EXPEDIENTE 6153-2018

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, QUIEN LA PRESIDE, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, NEFTALY ALDANA HERRERA, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA Y DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ. Guatemala, veintinueve de mayo de dos mil diecinueve.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por la Cámara de Industria de Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal, Juan Carlos Tefel Del Carmen, objetando el artículo 12 del Acta Extraordinaria Número 16-2018, emitida por el Concejo Municipal de la Democracia, departamento de Huehuetenango, el veintiséis de julio de dos mil dieciocho, que contiene el "Plan de Tasas, Rentas y Multas del Municipio de la Democracia, departamento de Huehuetenango" y publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de septiembre de dos mil dieciocho. La postulante actuó con el auxilio de los abogados Claudia María Pérez Alvarez, Diego José Ruano Pérez y León Felipe Barrera Villanueva. Es ponente en el presente casó la Magistrada Vocal I, Gloría Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume en que la normativa impugnada contraviene los artículos 26, 43, 239 y 255 constitucionales, en virtud que: a) el Concejo Municipal de la Democracia, departamento de Huehuetenango, se extralimitó en el uso de sus facultades, debido a que impone ilegítimamente el cobro de un impuesto por acceso y uso de las vías públicas del municipio, a los vehículos que se indica en la norma; b) se fija el cobro por un supuesto servicio de estacionamiento en la vía pública por expendio o reparto ambulante; sin embargo, de la lectura de la norma objetada, la exacción establecida es realmente por el ingreso de los vehículos a la jurisdicción municipal, por lo que se limita la circulación de las personas que se trasladan en los vehículos que se individualizan en citado Acuerdo municipal; c) establece un cobro ilegitimo que constituye una limitación a la actividad de comercio mediante una norma de jerarquía inferior a la Ley, que exige el pago de una supuesta tasa municipal por un supuesto servicio de estacionamiento en la vía pública a los vehículos y que se causa por el ingreso al municipio; d) la exacción puede ser considerada como un "peaje", debido a que su pago según la normativa impugnada debe hacerse en cada ocasión que un vehículo ingrese al municipio, por lo que puede calificarse como un impuesto, puesto que el cobro oneroso que se obliga a pagar, no se genera de manera voluntaria ni tiene previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público, lo cual compete exclusivamente decretarlo al Congreso de la República su creación.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de veintisiete de diciembre de dos mil dieciocho, publicado en el Diario de Centro América el dieciocho de enero de dos mil diecinueve, se decretó la suspensión provisional de la norma objetada de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia al Concejo Municipal de la Democracia, departamento de Huehuetenango y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La interponente no evacuó. B) El Concejo Municipal de la Democracia, departamento de Huehuetenango únicamente se apersonó al trámite de la presente garantía constitucional. C) El Ministerio Público manifestó: i. la norma reprochada no hace mención si los lugares de estacionamiento en la vía pública tendrán un lugar designado, o si el cobro establecido corresponde al mero ingreso del municipio; ii. el cobro impuesto en la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga a pagar a los comerciantes no se genera de manera voluntaria ni está previsto un determinado servicio público, como contraprestación; iii. se limitan las libertades de locomoción, industria, comercio y trabajo, toda vez que, las tasas reguladas en el precepto legal atacado, no cumplen con las características que las puedan identificarse como tales; iv. en el presente caso no se advierte la contraprestación que el ente edil deba conceder a cambio del pago que se realiza; v. por mandato constitucional, las municipalidades no pueden instaurar tributos o decretar impuestos ordinarios o extraordinarios y v. no puede definirse como servicio público el ingreso al municipio, por lo que no es dable la imposición de una tasa que se genere por este hecho y con ello extraer dinero del particular. Pidió que se otorgue la inconstitucionalidad general parcial promovida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La Cámara de Industria de Guatemala -interponente- ratificó lo denunciado en el escrito de planteamiento de la acción que nos ocupa. Requirió que se declare con lugar su pretensión. B) El Concejo Municipal de la Democracia, departamento de Huehuetenango, no alegó. C) El Ministerio Público reiteró lo expuesto al evacuar la audiencia conferida. Solicitó que se conceda la presente garantía constitucional.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

Toda tasa que fije una entidad municipal debe estar establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados, respecto de los servicios brindados; por ello, si al realizarse el control de constitucionalidad, se determina que se establece un cobro por la realización de ciertas actividades dentro de la circunscripción municipal, sin que el sujeto obligado obtenga la prestación de un servicio directo, sino que por el contrario, su finalidad sea financiar la actividad general que desarrolla el ente edil, la norma que lo contiene resulta violatoria del principio de legalidad en materia tributaria, establecido en el artículo 239 constitucional, por reunir una de las características propias de los arbitrios.

-II-

La Cámara de Industria de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra el artículo 12 del Acta Extraordinaria Número 16-2018, emitida por el Concejo Municipal de la Democracia, departamento de Huehuetenango, el veintiséis de julio de dos mil dieciocho, que contiene el "Plan de Tasas, Rentas y Multas del Municipio de la Democracia, departamento de Huehuetenango" y publicada en el Diario de Centro América el veinticinco de septiembre de dos mil dieciocho, por estimar que tal normativa violenta el principio de legalidad contenido en los artículos 239 y 255 constitucionales y limita las libertades de locomoción, industria, comercio y trabajo, establecidas en los artículos 26 y 43, también del Magno Texto.

La norma impugnada establece: "Artículo 12. Por estacionamiento en la vía pública por expendio o reparto ambulante.

Por camión de cerveza, cada ingreso	Q.200.00
Por camión de aguardiente cada ingreso	Q.200.00
Por cada camión de aguas gaseosas, cada ingreso	Q.100.00
Por cada vehículo con abarrotes, cada ingreso	Q. 50.00
Por cada vehículo con sombreros, cada ingreso	Q. 50.00
Por cada vehículo con venta de frutos, cada ingreso	Q. 20.00
Por cada vehículo con venta de helados	Q. 25.00
Por cada vehículo con venta de Embutidos	Q. 25.00
Por cada vehículo con venta de Medicina	Q.200.00
Por cada vehículo con venta de leña	Q. 30.00
Por cada camión con venta de ricitos, productos filery otros, cada ingreso	Q. 50.00
Por camión de reparto de Gas Propano y otros, cada ingreso	Q.100.00
Por cada camión con venta de jugos y otros, cada ingreso	Q.100.00"

Los argumentos de la accionante se concretizan a denunciar que tal normativa contraviene los artículos 26, 43, 239 y 255 constitucionales, en virtud que: i) el Concejo Municipal de la Democracia, departamento de Huehuetenango, se extralimitó en el uso de sus facultades, debido a que impone ilegítimamente el cobro de un impuesto por acceso y uso de las vías públicas del municipio, a los vehículos que se indica en la norma; ii) se fija el cobro por un supuesto servicio de estacionamiento en la vía pública por expendio o reparto ambulante; sin embargo, de la lectura de la norma objetada, la exacción establecida es realmente por el ingreso de los vehículos a la jurisdicción municipal, por lo que se limita la circulación de las personas que se trasladan en los vehículos que se individualizan en citado Acuerdo municipal: iii) establece un cobro ilegitimo que constituye una limitación a la actividad de comercio mediante una norma de jerarquía inferior a la Ley, que exige el pago de una supuesta tasa municipal por un supuesto servicio de estacionamiento en la vía pública a los vehículos y que se causa por el ingreso al municipio y, iv) la exacción puede ser considerada como un "peaje", debido a que su pago según la normativa impugnada debe hacerse en cada ocasión que un vehículo ingrese al municipio, por lo que, puede calificarse como un impuesto, puesto que el cobro oneroso que se obliga a pagar, no se genera de manera voluntaria ni tiene previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público, lo cual compete exclusivamente decretarlo al Congreso de la República su creación.

-III-

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. Por otro lado, el Artículo 255 de la Ley Fundamental, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código.

Por otro lado, el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; eso se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "... la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de veinticuatro de junio y nueve de septiembre, ambas de dos mil catorce y diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, dictadas en los expedientes 3134-2013, 4709-2013 y 2091-2016, respectivamente).

Esta Corte aprecia que la determinación de la tasa implica una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público"; la cual está caracterizada principalmente porque: a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio, con el objeto de no trasgredir los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

-IV-

En el presente asunto es procedente analizar si las exacciones contenidas en la norma impugnada reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributo, cuyo origen constitucionalmente debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, cabe señalar que si bien, el epígrafe del artículo 12 impugnado indica que los cobros estipulados se derivan "por estacionamiento en la vía pública por expendio o reparto ambulante", circunstancia que sugiere que la intención del creador de la norma, fue la de establecer renta-tasa concerniente al uso de bienes públicos para el aprovechamiento particular, sin embargo, al momento de instituir los cobros objeto de análisis, consignó el término "cada ingreso", lo cual desvirtúa la figura de la exacción referida, porque esto último deviene totalmente distinto a una renta, pues la primera atañe al acto de otorgamiento de anuencia, por parte del ente municipal, de la utilización de bienes públicos para la realización de determinada actividad particular (estacionamiento en la vía pública para expendio o reparto ambulante), mientras que la segunda concierne al pago por el ingreso a la jurisdicción municipal; es así como esta Corte determina que los cobros requeridos no reúnen las características de una tasa, en virtud que no se logra establecer cuál es la actividad municipal determinada relacionada concretamente con el contribuyente, es decir, cuál es el servicio público municipal, beneficio o contraprestación que el obligado recibirá de manera directa y real en virtud de esa exacción onerosa que se le impone unilateralmente, por parte de la autoridad edil, a las personas que realicen la actividad prevista en la citada norma, por lo que tal pago no se genera de manera voluntaria, sino coactiva, al pretender obligar al particular a cancelar a la Municipalidad determinado monto para poder transitar en el territorio de ese municipio.

Por lo anterior, se concluye que los cobros ahí establecidos constituyen una imposición obligatoria para la realización de una actividad, como es el expendio o reparto ambulante de diferentes productos dentro de la circunscripción territorial, la cual fue fijada atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar tanto a las personas individuales o jurídicas que se dediquen a esa actividad, lo que constituye, en esencia, un tributo; y por no ser un servicio público que se brinde por parte de la Corporación Municipal, no es dable la imposición de tasas sobre este y con ello extraer dinero del particular, ya que en todo caso resulta ser un cobro que impuso unilateralmente sobre una actividad que, en esencia, no presta con exclusividad el municipio. Lo expuesto denota que no concurre el supuesto previsto en la ley para la realización del mencionado cobro, pues si lo pretendido es extraer dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, las exacciones pretendidas en la norma impugnada constituyen un gravamen de naturaleza impositiva que, de conformidad con la ley y la doctrina debe establecerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente exclusivamente facultado para ello que es el Congreso de la República de Guatemala

Por la razón expuesta se estima que las exacciones dinerarias previstas en la norma impugnada, no tiene sustento constitucional establecer un cobro sobre una actividad determinada, sin que exista una contraprestación referente al mismo y, por el contrario, se denota la simple finalidad de grabar la misma a efecto de generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad, aspecto que vulnera la Ley Fundamental en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que, deviene inconstitucional y así deberá declararse. (Criterio sustentado por esta Corte en sentencias de veintiocho de mayo de dos mil catorce, veintidós de agosto de dos mil diecisiete, dictadas dentro los expedientes 4451-2013 y 4457-2016, respectivamente)

Por lo considerado, se estima innecesario emitir pronunciamiento sobre los demás argumentos de la accionante.

LEYES APLICABLES

Artículos 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 135, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO