EXPEDIENTE 6551-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y DINA JOSEFINA OCHOA: Guatemala, dieciséis de noviembre de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por María Eugenia De La Vega Cruz, objetando: i) El apartado 1 (Tasas Administrativas), sub apartado 1.6 (Licencias de construcción telefonía/energía eléctrica: "Por metro lineal de cable fibra óptica, energía eléctrica Q.2.00", ii) sub apartado 1.6.1 POR CONSTRUCCIÓN DE ANTENA DE TELEFONÍA, RADIO Y ENERGÍA ELECTRICA EN LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO, DE ACUERDO A LA CLASIFICACIÓN SIGUIENTE: "De 45 metros de altura en adelante Q. 100,000.00", "De 30 a 45 metros de altura Q. 75,000.00" y "De 1 a 30 metros de altura Q 50,000.00",. Por Construcción de antena de telefonía, radio y energía eléctrica en la jurisdicción del municipio, de acuerdo a la clasificación siguiente"; iii) apartado b) CONSTRUCCIONES PARA USO INDUSTRIAL, COMERCIAL, MIXTO Y OTROS, "Cualquiera sea su costo total de inversión 3.00%". Todas del "Plan de Tasas, Rentas, Precios, Frutos, Productos, Multas, Servicios y demás tributos del municipio de San Andrés Villa Seca, departamento de Retalhuleu por la contraprestación que presta la municipalidad a favor de las personas individuales y jurídicas, conforme al objeto y valores que se describen de acuerdo a las dependencias de la municipalidad", inserto en el punto sexto del Acta 53-2022, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el veinticuatro de octubre de dos mil veintidós y publicada en el Diario de Centro América el ocho de noviembre del mismo año. La accionante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez y Fausto Josué Juárez Mejía. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LAS DISPOSICIONES IMPUGNADAS:

Las frases objetadas del "Plan de Tasas, Rentas, Precios, Frutos, Productos, Multas, Servicios y demás tributos del municipio de San Andrés Villa Seca, departamento de Retalhuleu, por la contraprestación que presta la municipalidad a favor de las personas individuales y jurídicas, conforme al objeto y valores que se describen de acuerdo a las dependencias de la municipalidad", regulan que: "...

El resaltado no consta en el texto original, sin embargo, se ha destacado con el fin de precisar los segmentos concretamente impugnados.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

De lo expuesto por la accionante en el escrito de planteamiento de la acción se resume:

A) La frase "Por metro lineal de cable fibra óptica, energía eléctrica Q2.00" infringe: a) el principio de seguridad jurídica (artículo 2° constitucional) ya que: i) es irrazonable con la realidad jurídica que debe normar, perdiendo su claridad y predictibilidad, provoca incertidumbre; ii) es imprecisa, pues no existen los parámetros técnicos para establecer con claridad y precisión el monto real que se cobra; iii) la cantidad que impone la tasa es incierta, dado que cada administrado debe determinar previamente el costo de la obra, ignorando la cantidad real, verdadera y concreta que tendrá que pagar; b) el principio de legalidad -en materia tributaria- regulado en el artículo 239 del Texto Fundamental, puesto que no se establece con claridad el sujeto pasivo de la relación tributaria.

B) El enunciado "De 45 metros de altura en adelante, Q.100,000.00" transgrede: a) el derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales, respectivamente, porque: i) la tasa administrativa que regula la frase impugnada excede la capacidad de pago de los administrados, pues resulta irrazonable, insoportable y exagerado cobrar cien mil quetzales (Q.100,000.00) por autorizar la instalación de una antena de telefonía, radio y energía eléctrica; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede cada vez que hay desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iv) la Corporación Municipal, al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital; v) la frase reprochada afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, ya que sustrae una fracción de su renta, lo que da lugar a la aplicación de un tributo confiscatorio; vi) citó la sentencia dictada por esta Corte en los expedientes acumulados 2947-2008 y 3108- 2008, y b) los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental, debido a que: i) el ente edil impone una exacción pecuniaria de cien mil quetzales (Q. 100,000.00), para la emisión de la licencia por instalación de una antena, valor que es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta, ya que este no está justificado y se circunscribe a la extensión de un permiso; ii) en la frase objetada no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado; iii) por mandato constitucional, en la captación de recursos, las Corporaciones Municipales deben ajustarse al principio de legalidad regulado en el artículo 239 de la Ley Fundamental, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iv) para establecer una tasa administrativa se debe tomar en cuenta el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicio administrativo por emisión de un permiso-; v) la frase reprochada regula el monto de la autorización, atendiendo al beneficio lucrativo, y no con base en factores previstos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir la emisión de una autorización; vi) el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad es el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; por ende, no se relaciona con las características de los bienes que se instalen -antenas de telefonía, radio y energía eléctrica-; vii) la tasa denunciada es desproporcionada, pues solo se puede cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; viii) se incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que conforme la legislación, las municipalidades no pueden más que cobrar un valor que cubra los gastos que les genera el servicio público que presta; ix) la actividad de la administración pública no es para lucrar sino que para servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia administrativo tributaria; x) el fin perseguido por la Municipalidad es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización.

C) El enunciado "De 30 a 45 metros de altura Q 75,000.00" conculca: a) el derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales, respectivamente, puesto que: i) la tasa administrativa que regula la frase impugnada excede la capacidad de pago de los administrados, pues resulta irrazonable, insoportable y exagerado cobrar setenta y cinco mil quetzales (Q.75,000.00) por autorizar la instalación de una antena de telefonía, radio y energía eléctrica; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede cada vez que hay desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iv) la Corporación Municipal al crear sus tasas debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital; v) la frase reprochada afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, ya que sustrae una fracción de su renta, lo que da lugar a la aplicación de un tributo confiscatorio, y b) los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental, debido a que: i) el ente edil impone una exacción pecuniaria de setenta y cinco mil quetzales (Q. 75,000.00), para la emisión de la licencia por instalación de una antena, sin atender que dicho valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta, ya que este no está justificado y se circunscribe a la extensión de un permiso; ii) en la frase objetada no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado; iii) por mandato constitucional, en la captación de recursos, las Corporaciones Municipales deben ajustarse al principio de legalidad regulado en el artículo 239 de la Ley Fundamental, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iv) para establecer una tasa administrativa se debe tomar en cuenta el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicio administrativo por emisión de un permiso-; v) la frase reprochada regula el monto de la autorización, atendiendo el beneficio lucrativo, y no con base en factores dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir la emisión de una autorización; vi) el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad es el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; por ende, no se relaciona con las características de los bienes que se instalen -antenas de telefonía, radio y energía eléctrica-; vii) la tasa denunciada es desproporcionada, pues solo se puede cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; viii) se incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que de conformidad con la legislación, las municipalidades no pueden más que cobrar un valor que cubra los gastos que les genera el servicio público que presta; ix) la actividad de la administración pública no es para lucrar sino que para servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia administrativo tributaria; x) el fin perseguido por la Municipalidad es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización.

D) La frase "De 1 a 30 metros de altura Q50,000.00" vulnera: a) el derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales, respectivamente, porque: i) la tasa administrativa que regula la frase impugnada excede la capacidad de pago de los administrados, pues resulta irrazonable, insoportable y exagerado cobrar cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) por autorizar la instalación de una antena de telefonía, radio y energía eléctrica; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede cada vez que hay desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iv) la Corporación Municipal al crear sus tasas debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital; v) la frase reprochada afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, ya que sustrae una fracción de su renta, lo que da lugar a la aplicación de un tributo confiscatorio, y b) los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental, debido a que: i) el ente edil impone una exacción pecuniaria para la emisión de la licencia por instalación de una antena de cincuenta mil quetzales (Q. 50,000.00), sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta, ya que el mismo no está justificado y se circunscribe a la extensión de un permiso; ii) en la frase objetada no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado; iii) por mandato constitucional, en la captación de recursos, las Corporaciones Municipales deben ajustarse al principio de legalidad regulado en el artículo 239 de la Ley Fundamental, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iv) para establecer una tasa administrativa se debe tomar en cuenta el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicio administrativo por emisión de un permiso-; v) la frase reprochada regula el monto de la autorización, atendiendo el beneficio lucrativo, y no con base en factores dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir la emisión de una autorización; vi) el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad es el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; por ende, no se relaciona con las características de los bienes que se instalen -antenas de telefonía, radio y energía eléctrica-; vii) la tasa denunciada es desproporcionada, pues solo se puede cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; viii) se incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que conforme la legislación, las municipalidades no pueden más que cobrar un valor que cubra los gastos que les genera el servicio público que presta; ix) la actividad de la administración pública no es para lucrar sino que para servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia administrativo tributaria; x) el fin perseguido por la Municipalidad es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización.

E) La frase "Cualquiera sea su costo total de inversión, 3.00%" contraviene: a) el principio de seguridad jurídica (artículo 2° constitucional) ya que: i) es irrazonable con la realidad jurídica que debe normar, perdiendo su claridad y predictibilidad, lo que provoca incertidumbre; ii) es imprecisa, pues no existen los parámetros técnicos para establecer con claridad y precisión el monto real que se cobra; iii) la cantidad que impone la tasa es incierta, dado que cada administrado debe determinar previamente el costo de la obra, ignorando la cantidad real, verdadera y concreta que tendrá que pagar; b) el principio de legalidad -en materia tributaria-regulado en el artículo 239 del Texto Fundamental, puesto que no se establece con claridad el sujeto pasivo de la relación tributaria. Citó la sentencia dictada por esta Corte en el expediente 16-2022; c) el derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales, respectivamente, puesto que: i) la tasa administrativa que regula la frase impugnada excede la capacidad de pago de los administrados, pues resulta irrazonable, insoportable y exagerado cobrar el tres por ciento (3.00%) sobre el costo total de inversión, para autorizar las construcciones para uso industrial, comercial, mixto y otros; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede cada vez que hay desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) en atención a ello, un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iv) la Corporación Municipal, al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital; v) la frase reprochada afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, ya que sustrae una fracción de su renta, lo que da lugar a la aplicación de un tributo confiscatorio, y b) los artículos 239 y 255 del Texto Fundamental, debido a que: i) el ente edil impone una exacción pecuniaria para la emisión de la licencia por construcciones para uso industrial, comercial, mixto y otros de tres por ciento (3%) sobre el costo total de inversión, sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta, ya que éste no está justificado y se circunscribe a la extensión de un permiso; ii) en la frase objetada no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado; iii) en la captación de recursos, las Corporaciones Municipales deben ajustarse al principio de legalidad regulado en el artículo 239 de la Ley Fundamental, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iv) para establecer una tasa administrativa se debe tomar en cuenta el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicio administrativo por emisión de un permiso-; v) la frase reprochada regula el monto de la autorización, atendiendo al beneficio lucrativo, y no con base en factores dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir, la emisión de una autorización; vi) el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad es el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; por ende, no se relaciona con el costo de inversión que le va generar al interesado realizar las construcciones para uso industrial, comercial, mixto y otros; vii) la tasa denunciada es desproporcionada, pues solo se puede cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; viii) se incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que conforme a la legislación, las municipalidades no pueden más que cobrar un valor que cubra los gastos que les genera el servicio público que presta; ix) la actividad de la administración pública no es lucrativa sino de servicio a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia administrativo tributaria; x) el fin perseguido por la Municipalidad es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto dictado por esta Corte el diecinueve de diciembre de dos mil veintidós, publicado en el Diario de Centro América el veintidós del mes y año citado, se decretó la suspensión provisional de las frases normativas denunciadas de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días comunes al Concejo Municipal de San Andrés Villa Seca del departamento de Retalhuleu y al Ministerio Público, se adicionó cinco días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de San Andrés Villa Seca, departamento de Retalhuleu,señaló: a) con relación a los enunciados "Por metro lineal de cable fibra óptica, energía eléctrica Q2.00" y "Cualquiera sea su costo total de inversión 3.00%", expuso: i) no vulneran el artículo 2° constitucional, pues dichas tasas se establecieron en proporción al beneficio directo obtenido por el usuario; ii) es una tasa de tipo colectivo, que está destinada a sufragar los costos de los servicios públicos municipales; iii) se debe tomar en cuenta que el administrado que paga esas tasas, recibe frutos directos, ya que vende el servicio de energía eléctrica a los vecinos; iv) las tasas se establecieron para recuperar los costos en que se incurre para emitir la licencia respectiva, debido a que se realizan estudios multidisciplinarios y técnicos sobre las torres de energía eléctrica, que implican un beneficio para la población; v) debe atender el ordenamiento territorial de su jurisdicción, que implica el control urbanístico y ambiental de los bienes inmuebles privados; vi) las tasas cuestionadas están previstas conforme lo dispone el Texto Constitucional, pues devienen de un servicio que presta la municipalidad, el cual conlleva estudios técnicos y ambientales; vii) la normativa cuestionada fue emitida con base a las potestades que le asigna la Ley Fundamental a los municipios, sin colisionar con los principios de legalidad tributaria y certeza jurídica, ya que se está regulando el ejercicio de un derecho real dentro del municipio; b) en lo que concierne a los enunciados "De 45 metros de altura en adelante, Q100,000.00", "De 30 a 45 metros de altura, Q75,000.00" y "De 1 a 30 metros de altura, Q50,000.00", expresó: i) con esas tasas no se apropia de los bienes del contribuyente, tampoco existe desproporción entre el fin perseguido y el medio elegido para concretarlo; ii) las exacciones cuestionadas no están dirigidas a los vecinos, sino que a las entidades que cuentan con los recursos necesarios, suficientes y abundantes para el pago de lo regulado, por lo que no implica perjuicio a la población o riesgo en el orden público y bien común; iii) conforme lo dispuesto en la Norma Suprema, tiene la potestad de regular tasas, cuyo pago debe efectuar el interesado como contraprestación a los servicios municipales que le proporciona; y, iv) las frases reprochadas no disponen un cobro arbitrario, desmedido ni desproporcionado, ya que están debidamente justificadas y se circunscribe a la extensión de una licencia o autorización. Solicitó que se declare sin lugar la acción instada. B) El Ministerio Público, expresó: a) con relación a las frases "Por metro lineal de cable fibra óptica, energía eléctrica Q2.00" y "Cualquiera sea su costo total de inversión 3.00%", vulneran el principio de seguridad jurídica (dispuesto en el artículo 2° constitucional), pues no establecen una cantidad cierta, ya que en la primer disposición el prestador del servicio debe determinar previamente la cantidad de metraje que instalará para solicitar la autorización, y en la segunda el administrado debe establecer el costo de la obra para pagar la tasa, por lo que se ignora el monto real y concreto que se debe cancelar por dichas licencias; b) las frases "De 45 metros de altura en adelante, Q100,000.00", "De 30 a 45 metros de altura, Q75,000.00" y "De 1 a 30 metros de altura, Q50,000.00" son confiscatorias, ya que se apropia de los bienes de los administrados, c) tales exacciones regulan montos irrazonables, insoportables y exagerados, desbordando la capacidad contributiva de las personas y, por ende, vulnerando el derecho de propiedad; d) los montos fijados en las disposiciones impugnadas son arbitrarios e ilegítimos, pues carecen de un justificado análisis del costo real en relación con la prestación del servicio administrativo, emisión de las autorizaciones, licencias o permisos, contraviniendo el artículo 72 del Código Municipal; y, e) no se cumple con los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, pues los montos atienden al beneficio lucrativo que recibe el interesado con la obtención de la licencia y no a los gastos en que incurre el ente edil. Requirió que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) María Eugenia de la Vega Cruz -accionante-, reiteró los argumentos expuestos en el escrito originario de la presente garantía constitucional, agregando que: a) el ente edil en el escrito que presentó para evacuar la audiencia conferida, se limitó a transcribir las sentencias emitidas por la "Corte de Constitucionalidad" y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sin efectuar argumentos propios y contundentes que reflejen que no es procedente la acción instada; y, b) comparte el criterio esgrimido por el Ministerio Público. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida. B) El Concejo Municipal de San Andrés Villa Seca, departamento de Retalhuleu, reiteró lo indicado al evacuar la audiencia conferida. Pidió que se declare sin lugar la pretensión. C) El Ministerio Público confirmó los argumentos y petición expresada al evacuar la audiencia conferida.

CONSIDERANDO
-I-
Razón fundante de la decisión

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional; es el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquélla. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional.

Procede declarar la inconstitucionalidad de los apartados de una norma emitida por un Concejo Municipal, cuando se evidencia que las tasas que regula imponen una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, pues ello vulnera los principios de legalidad, de justicia tributaria, de equidad, de certeza y seguridad jurídica, contenidos en los artículos 2°, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-
Síntesis del planteamiento

María Eugenia De La Vega Cruz promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, objetando las frases: a) "Por metro lineal de cable fibra óptica, energía eléctrica Q.2.00", b) "De 45 metros de altura en adelante Q. 100,000.00", "De 30 a 45 metros de altura Q. 75,000.00" y "De 1 a 30 metros de altura Q 50,000.00", contenidas en el segmento "1.6.1. Por Construcción de antena de telefonía, radio y energía eléctrica en la jurisdicción del municipio, de acuerdo a la clasificación siguiente"; c) "Cualquiera sea su costo total de inversión 3.00%" establecida en la literal b) del referido segmento; todas del apartado "1.6. Licencia de Construcción Telefonía/Energía eléctrica" de la sección "1. Tasas Administrativas" del "Plan de Tasas, Rentas, Precios, Frutos, Productos, Multas, Servicios y demás tributos del municipio de San Andrés Villa Seca, departamento de Retalhuleu, por la contraprestación que presta la municipalidad a favor de las personas individuales y jurídicas, conforme al objeto y valores que se describen de acuerdo a las dependencias de la municipalidad", inserto en el punto sexto del Acta 53-2022, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el veinticuatro de octubre de dos mil veintidós y publicada en el Diario de Centro América el ocho de noviembre del mismo año, estimando que los preceptos jurídicos impugnados contravienen los artículos 2, 41, 239, 243 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado respectivo del presente fallo.

Acotado lo anterior, no pasa desapercibido para esta Corte que, si bien la acción está dirigida contra varias frases normativas, para cada frase atacada la accionante señala (y reitera) uno o varios artículos constitucionales (o algunos supuestos de los mismos), sin embargo, en algunos casos presentan la misma tesis como fundamento de su impugnación. Por tal motivo, el análisis respectivo se realizará conforme al orden de presentación de cada una de las frases atacadas, apartado en el cual se harán las consideraciones respectivas del o los artículos constitucionales que aducen violados, y de esa forma estimar o desestimar la tesis que arguye, según sea el caso.

-III-
Del principio de legalidad en materia tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, árbitros y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que corresponde además al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, que dispone que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Conforme los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de trece y veintiuno de septiembre y cinco de octubre, todas de dos mil veintitrés dictadas dentro de los expedientes 7234-2022, 6503-2022 y 2302-2022, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre estas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las puede cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación, deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe utilizarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus motivaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis de la frase "Por metro lineal de cable fibra óptica, energía eléctrica
Q2.00"

La peticionaria señala que esta disposición infringe los artículos 2° y 239 de la Constitución relativas al principio de seguridad jurídica y de legalidad tributaria. Lo anterior con fundamento en las tesis formuladas que quedaron plasmadas en las resultas de este fallo.

La frase objetada regula:

El resaltado no consta en el texto original, pero se ha destacado con el fin de precisar el segmento concretamente reprochado.

La frase denunciada establece una tasa por instalación (construcción) de cable de fibra óptica y energía eléctrica por cada metro lineal dos quetzales (Q. 2.00).

Antes de efectuar el examen respectivo, es oportuno referirse al principio de seguridad y certeza jurídica, según el cual, la norma ha de poseer tres elementos: a) la existencia de un conocimiento seguro, claro y evidente de las normas jurídicas existentes; b) la eficacia del derecho, lo que significa que las normas jurídicas tengan la capacidad de producir un buen efecto, y c) la ausencia de arbitrariedad, lo que se traduce en que, al aplicar la norma jurídica, prevalezca la justicia. (Diccionario de Derecho Procesal Constitucional y Convencional, coordinado por Eduardo Ferrer Mac Gregor, Fabiola Martínez Ramírez y Giovanni A. Figueroa Mejía, Tomo II, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de México -UNAM- (México 2014, página 34). Lo anterior, en concordancia con lo que este Tribunal Constitucional ha definido con respecto a la seguridad en materia jurídica, en torno a que consiste en la confianza que debe tener el ciudadano hacia el ordenamiento jurídico, es decir, el conjunto de leyes, coherentes e inteligibles que garanticen seguridad y estabilidad tanto en su redacción como en su interpretación. En igual sentido se ha pronunciado esta Corte en sentencias de treinta y uno de marzo de dos mil veintidós, veintitrés de febrero y veintiuno de junio, ambas de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 2889-2021. 3554-2022 y 3068-2022.

En el presente caso, la presunción de constitucionalidad de la frase impugnada se torna contraria, cuando se analiza detenidamente a la luz de los parámetros constitucionales contenidos en los artículos 2° y 239 de la Ley Fundamental (señalados en el Considerando III de este fallo), pues la tasa que regula la instalación de cable por metro lineal es una cantidad incierta, puesto que cada prestador de servicio deberá determinar la cantidad de metraje que instalará previo a solicitar su autorización, ignorándose el monto real y concreto que tendrán que pagar, porque este no aparece explícitamente señalado, al omitirse precisar, la suma total a cancelar, independiente de la cantidad de cable a utilizar. (Criterio sostenido en sentencias de trece y veintiuno de septiembre, todas de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 657-2023, 7234-2022 y 6503-2022 respectivamente).

Además, el principio de legalidad que descansa en la justicia y equidad tributaria, no sólo implica que el nacimiento de la obligación tributaria debe producirse con base en la existencia de una ley formal que la establezca, sino, además, que la ley, en este caso, el reglamento municipal, determine claramente las bases de recaudación, dentro de las cuales, en el asunto particular, se destaca el monto exacto de la tasa (base imponible). En ese sentido, junto con el principio de legalidad surge el de seguridad jurídica, debido a que la normativa que establezca exacciones por parte de las municipalidades debe contener disposiciones explícitas e inequívocas sobre todos sus elementos esenciales [Similar criterio sostuvo esta Corte en sentencias de veintitrés y veinticuatro de agosto y veintiuno de septiembre, todas de dos mil veintitrés contenidas en los expedientes 3070-2022, 6121-2021 y 6503-2022, respectivamente].

Por lo expuesto, se concluye que la imposición objeto de conocimiento no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en su jurisprudencia acerca de la naturaleza de las tasas, porque la disposición denunciada impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de seguridad y certeza jurídica, legalidad, justicia y equidad tributaria, por lo que contraviene los artículos 2° y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida en cuanto a la disposición estudiada.

-V-

Análisis de las frases "De 45 metros de altura en adelante, Q.100,000.00", "De
30 a 45 metros de altura, Q75,000.00" y "De 1 a 30 metros de altura,
Q50,000.00"

Por razón de método, se abordarán en forma conjunta los rubros reprochados, pues la solicitante reiteró los mismos argumentos y tesis para cada una de esas disposiciones.

La interponente señala que las frases objetadas conculcan los artículos 41, 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque grava la actividad de construcción de antena de telefonía, radio y energía eléctrica sin tomar en cuenta la capacidad de pago de los particulares; que viola la razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dicho cobro es desmedido y arbitrario.

Las frases objetadas regulan:

El resaltado no consta en el texto original y se ha destacado con el fin de precisar el segmento concretamente reprochado.

Los gravámenes referidos constituyen una imposición del ente municipal, que obliga al particular a pagar los montos de cien mil quetzales (Q.100,000.00), setenta y cinco mil quetzales (Q.75,000.00) y cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00), por instalación (construcción) de antena de telefonía, radio y energía eléctrica, los cuales están determinados conforme la altura (en metros) de dichos bienes (antenas).

Corresponde entonces determinar si efectivamente las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasa.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

Para cumplir con la primera de las atribuciones mencionadas, la comuna tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de antenas con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de antenas en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que la exacción atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios. En tal sentido, se concluye que las frases refutadas son una típica tasa municipal, pues no son inconstitucionales los requerimientos de licencias locales para la instalación de antenas de telefonía, radio y energía eléctrica.

Ahora bien, en cuanto al monto de los cobros impugnados, es preciso determinar su proporcionalidad en relación al servicio que brinda la municipalidad al administrado.

La equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal implique la prestación del servicio. Dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar. De esa cuenta, conforme al artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando III-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio.

En este caso, se considera que los cobros -cien mil quetzales (Q.100,000.00), setenta y cinco mil quetzales (Q.75,000.00) y cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00)- que regulan las frases objetadas no tienen relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de permiso o autorización para la construcción o instalación de antenas de telefonía, radio y energía eléctrica, no porque se trate de la sola emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas estructuras, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando, por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino, en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente, es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de construcción, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -metros de altura de la antena-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con las tasas objetadas o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención del "permiso", ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al servicio administrativo de emisión de "permiso".

En síntesis, del contenido de las frases denunciadas no se establece que el costo que implique para la Municipalidad emisora, el otorgamiento de una licencia, sea proporcional a las cantidades que se exigen para su obtención, con lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio brindado al vecino, por lo que contraviene los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República. Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de trece y veintiuno de septiembre y cinco de octubre, todas de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 7234-2022, 6503 2022 y 2302-2022.

Por lo anterior, es procedente declarar inconstitucionales las frases impugnadas.

-VI-

Análisis de la frase "Cualquiera sea su costo total de inversión 3.00%"

La interponente argumenta que la disposición referida contraviene los artículos 2, 41, 239, 243 y 255 constitucionales que reconocen: el principio de seguridad jurídica, el derecho de propiedad, el principio de legalidad en materia tributaria, el principio de capacidad contributiva y el fortalecimiento económico de los municipios.

La frase objetada regula:

El resaltado no consta en el texto original, pero se ha destacado con el fin de precisar el segmento concretamente reprochado.

Inicialmente, es dable señalar que las normas reglamentarias que establecen tasas deben determinar: a) el hecho generador de la relación tributaria; b) las exenciones; c) el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria; d) la base imponible y el tipo impositivo, en el caso específico de la tasa, el monto concreto, exacto y determinado del servicio administrativo (ejemplo: licencias de construcción, de funcionamiento de establecimientos abiertos al público o de transporte urbano, entre otros) o público (extracción de basura, abastecimiento de agua potable, alcantarillado y drenajes generales y conexiones domiciliares) que brinda la municipalidad, la que debe tomar en cuenta el costo efectivo de dicho servicio; e) las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos, y f) las infracciones y sanciones tributarias. Ello con la finalidad de que las disposiciones encuadren dentro del principio de legalidad.

Conforme lo dispuesto en el artículo 255 constitucional, la captación de recursos por parte de las municipalidades y las ordenanzas que contengan tales cobros, deben ajustarse al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria; es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios. Este principio no sólo implica que el nacimiento de la obligación tributaria debe producirse con base en la existencia de una ley formal que la establezca, sino, además, que la ley, en este caso, el reglamento municipal, determine claramente las bases de recaudación. (Similar criterio sostuvo esta Corte en sentencias de diez de noviembre de dos mil veintidós, veintiuno de septiembre y doce de octubre, ambas de dos mil veintitrés dictadas en los expedientes 2474-2022, 6503-2022 y 4462-2022 respectivamente).

Al analizar la frase cuestionada, se advierte que regula una tasa por licencia de construcción que impone la municipalidad para edificaciones de uso industrial, comercial, mixto y otros, cualquiera que sea su costo de inversión, de tres por ciento (3.00%). Se aprecia que esa disposición es incierta al regular una tasa emitida con base en porcentajes sobre el costo de la construcción, específicamente tres por ciento (3.00%), de manera que la norma no establece con exactitud la cantidad que debe pagar el administrado para obtener la licencia de construcción y, además, no está determinada en atención a los costos en que incurre la comuna para proporcionar esa autorización, característica inherente a este tipo de exacciones dinerarias, pues deben elaborarse tomando en cuenta el gasto efectivo del servicio administrativo proporcionado (licencia de construcción), ello porque lo recaudado atiende a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios que realiza la municipalidad.

Por lo expuesto, se concluye que el enunciado objetado vulnera el principio de seguridad jurídica (el cual surge junto con el principio de legalidad), dado que, si bien, el nacimiento de la obligación tributaria se produce por el ente competente mediante el Reglamento municipal, no determina claramente las bases de recaudación, pues el monto de la tasa no se previó como una cantidad monetaria exacta en atención a los costos en que incurre la municipalidad. Por las razones expuestas, se concluye que la frase "Cualquiera sea su costo total de inversión 3.00%" es inconstitucional.

En atención a lo anterior, es innecesario el análisis sobre la violación a los artículos 41 y 243 constitucionales, ya que el enunciado objetado deberá quedar fuera del ordenamiento jurídico, por los motivos antes descritos.

Por todo lo expuesto, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar del ordenamiento jurídico guatemalteco los enunciados impugnados.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 146, 148, 149, 163, literal a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO