y/o instalación de las estructuras ya referidas, solicitada por una persona individual o jurídica interesada, razón por la cual, esta Corte, advierte que el argumento sostenido por la accionante relacionado a que, la norma en cuestión, debe contener un monto real, verdadero y concreto es falaz y no tiene relación alguna con el contexto dentro del cual se encuentra emitida la norma impugnada.

Por lo considerado, a la luz de los parámetros constitucionales contenidos en el artículo 2° constitucional, esta Corte establece que la disposición impugnada no violenta el principio de seguridad jurídica regulado en el artículo 2° del Texto Supremo ni el principio de legalidad consagrado en el artículo 239 de dicha Ley Fundamental, por lo que la inconstitucionalidad planteada, en torno a este extremo, debe ser declarada sin lugar.

-V-

Análisis del artículo 33 Reglamento de uso e instalación de infraestructura
en la vía pública, ya sea subterránea, sobresuelo y en el espacio aéreo,
para la transmisión de datos, telefonía y comunicaciones, en el municipio
de Agua Blanca, departamento de Jutiapa

La solicitante manifestó que el artículo 33 cuestionado es inconstitucional, porque vulnera los artículos 239 y 255 de la Ley Fundamental porque, básicamente, impone una exacción pecuniaria por una multa sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la Municipalidad prestará, ya que el mismo no se encuentra debidamente justificado y se circunscribe únicamente a una tasa que impone el ente edil por infracciones; asimismo no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o actividad que se requieren, infiriendo que, para la fijación de la tasa impugnada, la municipalidad debe atender a los preceptos constitucionales que deben reflejarse en su actuación, pero contrario a ello, omitió observar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como los de equidad y justicia previstos en el artículo 72 del Código Municipal, al emitir una tasa por sanción con multa de diez mil a cincuenta mil quetzales, según la gravedad y de ser procedente, el retiro de la infraestructura al costa del administrado.

Por otro lado, refirió que contradice los artículos 2° y 239 constitucionales debido a que, esencialmente, no existen parámetros técnicos para establecer con claridad y precisión el monto real y objetivo que se cobra, ya que solo refiere con multa de diez mil quetzales (Q10,000.00) a cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) por lo que la cantidad es incierta, ignorando el monto real, verdadero y concreto que tendrá, ya que no se encuentra explícitamente señalada por la municipalidad, la suma total a cancelar, por lo que contiene parámetros de determinación incierta e indeterminada.

La norma impugnada regula: "ARTÍCULO 33. SANCIONES. Las infracciones establecidas en el ARTÍCULO 32 de este reglamento serán sancionadas con multa de diez mil quetzales (Q.10,000.00) a cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) según la gravedad y de ser procedente, se ordenará el retiro de la infraestructura a costa del usuario".

De lo anterior se establece que esta disposición impone una sanción pecuniaria por incurrir en alguna de las infracciones que regula el artículo 15 del mismo Reglamento y, de ser procedente, ordena el retiro de la infraestructura a costa del sancionado.

Al efectuar el examen de mérito, esta Corte aprecia que los argumentos de la accionante se dirigen a cuestionar la multa y el retiro de la infraestructura que regula la norma objetada como si fuera una tasa, lo cual es absolutamente improcedente pues son aspectos distintos. Lo anterior, porque: a) la multa está concebida como: "... Pena pecuniaria que se impone por una falta, exceso o delito, o por contravenir a lo que con esta condición se ha pactado (...) Asimismo, es frecuente la imposición de multas de orden administrativo, con respecto a la comisión de determinadas infracciones, sean de orden municipal o de carácter fiscal...". [Manuel Osorio, Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales, Editorial Heliasta, página 632]; b) la sanción es: "...una de las competencias otorgadas por la ley a la administración al efecto de castigar a toda persona individual o jurídica que cometa alguna de las faltas administrativas que la ley señala por acción u omisión entre otras normas..." [Ingrid García, Estudio de los Fundamentos Legales que Informan el Principio Non Bis In Idem y la Función Sancionadora en el Derecho Administrativo Guatemalteco, página 66]; c) la tasa cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios" (Sentencias de nueve de agosto de dos mil diecisiete, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte dictadas en los expedientes 1441-2016, 197-2019 y 2383-2020 respectivamente).

Por ello, este Tribunal está imposibilitado de realizar el estudio correspondiente, porque los argumentos expuestos no están dirigidos al contenido real de la norma cuestionada. Ello debido a que lo que regula la norma relacionada son las posibles sanciones que se deben imponer al infractor, figura propia del derecho administrativo sancionatorio, que es distinta a la tasa, que constituye un tributo impuesto por las municipalidades al prestar un servicio al particular.

Aunado a lo anterior, es inviable que se analice la proporcionalidad de una multa atendiendo al servicio administrativo que se presta, ya que esta no es una tasa, pues su finalidad es que se cumplan las ordenanzas municipales y evitar infracciones administrativas.

En tal sentido, la accionante, para posibilitar el análisis correspondiente, debió señalar, por qué a su juicio, estima que la sanción (pecuniaria y obligación de hacer) que dispone la norma objetada vulnera el Texto constitucional, cuyo objeto es prevenir las infracciones de realizar cualquier tipo de instalación, ampliación o modificación y/o mantenimiento sin la respectiva autorización; instalación en áreas no autorizadas; utilización de equipos o elementos no autorizados; no reparación de daños imputados en el plazo establecido y; dañar infraestructura de otro usuario -reguladas en el artículo 32 del Reglamento-.

Frente a la situación de falta de argumentación jurídica apropiada y puntual acaecida, esta Corte no puede suplir esa labor intelectiva, porque en ese caso parcializaría su actuación, perdiendo la necesaria objetividad, neutralidad e independencia, circunstancia que ocurriría si se accede a analizar el fondo de los argumentos alegados por la accionante con relación al artículo 33 del Reglamento reprochado.

Por los motivos considerados, la inconstitucionalidad general parcial planteada debe declararse sin lugar, haciéndose los demás pronunciamientos que en Derecho corresponde.

-VI-

De las costas y multa

Al tenor de lo regulado en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar deberá hacerse pronunciamiento sobre la imposición de la multa a los abogados auxiliantes y sobre la condena en costas a quien promovió la acción. En el presente caso, no se condena en costas a la accionante por no haber sujeto legitimado para su cobro, pero sí se deberá imponer multa a los abogados auxiliantes, por ser los responsables de la juridicidad del planteamiento.

LEYES APLICABLES

Artículos citados 267, 268, 272 inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163 literal a); 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO