EXPEDIENTE 3434-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA CON LOS MAGISTRADOS DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, QUIEN LA PRESIDE, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, NÉSTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, ROBERTO MOLINA BARRETO, JUAN JOSÉ SAMAYOA VILLATORO, RONY EULALIO LÓPEZ CONTRERAS Y WALTER PAULINO JIMÉNEZ TEXAJ: Guatemala, diecisiete de enero de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por la abogada Manuela María Rosales Diéguez contra la frase "Transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior, la ONG que no haya cumplido con la actualización de la información y con el cumplimiento de requisitos en todas las entidades que corresponda, queda automáticamente cancelada y tiene que ser disuelta.", contenida en el artículo 23 del Decreto 4-2020 del Congreso de la República que introduce reformas a la Ley de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo, Decreto 2-2003 del Congreso de la República y al Código Civil, Decreto Ley Número 106 del Jefe de Gobierno. La postulante actuó con su propio patrocinio profesional y el de los abogados Jorge Rolando Rosales Mirón y Denisse Alejandra García Rosales. Es ponente en este caso, el Magistrado Vocal IV, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer del tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LA REGULACIÓN DENUNCIADA

El artículo 23 del Decreto 4-2020 del Congreso de la República que contiene la frase denunciada, literalmente regula: "Todas las ONG que estén registradas y operando en la República de Guatemala, al momento de entrada en vigor de la ley, están obligadas a actualizar su información y cumplir con todos los requisitos de esta Ley, en un plazo no mayor de seis (6) meses.

Transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior, la ONG que no haya cumplido con la actualización de la información y con el cumplimiento de requisitos en todas las entidades que corresponde, queda automáticamente cancelada y tiene que ser disuelta. "Se resalta la frase objeto de impugnación.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS DENUNCIAS

Lo expuesto por la accionante se resume: a) esa disposición viola el principio de libertad, porque impone límites de manera arbitraria y aplica un rigorismo excesivo. La omisión de cumplir con una actualización solo puede tener implicaciones meramente administrativas, pero la norma denunciada no solo busca obligar al cumplimiento de una actualización, también restringe la libertad de acción hasta el punto de la cancelación y disolución automáticas de una persona jurídica; b) viola el principio de igualdad, porque otorga un trato desigual respecto a otras personas naturales o jurídicas, como las que son objeto de regulación en los artículos 71 y 74 de la Ley de Extinción de Dominio (el cambio de acciones al portador por acciones nominativas). Ello denota que el Congreso de la República da tratos, efectos y consecuencias diferentes a obligaciones iguales o similares, creando una esfera de desigualdad entre iguales en derechos. Para el ejemplo citado, se especifica el mecanismo para cumplir y se otorga la oportunidad de corregirlo, luego de pasado el tiempo legalmente establecido, y en la norma denunciada, de antemano, se regula una consecuencia fatal, sin oportunidad de defensa o de enmienda. No sanciona a las sociedades mercantiles por acciones, a su cancelación y disolución ipso facto, pues en caso de inobservancia les permite cumplir por medio del mecanismo establecido. Ese trato diferente entre las personas jurídicas mercantiles accionadas y las organizaciones no gubernamentales viola el principio de igualdad, al aplicar en forma tácita una diferenciación; c) el efecto de cancelar y disolver una persona jurídica -de forma automática- por no cumplir con una actualización de implicaciones meramente administrativas afecta la razonabilidad de la norma, pues el legislador debió otorgar un plazo y establecer un mecanismo para subsanar la inobservancia de la norma denunciada, así como lo hizo con las sociedades mercantiles. Tratar las situaciones de manera desigual no es coherente ni proporcional a la finalidad del ius puniendi del Estado; por ende, la norma denunciada es discriminatoria, porque no es coherente ni proporcional al tratar de manera distinta supuestos similares o iguales; además, es irrazonable que la sanción prevista sea la cancelación y disolución automáticas; d) una norma que sanciona con la automática cancelación y disolución a una persona jurídica, por no cumplir con una actualización administrativa, sin establecer una medida parcial de suspensión mientras no se cumpla, ni un procedimiento para cumplir con lo requerido, viola el derecho de defensa, pues la consecuencia conlleva a sentenciar inaudita parte a una entidad de derecho público, pero de carácter privado, a purgar su cancelación registral y operativa por una omisión que podría ser subsanada por otra vía. Solicitó que se declare inconstitucional la frase denunciada.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

I) No se decretó la suspensión provisional de la frase contenida en el artículo 23 del Decreto 4-2020 del Congreso de la República. II) En los expedientes acumulados 3436-2021, 3437-2021, 3439-2021, 3482-2021, 3490-2021, 3513- 2021, 3599-2021, 3729-2021 y 4474-2021 se suspendió provisionalmente, de esta norma, la palabra "automáticamente". III) Se tuvo como intervinientes: a) la Cámara de Industria de Guatemala; b) Cámara de Comercio de Guatemala; c) el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras; d) el Congreso de la República de Guatemala, y e) el Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Congreso de la República expuso: a) el planteamiento de inconstitucionalidad no está formulado en capítulos especiales ni en forma separada y clara. No se realizó una suficiente exposición de razonamiento jurídico como base de la inconstitucionalidad promovida, en un capítulo especial, dividido en apartados, de forma separada, razonada y clara; b) la interpretación de la norma impugnada que hace la accionante es equivocada, porque pretende fundamentar su exposición en el hecho de que se está violando el principio de igualdad, lo cual no es cierto, ya que la norma impugnada regula en general para las organizaciones sin fines de lucro un plazo para actualizar información y cumplir con requisitos. La negativa a dicha actualización contrae a una consecuencia jurídica, la cual es de cancelación de la organización omisa; c) la norma impugnada no viola el derecho de defensa, porque tan solo establece un plazo razonable para que las ONG's realicen actualización de información y cumplan requisitos administrativos. Esa disposición legal está dotada del principio de legalidad y establece el supuesto por su incumplimiento. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad general parcial planteada. B) El Ministerio Público señaló: a) la razonabilidad de la frase denunciada depende de su coherencia con los elementos administrativos de registro y de personas jurídicas cuyo fin es coadyuvar con el Estado en la satisfacción de necesidades ciudadanas. La limitante que contiene la disposición impugnada cobra sentido al analizar de manera sistemática el contexto del funcionamiento de las organizaciones no gubernamentales, pues absorben funciones propias del Estado, delegadas conforme a la ley. Reciben bienes del erario público, por lo que adquiere relevancia la condición prevista por el legislador, para proteger la institucionalidad, independencia y soberanía del Estado. La norma pretende proteger los bienes públicos que en todo caso pertenecen a todos los guatemaltecos; b) no es inconstitucional establecer como requisito que todas las organizaciones no gubernamentales -ONG- que estén registradas y operando en la República de Guatemala al momento de entrar en vigencia la ley, sean obligadas a actualizar su información y cumplir con los requisitos de esa ley en un plazo no mayor de seis meses, y quien no cumpla con dicha actualización de información tendrá como consecuencia su cancelación y posterior disolución, lo cual resulta razonable atendiendo a la naturaleza, características y fines de las organizaciones no gubernamentales. La exigencia del requisito de actualización de información en el plazo establecido en la disposición impugnada responde a la concepción que el legislador ha hecho de las ONG's y reviste carácter razonable, atendiendo a la trascendencia que ese Organismo ha reconocido a la naturaleza y actividades que realizan esas organizaciones; c) la frase impugnada únicamente trata de un requisito o formalidad condicionante para validar la creación de una ONG, no así de otra forma, tipo o clase de entidad privada, por lo que, al ser ejercido el derecho de asociación para la constitución de una entidad de naturaleza civil, no se exige dicho requisito; d) el Congreso de la República, al emitir la norma impugnada, actuó en ejercicio de las facultades que la Constitución le confiere, sin que sea válido cuestionar tal competencia del Organismo Legislativo; e) la requirente no hace una contraposición de la frase cuestionada con las normas con las que supuestamente colisiona. El planteamiento es impropio e impreciso; no toma en cuenta que la norma va encaminada a resguardar el patrimonio público, administrado por una organización no gubernamental. La propia ley permite a todas las organizaciones no gubernamentales que se encuentren registradas y operando en Guatemala continuar con su actividad normal, únicamente estableciendo como requisito para operar actualizar su información, cumpliendo con los requisitos para el efecto, con lo cual se evidencia que la propia ley garantiza el derecho de igualdad de las organizaciones no gubernamentales con fines acordes y contestes a la ley, para operar en el territorio nacional, lo cual desvanece la contraposición de las normas invocadas; f) los argumentos de confrontación formulados por la solicitante resultan insuficientes para efectuar el análisis confrontativo requerido, ya que su exposición es general, careciendo de claridad y precisión en cuanto a la manera de cómo se produce la transgresión constitucional que denuncia y la forma en que colisionan la norma ordinaria con los principios constitucionales señalados, lo que no permite demostrar los vicios de inconstitucionalidad. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante manifestó: a) la norma impugnada establece como consecuencia la cancelación y disolución de la ONG que incumplió, lo cual viola el derecho a la igualdad, porque la Ley de Extinción de Dominio estableció la obligación para todas las sociedades anónimas y sociedades en comandita por acciones de convertir sus acciones al portador a nominativas, lo cual debía realizarse dentro del plazo de dos años y para las entidades que no lograran hacer el cambio dentro de esos dos años se estableció que debía seguirse el procedimiento del artículo 129 del Código de Comercio para hacer la conversión de acciones en forma extemporánea. La obligación de actualización contenida en la norma impugnada no concede un plazo para enmendar ni prevé como sanción una multa por cumplir en forma extemporánea o, al menos, ser suspendida la entidad incumplida en tanto se actualiza; b) el artículo cuestionado simplemente ordena la disolución y cancelación inaudita parte, lo cual también viola el derecho de defensa, al no haber un proceso que permita que se notifique y se otorga un tiempo de defensa a las organizaciones no gubernamentales para poder defenderse o corregir la omisión; c) la norma denunciada viola el principio de libertad, porque no es proporcional ordenar la cancelación y disolución de la personalidad jurídica con el fin de contar con un registro actualizado de las organizaciones no gubernamentales. El primer párrafo del artículo 23 de la ley cuestionada es suficiente para obligar a cumplir con la actualización y permitir al registrador de las personas jurídicas no operar acto jurídico alguno respecto de las organizaciones que no se hayan actualizado. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial. B) El Congreso de la República y el Ministerio Público reiteraron las argumentaciones que presentaron respectivamente en su primera comparecencia en el trámite de este proceso y solicitaron que se tomaran en cuenta las peticiones de fondo que realizaron en esa oportunidad procesal.

CONSIDERANDO
-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene asignada, como función esencial, la defensa del orden constitucional, habiéndosele conferido competencia para conocer de todas las denuncias interpuestas contra leyes o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad. En ese caso, este Tribunal, en ejercicio de su función esencial, debe verificar la conformidad de las normas denunciadas con las disposiciones contenidas en la Constitución Política de la República, haciendo prevalecer la supremacía de esta como ley suprema del ordenamiento jurídico guatemalteco. En consecuencia, de apreciar que la normativa objetada no guarda concordancia con los preceptos constitucionales, se debe proceder a la declaratoria de inconstitucionalidad, a efecto de que aquella quede sin vigencia.

-II-

Manuela María Rosales Diéguez promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra el artículo 23 que regula: "Todas las ONG que estén registradas y operando en la República de Guatemala, al momento de entrada en vigor de la ley, están obligadas a actualizar su información y cumplir con todos los requisitos de esta Ley, en un plazo no mayor de seis (6) meses. Transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior, la ONG que no haya cumplido con la actualización de la información y con el cumplimiento de requisitos en todas las entidades que corresponda, queda automáticamente cancelada y tiene que ser disuelta. " Esta disposición está contenida en el Decreto 4-2020 del Congreso de la República, el cual reformó la Ley de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo y el Código Civil. La frase resaltada en negrilla por este Tribunal es la objetada en este caso. Así, su texto dispone que la Organización No Gubernamental que no cumpla con actualizar información y requisitos legales en el plazo dado -seis meses- tiene como consecuencia jurídica su cancelación ipso facto y precisa su disolución.

La accionante denuncia que esa consecuencia viola el principio de libertad, porque impone límites arbitrarios y desproporcionados al derecho de acción, basados en rigorismos excesivos; viola el principio de igualdad, porque concede un trato desigual respecto a la actualización regulada para las sociedades mercantiles accionadas y no es coherente ni proporcional el trato distinto; y viola el derecho de defensa, porque sanciona con la automática cancelación y disolución por no cumplir con una actualización administrativa, sin garantizar un debido proceso.

-III-

Para realizar el análisis requerido, este Tribunal considera pertinente indicar que ya se ha pronunciado sobre la inexistencia de derechos humanos absolutos y, en correlación, la posibilidad de imposición de límites a estos. En ese sentido lo señaló este Tribunal en la sentencia de quince de enero de dos mil ocho, emitida dentro del expediente 2837-2006, en la que refirió: "[El] esquema interpretativo, de limitación de los derechos en una democracia sólo se justifica - aparte de que la limitación a su ejercicio sea estrictamente indispensable- en aras de la defensa de los propios derechos fundamentales cuando, por un lado, determinadas acciones limitan o impiden el ejercicio de derechos de la mayoría de los ciudadanos, y por otro lado ponen en peligro el ordenamiento objetivo del Estado democrático. La interpretación constitucional de los límites y restricciones al ejercicio de los derechos encuentra un arduo campo en el caso de conflictos entre derechos de personas distintas. Allí la primera regla nos vuelve a repetir que el derecho de un sujeto no puede ejercerse a costa del derecho o de los derechos de otro u otros. Los derechos ajenos son limitantes ontológicas a los derechos propios. La segunda regla nos recuerda que los derechos declarados en la Constitución obligan, como todas las normas de ella, a correlaciones armonizantes y a concordancias dentro de la unidad íntegra y coherente de la misma Constitución. Por lo que la correcta delimitación del contenido de los derechos fundamentales en conflicto debía mostrar que, en realidad, lo que se presenta como un problema de subordinación no es más que un problema de delimitación y coordinación, ya que ningún derecho es absoluto y siendo relativos cuando éstos se ven limitados por el interés social o el bien común.". Otras consideraciones en torno a la posibilidad de limitación de derechos pueden hallarse, tan solo por citar algunos ejemplos, en las sentencias emitidas por este Tribunal el once de febrero de dos mil veintiuno y cinco de octubre de dos mil diecisiete, dentro de los expedientes 3449-2018 y 5956-2016 , respectivamente.

En lo referente a los motivos por los cuales es legítimo limitar la libertad personal, resulta meritorio citar que, si bien, la Norma Suprema no establece de manera expresa en qué situaciones resultaría legítimo fijar límites a la libertad, sí contiene principios que podrían resultar de utilidad para llevar a cabo la tarea interpretativa que conduzca a su determinación, por ejemplo, la disposición contenida en el artículo 44, en la que se establece que el interés social prevalece sobre el particular, o bien, el enunciado incluido en el artículo 1°, referente a la realización del bien común como fin supremo del Estado.

A nivel internacional, tanto la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 16), como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 22), contienen supuestos específicos que posibilitan imponer restricciones a la libertad de asociación. En ambos textos se establece que su ejercicio solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o el orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. En ese orden, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha expresado las razones por las que pueden establecerse limitantes al derecho de asociación. Sobre ese particular, se ha afirmado que toda limitación debe estar establecida conforme a leyes promulgadas por órganos electos democráticamente y constitucionalmente legítimos y deben relacionarse con el bienestar general (Corte IDH. Opinión Consultiva OC-6/86, La Palabra "Leyes" en el artículo 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos, nueve de mayo de mil novecientos ochenta y seis, párrafos. 35, 37), ese derecho no puede ser restringido exclusivamente a discreción de las autoridades gubernamentales (Opinión Consultiva OC-6/86, párrafos 22, 27). Aunado a lo anterior, toda restricción de ese tipo debe basarse en el interés de la seguridad nacional, el orden público, en la protección de la salud o la moral pública, de los derechos o libertades de otros, y debe atender solo a razones de interés general y de acuerdo con el propósito para el cual tales restricciones han sido establecidas [Declaración Americana de Derechos Humanos, artículo XXVIII; Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 30. Caso Baena Ricardo y otros (270 Trabajadores c. Panamá), dos de febrero de dos mil uno, párrafos 169-173]. Las restricciones deben, además, considerarse necesarias en una "sociedad democrática", en la cual los derechos y libertades inherentes a la persona humana, las garantías a ellos aplicables y el régimen de derecho son componentes fundamentales (Opinión Consultiva OC- 8/87, del treinta de enero de mil novecientos ochenta y siete. El habeas corpus bajo suspensión de garantías, párrafo 26).

Finalmente, conviene resaltar que el Comité de Derechos Humanos ha sido enfático en señalar que las restricciones a derechos humanos permitidas por la norma internacional (como es el caso de la libertad personal) deben estar fijadas por la ley y deben cumplir condiciones estrictas de necesidad y proporcionalidad, para que no se reputen como arbitrarias. La norma debe estar formulada con precisión suficiente para que una persona pueda regular su comportamiento de conformidad con la disposición y sea accesible al público; asimismo, debe proporcionar suficientes orientaciones a los encargados de su aplicación para que puedan distinguir en qué supuestos es posible restringir el derecho y en cuáles no. (Comité de Derechos Humanos, Observación general No. 34, 12 de septiembre de 2011, CCPR/C/GC/34, párr. 22 y 25).

Se considera importante traer a cuenta las interpretaciones que sobre ese particular han realizado los órganos internacionales, dado que la cancelación de una Organización No Gubernamental incide en el ejercicio del derecho de asociación, pues implica la revocación del reconocimiento estatal que había sido otorgado a la forma institucional y estructurada de la asociación. De hecho, la Relatoría Especial estableció que la suspensión y la disolución involuntaria de una asociación son las formas más severas de afectación de la libertad de asociación (Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. 21 de mayo de 2012. A/HRC/20/27. Párr. 75).

Otra cuestión medular la constituyen las garantías del procedimiento para disponer sobre la limitación del derecho en mención. A ese respecto, cabe poner en relieve que, en los procedimientos correspondientes, previo a asumir decisiones de cancelación o disolución de las asociaciones, las autoridades estatales deben observar el debido proceso y garantizar a la persona jurídica sobre la que recaiga la sanción, el ejercicio de su derecho de defensa.

Conforme la Corte regional, si bien, el artículo 8 de la Convención Americana se titula "Garantías Judiciales", su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, "sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales" a efecto de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional , debe respetar el debido proceso legal. (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72. Párr. 124.)

Asimismo, conviene traer a cuenta que esta Corte ha realizado previamente consideraciones sobre el derecho de defensa y debido proceso en procedimientos administrativos. En ese sentido, en la sentencia emitida el quince de octubre de dos mil nueve, dentro del expediente 3045-2009 , señaló que: "El derecho de defensa, en términos generales, garantiza que quienes intervienen en la sustanciación de un procedimiento, sea administrativo o jurisdiccional, tendrán la oportunidad de exponer sus argumentos y proponer sus respectivos medios de prueba, de rebatir los argumentos y controlar la prueba de la parte contraria y de promover los medios de impugnación en la forma prevista legalmente. De esa cuenta, cualquier acto de autoridad que, en contravención a la normativa aplicable y sin atender a las circunstancias concretas del procedimiento de que se trate, impida hacer uso de tales mecanismos, reviste violación a aquel derecho constitucionalmente reconocido.".

También cabe poner en relieve lo aseverado en relación a que las asociaciones deben tener derecho a hacer valer un medio recursivo idóneo contra las decisiones relativas a la suspensión o la disolución, el cual deberá ser conocido por un tribunal independiente e imparcial (Asamblea General de las Naciones Unidas. Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai. 4 de agosto de 2015. A/70/266. Párr. 38). En la misma línea, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos precisó que el recurso que permita impugnar cualquier resolución sobre negativa a inscripción, suspensión o disolución del funcionamiento de una organización, debe ser conocido ante una autoridad independiente de la que estableció la restricción (Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Segundo Informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. 31 de diciembre de 2011. OEA/Ser.L/V/II. Párr. 168).

Por su parte, la Relatoría reconoció, como estándar internacional, las disposiciones legislativas por las que se establece que solo podrán imponerse medidas de carácter tan drástico por parte de tribunales independientes e imparciales (Ibid. Párrs. 75 y 76). En esa misma línea, la Organización Internacional de Trabajo, en las interpretaciones que realiza dentro del ámbito de sus funciones, ha hecho énfasis en señalar que las organizaciones solo pueden ser disueltas de manera voluntaria o por vía judicial. Ha referido que las medidas de suspensión o de disolución por parte de la autoridad administrativa, a total discreción y sin derecho de apelación ante tribunales, constituyen graves violaciones a los principios resguardados en tratados internacionales. Dentro de los motivos que posibilitan la disolución, ha identificado la realización de actividades ilegales; por el contrario, ha descartado motivaciones como acciones reivindicativas en la vía pública. Asimismo, ha señalado que la legislación debe eliminar las posibilidades de suspensión o disolución de organizaciones por vía administrativa o, al menos, disponer que la decisión administrativa no surtirá efectos hasta que transcurra un período de tiempo razonable para interponer el recurso judicial y, en caso de su interposición, hasta que la autoridad judicial emita decisión al respecto.

-IV-

En este caso, el segundo párrafo del artículo 23 del Decreto 4-2020 introduce un supuesto que habilita la cancelación de Organizaciones No Gubernamentales. Tal facultad de cancelación es asignada al Registro de las Personas Jurídicas.

La norma denunciada es expresa en señalar que la Organización será automáticamente cancelada al incurrir en el supuesto de hecho establecido (la falta de actualización y el incumplimiento de ciertos requisitos legales).

El artículo 12 constitucional señala que nadie puede ser privado de sus derechos, sin haber sido citado, oído y vencido por la autoridad respectiva.

Respecto de la imposición de sanciones, salvo en los casos del ejercicio de la potestad de policía administrativa, esta Corte, en sentencia de nueve de enero de dos mil siete (dictada dentro del expediente 758-2004) indicó: "...la sanción administrativa [...] es consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, por lo que no debe ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 12 constitucional...".

Por ello, resulta exigible que para el respeto al derecho de defensa, se realice un procedimiento administrativo sancionatorio en el cual se observe el principio del debido proceso que comporta, entre otros aspectos: i) la necesaria tramitación de una fase de audiencia y una probatoria en las cuales el particular pueda desvirtuar los hechos o infracciones legales que se le imputan; ii) que la responsabilidad administrativa del indiciado haya sido legalmente declarada. Tales elementos requieren, sin duda, de la previa tramitación del procedimiento administrativo correspondiente, pues, sin el cumplimiento de esa formalidad, no podría verificarse la actividad probatoria que permita derivar la culpabilidad, ni que pueda considerarse que esta ha sido legalmente declarada, aspectos que tienen fundamento en el artículo 12 de la Constitución Política de la República: la inviolabilidad de la defensa de la persona y de sus derechos.

Con base en lo anteriormente analizado, esta Corte considera que el término "automáticamente" implica cancelación inmediata de la organización, lo cual descarta la posibilidad de un procedimiento previo y de la intervención de una autoridad jurisdiccional, con lo cual impide a la organización señalada la oportunidad de refutar el incumplimiento que le increpa la autoridad administrativa, aportar las pruebas que apoyen la defensa de sus intereses y que, previo a asumirse cualquier decisión, la autoridad administrativa analice los argumentos de la organización interesada y valore los medios de comprobación que esta aporte; agotado ello, que la organización tenga oportunidad de recurrir en la vía administrativa y en la judicial, si fuera el caso.

Por ende, la inclusión del término "automáticamente" es contraria a los derechos de defensa y al debido proceso que deben observarse en los procedimientos administrativos sancionatorios, para que las personas, sujetos de sanción, estén en condiciones de defender sus derechos, manifestar sus argumentos y presentar medios de comprobación, como lo garantiza la Constitución, las disposiciones convencionales y la jurisprudencia previamente citada.

-V-

La accionante estima que la consecuencia sancionatoria contenida en la norma denunciada viola el principio de libertad, porque impone límites arbitrarios y desproporcionados, basados en rigorismos excesivos.

Esta Corte considera que si bien resulta legítimo que el Estado de Guatemala establezca medidas para hacer cumplir la regulación legal, estas deben establecerse de manera razonable y legítima, y buscar crear medidas que -además de alcanzar ese objetivo- también resguarden el derecho de asociación de quienes deseen agrupase en colectivos de esa naturaleza.

Aunado a la falencia advertida en la observancia de garantías judiciales, esta Corte estima necesario realizar algunas consideraciones sobre las motivaciones que habilitan la imposición de la sanción de cancelación y consecuente disolución de la Organización No Gubernamental, previstas en el artículo 23 denunciado, el cual contiene dos supuestos que motivan la cancelación: el incumplimiento en la actualización de la información y la inobservancia de requisitos dispuestos en la ley (que ya no sería automática, por los motivos expuestos anteriormente).

Sobre este punto, cabe traer a cuenta que el tres de agosto de dos mil veintiuno entró en vigencia el Acuerdo Gubernativo 157-2021 que contiene el Reglamento de la Ley de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo, el cual establece en su artículo 36: "Conforme lo establecido en el artículo 23 transitorio del Decreto Número 4-2020 del Congreso de la República de Guatemala, las ONG que estén registradas y operando en la República de Guatemala deben actualizar sus datos en un plazo no mayor de seis meses ante el REPEJU, presentando lo siguiente: a. Formulario de solicitud de actualización. b. Copia de recibo o factura del servicio de agua, energía eléctrica, teléfono (línea fija), Impuesto Único Sobre Inmuebles o documento emitido por la Municipalidad, no mayor a tres meses de su emisión donde conste la ubicación de la sede de la entidad. c. Constancia o certificación de cuenta bancaria de depósitos monetarios, depósitos a plazo fijo o cuenta de ahorro en quetzales o en moneda extranjera, así como cualquier otro producto o servicio financiero constituidos en el sistema financiero nacional a nombre de la ONG. d. Nombre completo, código único de identificación o número de pasaporte vigente, en caso de ser extranjero, y número de identificación tributaria de su representante legal que se encuentre inscrito en el REPEJU y cuyo nombramiento esté vigente a la fecha de la actualización. e. Nombre completo, código único de identificación o número de pasaporte vigente, en caso de ser extranjero, número de identificación tributaria, cargos que ocupan y duración de los mismos de los miembros de la Junta Directiva. f. Correo electrónico de la ONG y de su representante legal, para recibir notificaciones."

Dentro de los datos registrales a actualizar que requiere la reforma legislativa efectuada a la ley en cuestión, aparece: a) la denominación para revisar identidad o similitud de nombres de ONG's (prohibición contenida en el artículo 6 de esa ley); b) datos de representatividad y de integración directiva; c) la nueva exigencia legal de publicar el balance general de operaciones contables no es un requisito registral (artículo 14).

Derivado de que las exigencias contenidas en el resto de artículos del Decreto 4-2020 de reforma y los del Reglamento no son el motivo de esta acción, no se emitirá juicio alguno sobre estos. Lo que sí se estima por esta Corte es que cumplir con el imperativo legal de actualizar información es una obligación que no es, por ese solo hecho, inconstitucional, pues no realizar dicha operatividad administrativa denotaría inactividad por parte de la organización no gubernamental. La obligación de cumplir requisitos no es por sí misma irrazonable, salvo que el requisito lo sea, sin embargo, evaluar cada exigencia para inscribirse o mantener la inscripción no es el motivo de este análisis, porque la norma cuestionada no es la que los define. Los requisitos, tanto formales como de fondo, son exigencias para inscribirse, de tal cuenta que, su sencillez no debe ser motivo de reclamado y, en cuanto a los de fondo, si bien la complejidad puede ser evaluada desde el ámbito de lo razonable y proporcional, ello debe analizarse en cada norma que los regule, por lo que no son materia de este estudio.

En todo caso, de existir algún impedimento fáctico para cumplir con tales requerimientos en los tiempos establecidos en la normativa aplicable, nada impide, y hasta resultaría razonable que la organización pueda solventar su situación en tanto no haya sido sancionada mediante resolución que hubiere causado estado y esté firme. Lo anterior porque las actuaciones administrativas se caracterizan por su sencillez en su realización, de manera que la autoridad administrativa debe tener siempre presente que la naturaleza del derecho procesal administrativo está orientada a facilitar y agilizar los actos que se efectúan dentro de los procedimientos de resolución de conflictos establecidos en ese ámbito. (Ver fallos de veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, diecisiete de febrero de dos mil veinte y doce de agosto de dos mil veintiuno, dictadas dentro de los expedientes 3786-2018, 4619- 2019 y 2594-2020, respectivamente.)

En todo caso, cualquier actitud que arbitrariamente impida el cumplimiento de lo previsto en la ley, so pretexto de que el plazo previsto hubiere vencido, debe discutirse por las vías que el ordenamiento legal y constitucional prevén para reguardar los derechos de los administrados, en este caso, de las organizaciones no gubernamentales.

En este punto, también es pertinente acotar que la ley en cuestión prevé algunas disposiciones particulares sobre el procedimiento de cancelación, conforme la concurrencia de otros supuestos que conllevan esa consecuencia. Así, se establece que procede la cancelación en los siguientes supuestos:

- Por identidad o similitud de la denominación de una Organización inscrita, respecto de otra previamente registrada, debiéndose otorgar audiencia por el plazo de quince días (artículo 6).

- Por incurrir en utilización, por parte de la Organización, de donaciones o financiamientos externos para alterar el orden público. Se prevé que la cancelación procederá de forma inmediata, aunque el mismo artículo refiere que la disposición reglamentaria desarrollará lo referente al proceso de cancelación (artículo 13).

- Por comprobarse que las actividades de la Organización son contrarias a la ley y al orden público, a pedido del Ministerio Público, la Superintendencia de Administración Tributaria, la Contraloría General de Cuentas o el Ministerio de Gobernación (artículo 21).

- Por incumplimiento a lo establecido en la ley de mérito o los estatutos de la Organización, dependiendo a la gravedad del caso, sea por instancia de parte o de oficio por el Registro de las Personas Jurídicas. El proceso de cancelación se desarrolla en el reglamento y "debe considerar" otorgar audiencia (artículo 16).

- Por incumplimiento de actualización de información y de requisitos de la ley. La consecuencia prevista para este supuesto es la cancelación (no automática, por lo considerado) y, por ende, la disolución, conforme el segundo párrafo del artículo 23, cuestionado en este caso.

Como se puede advertir, las consecuencias por incumplimiento a algunas disposiciones contenidas en la ley ya se encuentran previstas, al establecer el legislador que las sanciones administrativas serán impuestas según la gravedad del caso.

Sin prejuzgar en este fallo sobre la constitucionalidad de las normas recién citadas, esta Corte considera que constitucionalmente resulta legítimo establecer consecuencias para posibles incumplimientos de la ley, a fin de que las Organizaciones, al mismo tiempo que ejerzan su derecho de asociación, cumplan con las exigencias expresadas en las disposiciones legales que les rigen. No obstante, esta Corte reitera que -con la incorporación de la palabra "automáticamente", en la norma denunciada- se denota la ausencia de un procedimiento previo a la imposición de la cancelación, en los términos expresados anteriormente, lo que conlleva la exclusión de ese término para que, en la aplicación de la disposición, se observe, necesariamente, un debido proceso.

Por ello, encuentra este Tribunal que la cancelación de la ONG que no haya cumplido con la actualización de la información y con el cumplimiento de requisitos en todas las entidades que corresponda tras el desarrollo del debido procedimiento administrativo sancionador, puede resultar en la sanción a imponer prevista por el legislador, sin que ello implique restricción indebida a la libertad en el ejercicio del derecho de asociación, como lo señala la accionante, dado que el cumplimiento de requisitos es conteste con la seguridad y certeza que el sistema jurídico tiene como objetivo, por lo que las organizaciones no gubernamentales, por el hecho de su naturaleza de entidad de beneficio social, no están exentas del debe de cumplir requerimientos formales y de fondo, lo anterior, sin perjuicio del análisis de constitucionalidad que pudiera hacerse sobre cada requisito.

La autoridad administrativa, según las circunstancias de los casos concretos, tras escuchar y comprobar lo dicho por la entidad que haya incurrido en incumplimiento, debe considerar que la sanción de cancelación debe ser la última ratio por lo que siempre debe optar por soluciones que favorezcan el ejercicio de la libertad de asociación.

-VI-

La accionante también expresa que la frase "transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior, la ONG que no haya cumplido con la actualización de la información y con el cumplimiento de requisitos en todas las entidades que corresponda, queda automáticamente cancelada y tiene que ser disuelta." denunciada en este proceso, viola el principio de igualdad, porque concede un trato desigual respecto a la actualización regulada para las sociedades mercantiles accionadas.

En ese sentido, advierte esta Corte que el problema jurídico a resolver, para establecer si la norma denunciada viola el principio de igualdad, es si hay igualdad entre entidades y si existe un trato preferente para las sociedades mercantiles accionadas, por parte del legislador, y si no se evidencian razones constitucionalmente válidas que justifiquen ese privilegio legislativo frente a las organizaciones no gubernamentales. De ser iguales y de no resultar justificado ese tratamiento legal distinto, esa conclusión sería suficiente para determinar su desigualdad y, con ello, su inconstitucionalidad; de lo contrario, de ubicarse justificación constitucionalmente válida, deberá determinarse si existe violación de los otros principios constitucionales invocados.

El argumento toral de la accionante es que el legislador -para las sociedades mercantiles- determinó varias etapas para cumplir con la obligación de trasladar las acciones al portador a nominativas y reguló de forma desigual esa actualización para las organizaciones no gubernamentales; no obstante, la accionante no aportó a este Tribunal elementos que permitan efectuar el "juicio de igualdad" que exige: a) reflejar si la distinción normativa constituye una discriminación en sentido estricto frente a entidades análogas o similares; b) si esa diferencia no tiene una justificación objetiva ni razonable; c) de estar justificada, si no hay proporcionalidad entre la medida adoptada y el fin que persigue.

La accionante debió aportar argumentos que permitan dudar -para efectos del test de igualdad que solicita- de la objetividad y la razonabilidad de la medida, desde el supuesto de ser una distinción que obedece a una finalidad aparentemente legítima. Esa duda permitiría a esta Corte verificar la relación: similitud, razonabilidad y proporcionalidad entre la medida que establece el trato diferenciado y el fin perseguido (criterio sostenido en las sentencias dictadas el cinco de diciembre de dos mil diecinueve y veintinueve de enero de dos mil veintiuno, en los expedientes 2182-2017 y 203-2019, respectivamente). La accionante debió efectuar en su exposición respecto de la equivalencia o identidad que encuentra entre los fines que persigue la regulación legal de las organizaciones no gubernamentales -definidas como asociaciones sin ánimo de lucro que reinvierten sus excedentes solo en su objeto social, con objetivos claros de beneficio social- y las medidas legales establecidas para comerciantes sociales cuyo capital social esté dividido por acciones, para determinar el necesario tratamiento igualitario y posteriormente revisar elementos de objetividad y razonabilidad, para con ello proceder a analizar si la norma denunciada cumple o no con un fin constitucionalmente válido o, de cumplirlo, la medida impuesta no es necesaria o no es proporcional al fin que persigue. Tales elementos de denuncia de desigualdad y de límites desproporcionados permitirían a este Tribunal advertir que no existe una justificación razonable para establecer la distinción que se denuncia, la cual se basa en el trato diferente entre dos personas jurídicas sujetas a actualización legal en el plazo determinado, el cual constituye el punto de partida del análisis que solicita, para determinar si ese tratamiento distinto no se justifica en la naturaleza jurídica que poseen ambas entidades asociativas, tomando en cuenta que una no posee fines de lucro y la medida es de mera actualización de datos y la otra con naturaleza eminentemente lucrativa, pues distribuye utilidades o dividendos del capital social conforme las acciones de la sociedad y la medida era de convertir esos títulos societarios del portador a nominativos. Con los argumentos de denuncia aportados, no se denota razón alguna para determinar que existe igualdad entre tales personas jurídicas que permita revisar si la medida denunciada es objetiva, es razonable y si está constitucionalmente justificada la distinción que invoca la accionante, pues sus argumentos no evidencian la igualdad que alega, sino meras inconformidades con la disposición denunciada.

Tales deficiencias en el requerimiento de un "juicio de igualdad" resultan determinantes para decretar la inviabilidad de su conocimiento de fondo.

-VII-

Por los anteriores motivos, el párrafo cuestionado, sin el enunciado "automáticamente", que se ha estimado inconstitucional, quedaría así: "Transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior, la ONG que no haya cumplido con la actualización de la información y con el cumplimiento de requisitos en todas las entidades que corresponde, queda [...] cancelada y tiene que ser disuelta.", contenida en el artículo 23 del Decreto 4-2020. La frase actual: "queda cancelada" debe entenderse, en el contexto normativo y de lo considerado en este fallo, que es previo agotamiento de los procedimientos legales pertinentes.

DISPOSICIONES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 148, 163 inciso a), 170 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 y 44, segundo párrafo, del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO