EXPEDIENTE  1683-2018

Sin Lugar La Acción De Inconstitucionalidad General Parcial, Presentada Por René Javier Paiz De León, Contra Los Artículos 2, 3 Y 4 Del Acuerdo Contenido En El Punto Décimo Noveno Del Acta De Sesión Pública Ordinaria Número 88-2016.


EXPEDIENTE 1683-2018

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA, QUIEN LA PRESIDE, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, NEFTALY ALDANA HERRERA Y JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA.

Guatemala, veintiuno de febrero de dos mil diecinueve. Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por René Javier Paiz De León, objetando los Artículos 2, 3 y 4 del Acuerdo contenido en el punto décimo noveno del Acta de sesión pública ordinaria número 88-2016 del Concejo Municipal de San José Pinula, del departamento de Guatemala, celebrada el veintiuno de octubre de dos mil dieciséis. El postulante actuó con su propio auxilio profesional y el de los Abogados Luis Enrique Solares Larrave y Dinora Nohemí Ceijas Díaz. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Neftaly Aldana Herrera, quien expresa el parecer de este Tribunal.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: Las normas impugnadas, respectivamente, infringen los Artículos 171, literales a) y c), 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debido a que: a) las exacciones fijadas, no reúnen las características de una tasa, toda vez que no se determina una contraprestación, pues el servicio que se pretende grabar no lo realiza el ente municipal, por el contrario es una actividad propia de las empresas de telecomunicaciones, de ahí que al no ajustarse al principio de legalidad, la autoridad edil se arrogó facultades que le competen; b) el hecho generador -servicio de instalación- contemplado en los preceptos denunciados resulta ser contradictorio, ambiguo e impreciso con el establecido en el Artículo 1 de la misma disposición administrativa, el cual refiere que se fijan tasas por "la contraprestación de servicios de uso de bienes nacionales de uso común o no". c) los cobros contenidos en los preceptos cuestionados -Artículos 2, 3 y 4- son desmedidos y desproporcionados, porque no fueron creados atendiendo los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio que supuestamente debería prestar la municipalidad como contraprestación, ya que, como se indicó, ese servicio de instalación no lo realiza la referida autoridad Edil; asimismo, las exacciones no guardan relación de proporcionalidad respecto al servicio municipal que se debería de recibir, "lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos establecidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal".

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

El dieciocho de abril de dos mil dieciocho, se suspendió provisionalmente el Artículo 4 del Acuerdo contenido en el punto décimo noveno del Acta de sesión pública ordinaria número 88-2016 del Concejo Municipal de San José Pinula, del departamento de Guatemala, celebrada el veintiuno de octubre de dos mil dieciséis. Se le dio audiencia al Concejo Municipal de San José Pinula, del departamento de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente, se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El accionante no se pronunció. B) La Municipalidad de San José Pinula, del departamento de Guatemala expuso: i) el Artículo 4 denunciado como inconstitucional no contiene ningún tributo, ni contradice lo preceptuado en el Artículo 72 del Código Municipal, toda vez que dicha norma regula el pago de una tasa "por el servicio que se hace de permitir la instalación de torres para antenas de telefonía, cable o internet (...) en bienes de dominio público (...)", ii) el postulante en su escrito de interposición refiere un Acuerdo Municipal, atribuido a dos municipalidades distintas e independientes entre sí, por esa razón la Corte de Constitucionalidad se ve imposibilitada de emitir una decisión final que suspenda la citada norma -Artículo 4-. Asimismo, el solicitante "confunde la impugnación de un artículo, con la impugnación de cargos, que nada tienen que ver unos con otros", siendo su planteamiento incongruente. Pidió que se declare sin lugar la inconstitucionalidad pretendida. C) El Ministerio Público manifestó que, de acuerdo a la doctrina legal sentada por este órgano constitucional, en el presente caso, los preceptos denunciados, no devienen inconstitucionales, pues mediante los mismos se crearon tasas en ejercicio de la autonomía municipal conferida por la Constitución Política de la República de Guatemala. Requirió se deniegue la presente garantía constitucional.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) René Javier Paiz De León -postulante- replicó lo expuesto en el escrito de interposición. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad instada. B) La Municipalidad de San José Pinula, departamento de Guatemala y el Ministerio Público, reiteraron sus alegatos, respectivamente. Pidieron que se desestime la acción incoada.


CONSIDERANDO

-I-

Devienen improcedentes las acciones de inconstitucionalidad que se interpongan contra Acuerdos Municipales, objetados total o parcialmente de inconstitucionales, cuando del examen correspondiente se determina que los tributos que por medio de estos crean las Municipalidades del país, revisten las características de tasas; asimismo, cuando la tesis planteada es insuficiente para evidenciar la contradicción constitucional denunciada, pues se impide al Tribunal efectuar el análisis de fondo correspondiente.

-II-

En el presente caso, René Javier Paiz De León promueve acción de inconstitucionalidad general parcial objetando los Artículos 2, 3 y 4 del Acuerdo contenido en el punto décimo noveno del Acta de sesión pública ordinaria número 88-2016 del Concejo Municipal de San José Pinula, del departamento de Guatemala, celebrada el veintiuno de octubre de dos mil dieciséis que establece una tasa municipal por la contraprestación de servicios de uso de bienes nacionales de uso común o no para uso de las entidades y/o empresas de telecomunicaciones, cable, internet u otras similares que operen en la circunscripción municipal.

Estima que tales normativas violan los Artículos 171, literales a) y c), 239 y 255 constitucionales, respectivamente. Los argumentos impugnativos quedaron reseñados en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

En ejercicio de la autonomía que los Artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala garantizan a los municipios, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el Artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. Esta última norma consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de esos tributos.

De conformidad con los Artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "(...) la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios (...)" (Sentencias de tres de abril, veinticuatro de Junio y nueve de septiembre, todas de dos mil catorce, dictadas en los expedientes 3720-2013, 3134-2013 y 4709-2013, respectivamente); también se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público" y para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, aunque constituya una facultad discrecional. Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas: "(...) a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio en concreto, la tasa debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -el servicio público municipal o el beneficio relacionado concretamente con el contribuyente- el que constituye el hecho generador o imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el ciudadano.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el Artículo 100 del referido Código, y señala, para el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, que la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso.

Por otro lado, el Artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el Artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Con fundamento en estas normas se concluye que todo aquel que pretenda utilizar bienes públicos de determinado municipio, con fines de lucro, debe obtener la autorización de la autoridad municipal y establecer con esta una relación jurídica de intercambio por el aprovechamiento particular de un bien colectivo a cambio de un pago periódico durante el tiempo de uso exclusivo.

-IV-

En el caso sub judice se impone el análisis primeramente respecto a si las exacciones fijadas en los Artículo 2, 3 y 4 reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de impuestos, cuyo origen y regulación debió ser establecido por el Congreso de la República, pues según manifiesta el postulante, no se determinó una contraprestación, debido a que el "servicio de instalación" de cable, postes o torres para antenas al que se hace alusión, no lo presta la municipalidad, ya que es una actividad propia de las empresas de telecomunicaciones; asimismo, señaló que el hecho generador del cobro, es contradictorio al establecido en el Artículo 1 de la disposición administrativa que contiene las normas enjuiciadas.

Para el efecto, a criterio de este Tribunal, resulta dable transcribir las normas respectivas: "Artículo 1. Fijar las TASAS de la Municipalidad de San José Pinula del departamento de Guatemala, por la contraprestación de servicios de uso de bienes nacionales de uso común o no para uso de las entidades y/o empresas de telecomunicaciones, cable, Internet u otras similares que operen en esta jurisdicción municipal. Artículo 2. Se establece una tasa municipal mensual de Q. 0.70 por metro lineal de cable para telefonía, cable o Internet por el servicio de instalación de cable en bienes de dominio público. Artículo 3. Se establece una tasa municipal mensual de "Q. 20.00 por cada poste instalado para el cableado de telefonía, cable o internet por el servicio de instalación de poste para cable telefónico en bienes de dominio público. Artículo 4. Se establece una tasa municipal de pago único de Q 150,000.00 por cada estructura que soporte antenas telefónicas, por el servicio de instalación de torres para antenas de telefonía, cable o internet instaladas en bienes de dominio público (...)".

Esta Corte en sentencia de ocho de julio de dos mil nueve, dictada en el expediente 1210-2007, expresó: "(...) El principio de interpretación de todo el ordenamiento conforme a la Constitución, según el autor Eduardo García de Enterría, alcanza a todos los jueces y se halla en el proceso de constitucionalidad de las leyes ya que previo a que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen respectivo tiene el deber de buscar vía interpretativa una concordancia entre dicha ley y el texto supremo. En igual sentido, el autor Pablo Pérez Tremps, citado por Eduardo Ferrer Mac-Gregor en su obra "Derecho Procesal Constitucional", concluye: "En consecuencia, pues toda autoridad jurisdiccional, respetando la superioridad normativa de la Constitución y vinculado por ella, debe interpretar el ordenamiento jurídico a la luz de la norma fundamental, tanto en conflictos públicos como en privados. Para ello deberé buscar dicha autoridad los principios generales, expresos o tácitos, que en la Constitución se encuentren para interpretar e integrar el ordenamiento, ya que su constitucionalización les otorga una preferencia sobre cualquier otro principio general sea cual sea su origen". En tal virtud; tanto los órganos del Estado, como los particulares o gobernados están obligados a interpretar el ordenamiento jurídico en cualquier momento de su aplicación, conforme los principios y postulados derivados de la Ley Fundamental. Y es en relación al principio antes referido, que merecen especial tratamiento las denominadas sentencias interpretativas, presentes en la práctica de la mayoría de los Tribunales Constitucionales, no siendo este Tribunal la excepción. Mediante la emisión de sentencias de este tipo, se determinan los diversos sentidos de una ley, rechazándose aquellos que sean incompatibles con los principios y valores de la Constitución, manteniendo de esta forma la validez de la ley en cuestión. Lográndose con ello, la armonización de la ley cuestionada con la Constitución, dirigiendo la interpretación en función de su constitucionalidad".

Con relación al "principio de interpretación", el Artículo 10 de la Ley del Organismo Judicial regula que "Las normas se interpretarán conforme a su texto, según el sentido propio de sus palabras, a su contexto y de acuerdo con las disposiciones constitucionales. Cuando una ley es clara, no se desatenderá su tenor literal con el pretexto de consultar su espíritu."; no obstante, el mismo precepto establece que "El conjunto de una ley servirá para ilustrar el contenido de cada una de sus partes, pero los pasajes de la misma se podrán aclarar atendiendo al orden siguiente: a) A la finalidad y al espíritu de la misma (...)".

Con fundamento en la sentencia aludida y lo establecido en el Artículo 10 citado, al analizar íntegramente la disposición administrativa que contiene las normas que por esta acción constitucional se denuncian, se advierte que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1, la intención de la Municipalidad de San José Pinula, del departamento de Guatemala, no fue gravar un "servicio de instalación", sea de cable, postes o torres para antenas, como lo asume el accionante, pues tal y como lo manifestó esta es una actividad propia de las empresas de telecomunicaciones; por el contrario, la finalidad del cobro regulado en los Artículos 2, 3 y 4 fue crear una tasa-renta por el uso de los bienes municipales sean éstos de uso común o no, es decir, las exacciones establecidas devienen por el aprovechamiento privativo del dominio público local -siendo esta la contraprestación- y no, por el servicio de instalación aludido, de ahí que, contrario a lo afirmado por el accionante, la normas objetadas no resulten contradictorias, incongruentes, ambigua, imprecisas e impropias, debido a que el alcance y sentido de las mismas es el que se expone en el presente fallo y no el que el compareciente pretende, con la finalidad de endilgar deficiencias propias de su particular forma de interpretar tales disposiciones, pero que no resultan propias de su adecuada interpretación y aplicación.

Así las cosas, interpretadas y aclaradas las normas denunciadas, de acuerdo al espíritu e intención de su creación y con fundamento en lo establecido en el considerando que antecede se concluye que, la autoridad edil en ningún momento violó el principio de legalidad consagrado en el Artículo 239 constitucional, ni mucho menos se arrogó facultades legislativas de acuerdo a lo regulado en el Artículo 171, literales a) y c) del Texto Supremo, toda vez que, la fijación de rentas sobre bienes públicos municipales, se configura como una facultad de las municipalidades como supremas administradoras de los bienes que se encuentran bajo su dominio, la cual debe ser ejercida bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.

Esta Corte reiteradamente ha indicado que, en los casos de inconstitucionalidad abstracta, regulado en el Artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el planteamiento que se presente debe observar una serie de presupuestos fundamentales, que permitan al Tribunal constitucional efectuar el análisis de fondo, a efecto de establecer si el Texto Supremo es contrariado por norma de inferior jerarquía. Esos aspectos son: a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado y c) la tesis del postulante, lo cual implica la exposición de razonamientos suficientes, que permitan al Tribunal evidenciar la colisión existente entre la ley ordinaria y las constitucionales que se denuncian como vulneradas.

En concordancia con lo anterior, resulta dable indicar que, la obligación de que el planteamiento contenga un verdadero análisis jurídico tendiente a evidenciar la supuesta confrontación mencionada y no, únicamente, señalar aspectos tácticos y posibles electos derivados de la aplicación de los preceptos cuestionados, resulta ser un elemento necesario que debe ser proporcionado al Tribunal Constitucional para que este examine la constitucionalidad de la norma y eventualmente, disponer su expulsión del ordenamiento jurídico.

La razón básica de la exigencia de parificación dialéctica aludida guarda conexión directa con el deber del Tribunal de observar la más escrupulosa imparcialidad al juzgar el caso. Esto es, que los jueces no pueden hacerse parte en el debate que provoca el denunciante, por lo que, por su cuenta y conforme el principio dispositivo que rige la materia, quienes sentencian no pueden sustituir la obligación de los postulantes de aportar las razones jurídicas que respalden su pretensión de excluir del ordenamiento una o varias normas que formalmente han adquirido vigencia obligatoria en el país.

En el caso objeto de estudio, el accionante argumentó que los cobros de las tasas fijadas son desmedidos y desproporcionados, porque no fueron creados atendiendo los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio que supuestamente debería prestar la municipalidad, además que no guardan relación de proporcionalidad respecto a ese servicio municipal -instalación de cable, postes y torres-, "lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos establecidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal".

Al examinar la tesis formulada, se estima que la misma deviene insuficiente para estimar que las exacciones fijadas son desmedidas y desproporcionadas; esto porque, a juicio de este Tribunal, se incumplió con efectuar el razonamiento jurídico necesario y suficiente que influya en el análisis de fondo, pues únicamente expone una tesis general, carente del suficiente argumento jurídico que permita verificar si efectivamente los cobros contenidos en los preceptos objetados fueron establecidos sin tomar en consideración los presupuestos regulados en los Artículos 255 del Texto Supremo y 72 del Código Municipal citados, como lo estima el postulante; lo anterior se sustenta en el hecho de que, en su planteamiento, el accionante refiere que el vicio aludido se produce debido a que los cobros resultan contradictorios, incongruentes, ambiguos, precisos e impropios, una vez más, al considerar que el gravamen se estableció por una actividad que no realiza la municipalidad y respecto de la cual no debería de cobrar, al carecer de contraprestación el acto normado, razón por la cual lo considera desproporcional, en virtud de lo anterior se concluye que, al no existir las condiciones técnico-jurídicas que permitan al Tribunal el examen imparcial y objetivo de la impugnación interpuesta, es evidente que la exposición de la pretensión afronta la dificultad del deficiente planteamiento, situación que impide emitir pronunciamiento sobre el fondo de lo solicitado. De esa cuenta, resulta oportuno señalar que frente a la situación de falta de argumentación jurídica apropiada y puntual, la Corte no puede suplir esa labor intelectiva, porque en ese caso parcializaría su actuación, perdiendo la necesaria objetividad, neutralidad e independencia, circunstancia que ocurriría si se accede a analizar el fondo de la presente acción.

Por los motivos considerados, la inconstitucionalidad planteada debe ser declarada sin lugar.

-VI-

De conformidad con el Artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar se impondrá multa a los abogados auxiliantes, sin perjuicio de la condena en costas a los interponentes. En el presente caso, no se hace especial condena en costas al solicitante por no haber sujeto legitimado para su cobro, pero sí se le impone la multa respectiva, así como a los demás abogados auxiliantes, Luis Enrique Solares Larrave y Dinora Nohemí Ceijas Díaz, por ser los responsables de la juridicidad del planteamiento.


LEYES APLICABLES

Artículos 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; y 115, 133, 139, 142, 143, 148, 150, 163, literal a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.


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