EXPEDIENTE 5346-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veintiocho de septiembre de dos mil veintidós.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Lester Manuel Meda Ruano, contra el renglón 25 contenido en el artículo 70 del "Reglamento de construcción, urbanismo y ornato del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, República de Guatemala", inserto en el punto décimo tercero del acta número 11-2020, que documenta la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el veintiocho de febrero de dos mil veinte, la cual fue reformada en el punto tercero del acta número 45-2020, de fecha veinticinco de septiembre de dos mil veinte y publicada en el Diario de Centro América el siete de octubre de ese mismo año. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Luis Enrique Solares Larrave y Evelyn Chavarría Mas. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal III, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA:

El reglón 25 contenido en el artículo 70 del Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, República de Guatemala, establece lo siguiente:

"Artículo 70. La Municipalidad está obligada a ejercer el control de toda urbanización, construcción, ampliación, reparación, modificación, cambio de uso, o demolición de edificaciones, para lo cual dicho servicio será retribuido mediante el pago de la Autorización de Obra, la cual se cobrará de conformidad con el uso a que se destina la edificación o construcción con base a los porcentajes siguientes (...) El porcentaje será calculado sobre el costo de la obra y de conformidad con la tabla de costos de construcción que más adelante se define, a excepción de los renglones 10, 11, 12 y 13 que será calculado de acuerdo al costo por unidad establecido en dicha tabla de costos (...)

Grupo	Definición del Uso de la Construcción	Costo por Unidad	Unidad
25	Torres de telefonía repetidoras satelitales, repetidoras radiales con estructura metálica, ya incluye el cálculo de cimentación en altura de torres de 12, 14, 16, 18, 20, 24, 26, 28, 30, 32, 34, 36, 38, hasta un máximo de 40 metros, se podrá autorizar con previo uso estudio estructural y cartas de responsabilidad civil	Q.600,000.00	Unidad

(El resaltado no consta en el texto original; sin embargo, se ha destacado con el fin de precisar el segmento concretamente impugnado).

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el solicitante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: el renglón objetado del artículo 70 del Reglamento antes indicado contraviene los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones siguientes:

A) El renglón normativo cuestionado contraviene el principio de legalidad establecido en el artículo 239 constitucional porque: i) no responde a los principios de proporcionalidad, equidad y justicia tributaria, ya que fija una exacción por la prestación del servicio de emisión de licencia de construcción de torres de telefonía, repetidoras satelitales y repetidoras radiales, que no es proporcional con el pago de seiscientos mil quetzales (Q.600,000.00), por unidad que exige al administrado; ii) impone un monto irrazonable y exagerado atendiendo al beneficio lucrativo que implica al administrado, y no con base en los criterios dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal; iii) no establece el costo del servicio público municipal por la emisión de licencias de autorización de obras, pues una tasa debe atender la razonabilidad y proporcionalidad del cobro regulado y la contraprestación que ha de recibir el administrado.

B) El renglón normativo objetado vulnera el artículo 255 del Texto Fundamental, ya que incumple con los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad y capacidad de pago, pues la tasa regulada en la disposición objetada impone una obligación dineraria desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de dieciocho de octubre de dos mil veintiuno, publicado en el Diario de Centro América el veintiuno de octubre del mismo año, se decretó la suspensión provisional del renglón normativo denunciado de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Asunción Mita del departamento de Jutiapa y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, se adicionó cinco días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de Asunción Mita del departamento de Jutiapa, no alegó.

B) El Ministerio Público manifestó que: a) el renglón impugnado transgrede el principio de legalidad, pues la entidad edil pretende darle naturaleza de tasa administrativa, sin embargo, el cobro que impone ostenta características de un arbitrio, debido a su desproporcionalidad; b) el cobro que impone la tasa objetada no está dirigido a compensar los gastos en que incurrió la Comuna al emitir la respectiva licencia de construcción o instalación, sino a obtener una retribución económica por el beneficio lucrativo que le genera al interesado. Requirió que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante reiteró los argumentos vertidos en el escrito de interposición de la presente garantía constitucional y además manifestó que en el presente caso no se objeta la naturaleza de tasa que regula la disposición impugnada, sino la ausencia de proporcionalidad entre el cobro regulado y la contraprestación que recibe el administrado. Solicitó que se declare con lugar el planteamiento. B) La Municipalidad de Asunción Mita del departamento de Jutiapa no evacuó. C) El Ministerio Público confirmó lo que expuso al evacuar la audiencia conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO
-I-

Procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-
Síntesis del planteamiento

Lester Manuel Meda Ruano promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, objetando el renglón 25 del artículo 70 del "Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, República de Guatemala", inserto en el punto décimo tercero del acta número 11-2020, que documenta la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el veintiocho de febrero de dos mil veinte, la cual fue reformada en el punto tercero del acta número 45-2020, de fecha veinticinco de septiembre de dos mil veinte y publicada en el Diario de Centro América el siete de octubre de ese mismo año, estimando que vulnera los artículos 239 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

-III-
Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El Artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los Artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el Artículo 100 del referido Código. Y el Artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los Artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de diez de noviembre de dos mil veinte, veintidós de julio y treinta y uno de agosto ambas de dos mil veintiuno dictadas en los expedientes 2383-2020, 1029-2021 y 3415-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio..."

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-
Análisis del planteamiento

El interponente de la acción señala el renglón objetado como lesivo del contenido de los artículos 239 y 255 Constitucionales, esencialmente porque grava la actividad de instalación de torres de telefonía, repetidoras satelitales y repetidoras radiales, sin tomar en cuenta los criterios de razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dicho cobro es desmedido y arbitrario.

El renglón 25 contenido en el artículo 70 del Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de Asunción Mita, departamento de Jutiapa, República de Guatemala, regula que:

"Articulo 70. La Municipalidad está obligada a ejercer el control de toda urbanización, construcción, ampliación, reparación, modificación, cambio de uso, o demolición de edificaciones, para lo cual dicho servicio será retribuido mediante el pago de la Autorización de Obra, la cual se cobrará de conformidad con el uso a que se destina la edificación o construcción con base a los porcentajes siguientes (...) El porcentaje será calculado sobre el costo de la obra y de conformidad con la tabla de costos de construcción que más adelante se define, a excepción de los renglones 10, 11, 12 y 13 que será calculado de acuerdo al costo por unidad establecido en dicha tabla de costos (...)

Grupo	Definición del Uso de la Construcción	Costo por Unidad	Unidad
25	Torres de telefonía repetidoras satelitales, repetidoras radiales con estructura metálica, ya incluye el cálculo de cimentación en altura de torres de 12, 14, 16, 18, 20, 24, 26, 28, 30, 32, 34, 36, 38, hasta un máximo de 40 metros, se podrán autorizar con previo uso estudio estructural y cartas de responsabilidad civil	Q.600,000.00	Unidad

(El resaltado no consta en el texto original; sin embargo, se ha destacado con el fin de precisar el segmento concretamente impugnado).

El gravamen referido lo constituye la imposición del ente municipal, que obliga al particular a pagarle el monto de seiscientos mil quetzales (Q.600,000.00), por autorizar la instalación de torres de telefonía, repetidoras satelitales y repetidoras radiales con estructura metálica.

Al analizar el párrafo cuestionado y conforme el considerando anterior, se advierte que el monto de la licencia que se pretende cobrar es una típica tasa municipal, por lo que se examinará si el monto del cobro contenido en el renglón impugnado es proporcional con relación al servicio que le brinda la municipalidad relacionada al administrado.

De lo expuesto, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que ese emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados. Asimismo, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario-el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad, que descansa en la equidad y justicia tributaria; es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente es dentro de la óptica de la equidad y justicia tributaria, aplicables para las exacciones municipales, que debe determinarse la necesaria proporcionalidad entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma. Dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula el renglón objetado no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de instalación de torres de telefonía, repetidoras satelitales y repetidoras radiales, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas torres, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem.

Esto ha obviado, por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de instalación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -torres de telefonía, repetidoras satelitales y repetidoras radiales-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "licencia de autorización", ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia de autorización".

En síntesis, del contenido del renglón denunciado no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de Asunción Mita, departamento de Jutiapa la emisión de una licencia, sea proporcional a la cantidad de seiscientos mil quetzales (Q.600,000.00) que exige para su emisión, con lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República.

Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de veintinueve de junio, veinticinco de agosto y treinta y uno de agosto todas de dos mil veintiuno, dictadas en los expedientes 4467-2020, 4470-2020 y 4565-2020.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en el renglón objeto de examen, toda vez que éste crea una exacción desproporcionada, elemento que lo torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar el renglón cuestionado del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o, 3o. 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149 y 163, inciso a), 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89; 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO