EXPEDIENTE 7232-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ: Guatemala, veintidós de noviembre de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por María Eugenia De la Vega Cruz contra la frase "Licencia de construcción e instalación de Antenas de Telefonía Celular, en poste o torre autosoportada Q.100,000.00 a 150,000.00", contenida en el numeral 3 del artículo 14 de la Actualización del Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de Rabinal, departamento de Baja Verapaz, contenida en el punto tercero del Acta número 59-2016 de siete de noviembre de dos mil dieciséis, correspondiente a la sesión pública ordinaria que celebró el Concejo Municipal de la referida localidad en esa fecha y publicada en el Diario de Centro América el veintidós de marzo de dos mil diecisiete. La postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez y Fausto Josué Juárez Mejía. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal II, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LA DISPOSICIÓN CUESTIONADA:

El numeral 3 del artículo 14 de la Actualización del Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de Rabinal, departamento de Baja Verapaz, establece: "Licencia de construcción e instalación de Antenas de Telefonía Celular, en poste o torre autosoportada Q.100,000.00 a 150,000.00".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Conforme lo expuesto por la accionante, la norma objetada contraviene los artículos 2°, 41, 239, 243 y 255 de la Constitución de la República de Guatemala, por las siguientes razones:

A) Con relación a la vulneración de los artículos 41 y 243 constitucionales, manifestó: i) la municipalidad de mérito impuso una tasa irrazonable y por ende, confiscatoria que limita y restringe el derecho de propiedad de las personas porque para poder hacer frente a sus obligaciones tributarias ante el Fisco, se deben desprender de su propiedad; ii) la exacción impuesta resulta ser insoportable y exagerada, desbordando la capacidad contributiva de las personas y vulnerando el referido derecho, ya que el exceso en el poder fiscal se puede considerar como una verdadera confiscación de bienes vedada por el Texto Supremo, y iii) la disposición reprochada causa afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, al normar un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite de lo prudente al despojarlos de una parte sustancial de su renta.

B) En cuanto a la contravención de los artículos 239 y 255 constitucionales, expuso: i) el precepto cuestionado vulnera los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, porque la exacción fijada es desmedida, desproporcionada y arbitraria con relación al servicio que la Municipalidad prestará, ya que se circunscribe únicamente a la extensión de una licencia; ii) no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o actividad que se requieren, en virtud que de conformidad con el artículo 255 constitucional, en la captación de recursos, las corporaciones municipales deben ajustarse al principio de legalidad normado en el artículo 239 del Texto Supremo, y en el presente caso, la tasa fue fijada atendiendo al beneficio lucrativo que podía derivar de la emisión de una licencia y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal.

C) Con relación a la violación de los artículos 2° y 239 del Texto Supremo, manifestó: i) el precepto reprochado es impreciso puesto que únicamente refiere el cobro de "Q.100,000.00 a 150,000.00" por licencia de construcción e instalación de antenas de telefonía celular, por lo que no existen parámetros técnicos para establecer con claridad y precisión el monto real y objetivo que se cobrará en virtud que no se encuentra explícitamente regulado, siendo una cantidad incierta e indeterminada, y ii) dicha imprecisión genera ausencia de seguridad jurídica en cuanto a la cantidad que deberá pagar el administrado.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de dieciséis de enero de dos mil veintitrés, publicado en el Diario de Centro América el veintitrés del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de la norma denunciada. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Rabinal del departamento de Baja Verapaz y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de Rabinal del departamento de Baja Verapaz, expuso: i) no existe ningún registro donde conste que la postulante solicite la instalación de alguna torre en la circunscripción territorial de dicha localidad, por lo que no ha sufrido alguna vulneración directa o indirecta a sus derechos constitucionales, por lo que no se le afecta su capacidad de pago, justicia tributaria y la confiscación de bienes; ii) las Municipalidades tienen la facultad de crear tasas municipales; iii) la norma cuestionada no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no común, sino que regula una tasa por el servicio administrativo de autorización municipal, y iv) las ordenanzas municipales y urbanísticas son de observancia para la instalación de redes de telecomunicaciones, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y su ornato. Pidió declarar sin lugar la inconstitucionalidad. B) El Ministerio Público manifestó: i) la tasa que contiene la norma cuestionada es irrazonable y por ende, confiscatoria; ii) el apartado reprochado grava la construcción e instalación de antenas de telefonía celular, sin que la cuota dineraria reúna las condiciones para ser calificada como tasa porque no cumple con las características consistentes en que el pago sea un acto voluntario del obligado y que el particular reciba una contraprestación por un servicio público de forma proporcionada. Solicitó declarar procedente la inconstitucionalidad.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La postulante reiteró lo que argumentó en el escrito inicial. Solicitó declarar con lugar el planteamiento. B) La Municipalidad de Rabinal del departamento de Baja Verapaz, repitió lo expresado al evacuar la audiencia conferida. C) El Ministerio Público replicó lo manifestado en el escrito por el que evacuó la audiencia concedida. Requirió declarar con lugar la acción instada.

CONSIDERANDO

-I-

Procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, contenidos en los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

María Eugenia De la Vega Cruz objeta de inconstitucionalidad general parcial la frase "Licencia de construcción e instalación de Antenas de Telefonía Celular, en poste o torre autosoportada Q.100,000.00 a 150,000.00", contenida en el numeral 3 del artículo 14 de la Actualización del Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de Rabinal, departamento de Baja Verapaz, contenida en el punto tercero del Acta número 59-2016 de siete de noviembre de dos mil dieciséis, correspondiente a la sesión pública ordinaria que celebró el Concejo Municipal de la referida localidad en esa fecha y publicada en el Diario de Centro América el veintidós de marzo de dos mil diecisiete.

La accionante estima que dicha norma contraviene los artículos 2°, 41, 239, 243 y 255 constitucionales, con fundamento en los argumentos reseñados en el apartado respectivo del presente fallo.

-III-

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias.

El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

El Código Municipal, en el artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio, y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de diez de noviembre de dos mil veinte, veintidós de julio y treinta y uno de agosto ambas de dos mil veintiuno dictadas en los expedientes 2383-2020, 1029-2021 y 3415-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". (Sentencia de seis de junio de dos mil veintitrés dictada en el expediente 1540-2022).

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados. Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

El numeral 3 del artículo 14 de la Actualización del Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de Rabinal, departamento de Baja Verapaz, establece: "Licencia de construcción e instalación de Antenas de Telefonía Celular, en poste o torre autosoportada Q.100,000.00 a 150,000.00".

El Concejo Municipal tiene la potestad de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados. Asimismo, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias y/o autorizaciones locales para la colocación de infraestructura para transmitir señal para televisión por cable, Internet, cámaras de seguridad y telefonía, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad, que descansa en la equidad y justicia tributaria; es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente es dentro de la óptica de la equidad y justicia tributaria, aplicables para las exacciones municipales, que debe determinarse la necesaria proporcionalidad entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma. Dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que los pagos que regulan la norma reprochada no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir licencias para "construcción e instalación de Antenas de Telefonía Celular, en poste o torre autosoportada", no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de antenas y/o postes, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque el cobro fue fijado atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem.

Esto demuestra que dicho recaudo no establece una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la licencia municipal, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir, en el presente caso a la "construcción e instalación de Antenas de Telefonía Celular, en poste o torre autosoportada", por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la Municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable. Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la

licencia, ya que -como se analizó- los cobros establecidos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de la licencia.

En síntesis, del contenido del numeral 3 del artículo 14 de la Actualización del Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de Rabinal, departamento de Baja Verapaz, no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de Rabinal del departamento de Baja Verapaz la emisión de la licencia de mérito, sea proporcional a la cantidad de cien mil quetzales (Q.100,000.00) a ciento cincuenta mil quetzales (Q.150,000.00) que exige por la "construcción e instalación de Antenas de Telefonía Celular, en poste o torre autosoportada", por lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239 y 243 del Texto Supremo.

Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de veinte de abril, veintidós de junio y diez de agosto, todas de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 3069-2022, 4496-2022 y 3675-2021.

Por la forma en que se resuelve, es innecesario entrar a conocer sobre la posible vulneración al principio de seguridad jurídica denunciado por la accionante. Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar del ordenamiento jurídico la norma analizada.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y; 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO