EXPEDIENTE 5952-2018

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, Guatemala, diecinueve de junio de dos mil diecinueve.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial que promovió Cámara de Industria de Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal Juan Carlos Tefel Del Carmen, contra el artículo 12 del «Plan de Tasas, Rentas y Multas del Municipio Unión Cantinil, departamento de Huehuetenango», contenido en acta 42-2018, correspondiente a la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Unión Cantinil del departamento de Huehuetenango, el veintisiete de agosto de dos mil dieciocho y publicada en el Diario de Centro América el tres de octubre del mismo año. La postulante actuó con el auxilio profesional de los Abogados Claudia María Pérez Álvarez, Diego José Ruano Pérez y León Felipe Barrera Villanueva. Es ponente en el presente caso, la Magistrada Vocal I, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por la accionante se resume en que la normativa impugnada contraviene los artículos 26, 43, 239 y 255 constitucionales, en virtud que: a) el Concejo Municipal de Unión Cantinil, departamento de Huehuetenango, se extralimitó en el uso de sus facultades, debido a que crea ilegítimamente el cobro de un impuesto por acceso y uso de las vías públicas del municipio, a los vehículos que se indica en la normal; b) la norma impugnada contraviene dicha disposición, porque establece una limitación a la circulación de las personas que se trasladan en los vehículos que se individualizan en el mencionado acuerdo, estableciendo el cobro de una supuesta tasa por "servicio de estacionamiento en la vía pública", el cual se genera por el solo hecho de ingresar a la jurisdicción municipal, lo que constituye una restricción a la libertad de locomoción; c) establece un cobro ilegitimo que constituye una limitación a la actividad de comercio mediante una norma de jerarquía inferior a la Ley, que exige el pago de una supuesta tasa municipal por un supuesto servicio de estacionamiento en la vía pública a los vehículos y que se causa por el ingreso al municipio; d) la exacción puede ser considerada como un "peaje", debido a que su pago según la normativa impugnada debe hacerse en cada ocasión que un vehículo ingrese al municipio, por lo que, puede calificarse como un impuesto, puesto que el cobro oneroso que se obliga a pagar, no se genera de manera voluntaria ni tiene previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público, lo cual compete exclusivamente decretarlo al Congreso de la República su creación.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de trece de diciembre de dos mil dieciocho, se decretó la suspensión provisional de la norma objetada de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia al Concejo Municipal de Unión Cantinil, departamento de Huehuetenango y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Unión Cantinil, departamento de Huehuetenango, no alegó. B) El Ministerio Público manifestó: a) la argumentación con la que se pretende realizar la confrontación, no es suficiente para establecer que el contenido material de la norma impugnada vulnere los artículos 26 y 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala y de qué forma se impide la libre locomoción y la libertad de comercio, industria y trabajo; b) la disposición cuestionada le da al pretendido pago la calidad de tasa, respecto del ingreso a la jurisdicción municipal de cada camión o vehículo con los productos a que se refiere dicho precepto, aún cuando se señale en esta que es por estacionamiento en la vía pública por expendio o reparto ambulante, fijando una exención dineraria sin que exista una contraprestación, la cual, es la característica que determina una tasa, no obstante lo que se pretende imponer es un impuesto; c) la Corte de Constitucionalidad ha señalado que la tasa es una creación que compete a los concejos municipales, la cual consiste en la prestación en dinero por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público, es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de pago voluntario fijado de antemano a cambio de recibir o utilizar un servicio público; d) en el caso concreto, no es dable la imposición de tasas por el ingreso de camiones o vehículos con los productos relacionados en el artículo objetado, si lo pretendido fuese obtener dinero del particular para actividades que no constituyen servicios públicos municipales, este debía realizarse mediante la creación de tributos específicos para la municipalidad -arbitrios- pero por el ente facultado para ello, el Congreso de la República de Guatemala; e) lo regulado en la disposición impugnada, reviste un concepto comprendido en la enumeración de impuestos que hace el artículo 239 constitucional, ya que no se está estableciendo un pago por un área de estacionamiento, por el contrario, lo que se está determinando es el pago por el ingreso de cada vehículo o camión al municipio, siendo aplicable en este caso lo regulado en tal precepto constitucional, que se refiere al principio de legalidad, en cuanto a que debe ser el Organismo legislativo el que decrete los pagos dada la naturaleza de la actividad que se grava, que no constituye una contraprestación por la utilización de un local municipal, del área de estacionamiento o del servicio de que se trate, con el objeto de sufragar el monto erogado para su administración, mantenimiento y prestación, según sea el caso, por lo que lo establecido no queda como potestad dentro de la competencia de la autoridad municipal. Requirió que se declare con lugar la garantía promovida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La Cámara de Industria de Guatemala -interponente- ratificó lo denunciado en el escrito de planteamiento de la acción que nos ocupa. Requirió que se declare con lugar el presente planteamiento. B) El Concejo Municipal de Unión Cantinil del departamento de Huehuetenango, no evacuó. C) El Ministerio Público, reiteró los argumentos y solicitud expresados al evacuar la audiencia conferida.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

Toda tasa que fije una entidad municipal debe estar establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados, respecto de los servicios brindados; por ello, si al realizarse el control de constitucionalidad, se determina que se establece un cobro por la realización de ciertas actividades dentro de la circunscripción municipal, sin que el sujeto obligado obtenga la prestación de un servicio directo, sino que por el contrario, su finalidad sea financiar la actividad general que desarrolla el ente edil, la norma que lo contiene resulta violatoria del principio de legalidad en materia tributaria, establecido en el artículo 239 constitucional, por reunir una de las características propias de los arbitrios.

-II-

Cámara de Industria de Guatemala, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando el artículo 12 del «Plan de Tasas, Rentas y Multas del Municipio Unión Cantinil, departamento de Huehuetenango», contenido en acta 42-2018,correspondiente a la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Unión Cantinil del departamento de Huehuetenango el veintisiete de agosto dedos mil dieciocho y publicada en el Diario de Centro América el tres de octubre del mismo año, por estimar que tal normativa violenta el principio de legalidad contenido en los artículos 239 y 255 constitucionales y limita las libertades de locomoción, industria, comercio y trabajo, establecidas en los artículos 26 y 43, también del Magno Texto.

La norma impugnada establece: "12. Por estacionamiento en la vía pública
por expendio o reparto ambulante:

Los argumentos de la accionante se concretizan a denunciar que tal normativa contraviene los artículos 26, 43, 239 y 255 constitucionales, en virtud que: i) el Concejo Municipal de Unión Cantinil, departamento de Huehuetenango, se extralimitó en el uso de sus facultades, debido a que impone ilegítimamente el cobro de un impuesto por acceso y uso de las vías públicas del municipio, a los vehículos que se indica en la norma; ii) se fija el cobro por un supuesto servicio de estacionamiento en la vía pública por expendio o reparto ambulante; sin embargo, de la lectura de la norma objetada, la exacción establecida es realmente por el ingreso de los vehículos a la jurisdicción municipal, por lo que se limita la circulación de las personas que se trasladan en los vehículos que se individualizan en citado Acuerdo municipal; iii) establece un cobro ilegitimo que constituye una limitación a la actividad de comercio mediante una norma de jerarquía inferior a la Ley, que exige el pago de una supuesta tasa municipal por un supuesto servicio de estacionamiento en la vía pública a los vehículos y que se causa por el ingreso al municipio y, iv) la exacción puede ser considerada como un "peaje", debido a que su pago según la normativa impugnada debe hacerse en cada ocasión que un vehículo ingrese al municipio, por lo que, puede calificarse como un impuesto, puesto que el cobro oneroso que se obliga a pagar, no se genera de manera voluntaria ni tiene previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público, lo cual compete exclusivamente decretarlo al Congreso de la República su creación.

-III-

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. Por otro lado, el Artículo 255 de la Ley Fundamental, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código.

Por otro lado, el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; eso se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es"...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de veinticuatro de junio y nueve de septiembre, ambas de dos mil catorce y diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, dictadas en los expedientes 3134-2013,4709-2013 y 2091-2016, respectivamente).

Esta Corte aprecia que la determinación de la tasa implica una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público"; la cual está caracterizada principalmente porque: a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio, con el objeto de no trasgredir los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

-IV-

En el presente asunto es procedente analizar si las exacciones contenidas en la norma impugnada reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributo, cuyo origen constitucionalmente debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, cabe señalar que si bien, el epígrafe del artículo 12 impugnado indica que los cobros estipulados se derivan "por estacionamiento en la vía pública por expendio o reparto ambulante", circunstancia que sugiere que la intención del creador de la norma, fue la de establecer renta-tasa concerniente al uso de bienes públicos para el aprovechamiento particular, sin embargo, al momento de instituir los cobros objeto de análisis, consignó el término "cada ingreso", lo cual desvirtúa la figura de la exacción referida, porque esto último deviene totalmente distinto a una renta, pues la primera atañe al acto de otorgamiento de anuencia, por parte del ente municipal, de la utilización de bienes públicos para la realización de determinada actividad particular (estacionamiento en la vía pública para expendio o reparto ambulante), mientras que la segunda concierne al pago por el ingreso a la jurisdicción municipal; es así como esta Corte determina que los cobros requeridos no reúnen las características de una tasa, en virtud que no se logra establecer cuál es la actividad municipal determinada relacionada concretamente con el contribuyente, es decir, cuál es el servicio público municipal, beneficio o contraprestación que el obligado recibirá de manera directa y real en virtud de esa exacción onerosa que se le impone unilateralmente, por parte de la autoridad edil, a las personas que realicen la actividad prevista en la citada norma, por lo que tal pago no se genera de manera voluntaria, sino coactiva, al pretender obligar al particular a cancelar a la Municipalidad determinado monto para poder transitar en el territorio de ese municipio.

Por lo anterior, se concluye que los cobros ahí establecidos constituyen una imposición obligatoria para la realización de una actividad, como es el expendio o reparto ambulante de diferentes productos dentro de la circunscripción territorial, la cual fue fijada atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar tanto a las personas individuales o jurídicas que se dediquen a esa actividad, lo que constituye, en esencia, un tributo; y por no ser un servicio público que se brinde por parte de la Corporación Municipal, no es dable la imposición de tasas sobre este y con ello extraer dinero del particular, ya que en todo caso resulta ser un cobro que se impuso unilateralmente sobre una actividad que, en esencia, no presta con exclusividad el municipio. Lo expuesto denota que no concurre el supuesto previsto en la ley para la realización del mencionado cobro, pues si lo pretendido es extraer dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, las exacciones pretendidas en la norma impugnada constituyen un gravamen de naturaleza impositiva que, de conformidad con la ley y la doctrina debe establecerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente exclusivamente facultado para ello que es el Congreso de la República de Guatemala.

Por la razón expuesta se estima que las exacciones dinerarias previstas en la norma impugnada, no tiene sustento constitucional establecer un cobro sobre una actividad determinada, sin que exista una contraprestación referente al mismo y, por el contrario, se denota la simple finalidad de grabar la misma a efecto de generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad, aspecto que vulnera la Ley Fundamental en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que, deviene inconstitucional y así deberá declararse, (criterio sustentado por esta Corte en sentencias de veintiocho de mayo de dos mil catorce, veintidós de agosto de dos mil diecisiete, dictadas dentro los expedientes 4451-2013 y 4457-2016, respectivamente)

Por lo considerado, se estima innecesario emitir pronunciamiento sobre los demás argumentos de la accionante, (en igual sentido se emitió la sentencia de veintinueve de mayo de dos mil dieciocho, dentro del expediente 6153-2018)

LEYES APLICABLES

Artículos 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 135, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO