EXPEDIENTE  4390-2015

Se declara con lugar la inconstitucionalidad de la frase que se indica contenida en el artículo 26 del Acuerdo Ministerial 1171-2010.


EXPEDIENTE 4390-2015

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS NEFTALY ALDANA HERRERA, QUIEN LA PRESIDE, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, BONERGE AMÍLCAR MEJÍA ORELLANA Y GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR. Guatemala, ocho de septiembre de dos mil dieciséis.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general de la oración: "Esta recuperación deberá ser realizada en el centro educativo en donde cursó sus estudios.", contenida en el artículo 26 del Acuerdo Ministerial 1171-2010, Reglamento de Evaluación de los aprendizajes para los niveles de la educación pre-primaria, primaria y media de los sub-sistemas de la educación escolar y extra escolar, en todas sus modalidades, la cual fue promovida por la Asociación Círculo de Empresarios de la Educación de Guatemala, por medio de su presidente, Felipe Miguel Aramis Bautista González. El solicitante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Gloria Elizabeth Jiménez Maldonado y Julio Eustaquio Bámaca Godínez. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal I, José Francisco De Mata Vela, quien expresa el parecer del Tribunal.


ANTECEDENTES I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

La solicitante planteó acción de inconstitucionalidad general con la pretensión de que se declare la inconstitucionalidad de la oración: "Esta recuperación deberá ser realizada en el centro educativo en donde cursó sus estudios.", contenida en el artículo 26 del Acuerdo Ministerial 1171-2010, Reglamento de Evaluación de los aprendizajes para los niveles de la educación pre-primaria, primaria y media de los sub-sistemas de la educación escolar y extra escolar, en todas sus modalidades, porque, a su juicio, se vulneran los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 12, 44, 46, 51, 71, 72, 73, 138, primer párrafo, 140, 154 y 183 inciso e) de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: a) el artículo 1° de la Constitución establece que el fin supremo del Estado es el bien común, el que, con relación a la educación, no se cumple, ya que esta ha perdido la misión y visión que para el bien común tuvo en la década de mil novecientos cuarenta y cuatro a mil novecientos cincuenta y cuatro, aún más con la norma objetada, la que restringe totalmente el derecho a la libertad de los estudiantes de educación media; señala que el bien común, en sentido positivo, puede definirse como el resultado del esfuerzo de los individuos a favor de la sociedad, con el fin de que sea posible y se favorezca una vida verdadera humana y digna del hombre, siendo el conjunto de condiciones generales que hacen posible que todos los miembros de la sociedad puedan alcanzar por sí mismos, en la medida de lo posible, una vida verdaderamente feliz; b) la norma objetada vulnera el derecho de libertad de acción, reconocido en el artículo 2 de la Constitución, al obligar a los estudiantes de nivel medio a realizar la recuperación de sus exámenes en el establecimiento donde cursaron sus estudios, violando también su derecho al desarrollo integral de la persona, porque la expresión citada del artículo 26 es aplicada por las autoridades públicas educativas y de centros educativos privados, sin ninguna consideración, ni interpretación de la norma jurídica, en beneficio de los estudiantes de la educación media."; c) con el párrafo final de la norma objetada se viola el derecho a la igualdad, protegido en el artículo 4° de la Constitución y desarrollado por jurisprudencia de la Corte de Constitucionalidad, d) el artículo 5° constitucional reconoce el derecho de libertad de acción, que es realizar todas las actividades que no violen la ley, que no le haga daño a otro, el que se vulnera al imponerles a los estudiantes de nivel medio la obligación de realizar el examen de recuperación en el centro educativo donde estudió, en especial a aquella población escolar cuyos padres de familia emigran en los meses de octubre, noviembre y diciembre de cada año a la costa sur, en otros lugares de trabajo, perdiéndose la interrelación que debe existir entre los padres de familia, maestros, directores de centros educativos públicos y privados y personal administrativo de la autoridad educativa; e) la norma cuestionada viola el principio de audiencia garantizado en el artículo 12 de la Constitución, porque a los estudiantes que asisten a la prueba de recuperación, las autoridades educativas no les conceden la oportunidad de escucharlos si quieren aprobar el curso en el centro educativo donde estudiaron o en otro, vulnerando los principios de una educación democrática; f) se violan los artículos 44 y 46 de la Constitución, porque el derecho a la educación es un derecho humano reconocido por varios tratados y convenciones internacionales, aceptados y ratificados por el Estado de Guatemala, que está siendo disminuido, restringido y tergiversado con la norma objetada; g) el artículo 51 constitucional es vulnerado porque la deficiente formación humanística de las autoridades educativas, constituyen la entrada a la violación de los derechos de los niños, niñas y jóvenes que cursan estudios en centros públicos y privados, pues los directores de tales centros educativos carecen de valor moral e intelectual para defender estos derechos, transgrediendo también el artículo 71 de la Constitución; h) con relación a la vulneración del artículo 72 de la Norma Suprema, la experiencia pedagógica de los educadores, en cuanto al desarrollo integral de la persona humana, debe abarcar lo físico, intelectual y moral, lo que equivale a decir mente, alma, espíritu y cuerpo, enseñándoles a los estudiantes que la libertad no significa libertinaje, sino que también responsabilidad; agregó que las autoridades educativas no aplican en la práctica, en la supervisión y en las resoluciones que emiten, los fines que la legislación nacional establece para la educación, pues desde hace dos décadas esta es dirigida desde la perspectiva de los intereses económicos y sociales de una clase económica del país; i) el artículo 73 de la Carta Magna es transgredido, porque no está escrito en los archivos de la autoridad educativa que los funcionarios deben instruir a los padres de familia con relación al derecho que tienen sus hijos de escoger el centro educativo en el cual aprueben las materias retrasadas; además, los centros educativos privados funcionarán bajo la inspección del Estado; sin embargo, la autoridad educativa entiende, de forma errónea, el significado de la palabra inspección, pues no les informan a sus superiores la violación al derecho humano a la educación; y j) el primer párrafo del artículo cuestionado viola los artículos 138, primer párrafo, y 140 de la Constitución; además, la autoridad educativa abusó de las facultades que le fueron conferidas, violando también los artículos 154 y 183 de la Norma Suprema. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad general planteada.


II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se concedió audiencia por quince días al Ministerio de Educación y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.


III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES EN LA AUDIENCIA CONFERIDA

A) El Ministerio de Educación señaló: a) en el escrito de interposición no existe confrontación entre la norma cuestionada con los artículos constitucionales que indica el interponente que son vulnerados. No se aduce ni sustenta de forma concreta, razonable, ni con convicción jurídica la petición de declaración de inconstitucionalidad del párrafo objetado; b) la denunciante centra su preocupación por el bien común y velar por los derechos de los estudiantes, pero no objeta el artículo 25 del mismo cuerpo legal que regula la recuperación para estudiantes del nivel de Educación Primaria, los cuales también deberán realizar en el centro educativo donde cursaron sus estudios, evidenciándose en su actuar una incongruencia y un fin diferente al hacer prevalecer el orden constitucional; c) la educación es un derecho social garantizado por el Estado; corresponde al Ministerio de Educación la aplicación del régimen jurídico concerniente a los servicios educativos escolares y extraescolares, formular y administrar la política educativa; debe velar por la calidad de la prestación de los servicios educativos tanto públicos como privados conforme la legislación vigente y garantizar la educación de acuerdo a los intereses sociales orientados al bien común; d) la norma objetada otorga al estudiante la oportunidad de recuperar el área, subárea, asignatura o su equivalente del currículo oficial vigente (como fase previa a la repitencia), que por cualquier circunstancia no ha aprobado, entendiendo que su fin es que alcance las competencias que hasta ese momento no ha logrado tener, siendo importante, además del factor cuantitativo, el cualitativo, por lo que resulta necesario que el estudiante realice la recuperación en el centro educativo en donde cursó sus estudios, pues es el que tiene conocimiento de las competencias no alcanzadas y las necesidades del educando, y que puede hacer una evaluación objetiva; e) al realizar el estudiante la recuperación en el mismo centro educativo donde cursó sus estudios, no debe pagar ninguna cantidad en dinero por derecho a ella, en virtud que ningún centro educativo está facultado para efectuar cobros no autorizados; por el contrario, al hacer la recuperación en un centro educativo distinto, por experiencia en épocas anteriores, al estudiante se le cobraba tal recuperación, pudiendo quedar algunos estudiantes sin poder realizarla por falta de recursos económicos; f) el Ministerio de Educación es respetuoso de la libertad que tienen los padres de familia de elegir si sus hijos cursan sus estudios en un centro educativo público o privado, siendo la norma objetada aplicable sin distinción alguna y en igualdad para todos los estudiantes y en búsqueda de su bienestar integral; g) se regula, en la norma examinada, que la evaluación de recuperación se realice en el mismo centro educativo donde el alumno cursó sus estudios, por dos razones principales: la primera, que ese centro educativo conoce cuáles son las competencias no alcanzadas por él y, segundo, para que tal recuperación no implique gasto pecuniario para los padres de familia; h) para poder acceder a la recuperación, los estudiantes deben seguir el proceso y cumplir ciertos requisitos, con los cuales se aseguran un proceso educativo cuantitativo, pero sobre todo, cualitativo en el que se cumplen los procedimientos establecidos en la ley vigente aplicable al caso concreto y no llegar a la recuperación de una forma antojadiza, respetándose el debido proceso en cada una de sus etapas (ciclo escolar, evaluación ordinaria, proceso de mejoramiento de los aprendizajes, recuperación y repitencia), el principio de legalidad, así como los derechos humanos de los educandos, en todo momento; i) la norma objetada fue emitida pensando en el bienestar y justicia de los educandos dentro del proceso de recuperación de las competencias que no pudieron lograr alcanzar, y no atiende a intereses particulares, que es el que prevalece en el planteamiento que se resuelve; j) si bien es cierto, los padres tienen derecho a escoger la educación a impartirse a sus hijos, debe considerarse que, por ser la educación un interés nacional, la intervención del Estado en este tema es indispensable para salvaguardar los intereses sociales y alcanzar el bien común, evitando que la educación impartida por centros educativos privados sea vista únicamente como una fuente para agenciarse de ganancias económicas y se convierta en un negocio de unos pocos, por lo que se emitió la norma examinada precisamente para ejercer el control estatal, garantizando el derecho a la educación sin distinción alguna y el derecho a una recuperación objetiva que no implique costo para los padres de familia; k) el currículo nacional base del nivel medio autorizado por el Ministerio de Educación responde a la finalidad del Estado de buscar el desarrollo integral del estudiante, el conocimiento de la realidad, cultura nacional y universal y, como consecuencia, se debe velar porque todo el proceso educativo responda a ese fin y, por supuesto, la etapa final -evaluación y recuperación-, deben ir en ese mismo sentido, las cuales se llevan a cabo respetando al marco constitucional; l) conforme al artículo 8 de la Ley de Educación Nacional, el Ministerio de Educación es la Institución del Estado responsable de coordinar y ejecutar las políticas educativas, determinadas por el Sistema Educativo del país, respondiendo a la norma constitucional que establece que es obligación del Estado proporcionar educación a sus habitantes sin discriminación alguna; asimismo, por el hecho de que los centros educativos privados funcionan bajo la inspección del Estado, es que todo el accionar del Ministerio de Educación está basado en el ordenamiento jurídico y a los fines establecidos; y m) el acuerdo objetado fue emitido conforme las dificultades que confiere los artículos 183, inciso e), de la Constitución y 27, inciso m), de la Ley del Organismo Ejecutivo. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio Público indicó: a) es indispensable señalar la deficiencia técnica contenida en el escrito de planteamiento de la inconstitucionalidad que se analiza, respecto a que, si bien se identifica la norma objetada, se expresa con claridad las normas que se considera infringidas y es extenso en argumentaciones, en el decurso de la exposición, el solicitante ha omitido efectuar el razonamiento necesario y proponer la correspondiente tesis. Por lo contrario, su reclamo se fundamenta en simples razones en cada caso y, en algunos, en el único fundamento de que la norma ordinaria transgrede la constitucional, con lacónicos argumentos que no sustituyen el análisis comparativo entre la disposición impugnada y las normas constitucionales que se señalan como infringidas, imposibilitando el conocimiento de fondo; y b) al no apreciarse el estudio jurídico comparativo que sustente la pretensión del accionante, en el planteamiento concurre una deficiencia sustancial que el Tribunal Constitucional no puede subsanar puesto que, de hacerlo, tendría que abandonar su necesaria imparcialidad para resolver y volverse parte, argumentando por su cuenta lo que corresponde hacer en la inconstitucional general promovida. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad intentada.


IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA

A) La accionante ratificó lo expuesto en su planteamiento de inconstitucionalidad y expuso: a) el Ministerio Público no efectuó ningún razonamiento en su alegato; b) por su parte, el Ministerio de Educación le adjudica el uso de la palabra "violenta", cuando hay que comprender que se violan los derechos, pero no se violan las leyes; y c) además tal Ministerio basa su alegato en el pago de los exámenes de "retrasada", como si se tratara de una acción de amparo, también realiza una interpretación inadecuada de la inspección "ocular" que debe hacer el Estado, ya que esta no es viable por medio de Acuerdos Gubernativos o Ministeriales, pues la inspección, como acto, es bien entendida por los Tribunales del Organismo Judicial. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio de Educación y el Ministerio Público reiteraron lo manifestado al evacuar la audiencia por quince días que se les concedió y solicitaron que, al emitirse sentencia, se declare sin lugar la inconstitucionalidad general parcial intentada.


CONSIDERANDO
-I-

La acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley procede contra las disposiciones generales que contengan vicio de inconstitucionalidad con el objeto de que la legislación se mantenga en los límites que fija la Constitución Política de la República de Guatemala, excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas normas que no concuerden con ella.

En ese sentido, en virtud que la función esencial de esta Corte es la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las normas, determinar si las leyes emitidas rebasan o no las limitaciones constitucionales y si están sujetas a su máxima jerarquía, confrontándolas con el contenido y espíritu que la ley fundamental, como norma normarum, impregna al régimen jurídico establecido. Para el efecto, es necesario que se advierta con certeza y fundamentada convicción jurídica, su contradicción o limitación a su espíritu; en caso contrario, de no apreciarse el vicio denunciado o no se limita su espíritu, la desestimación de la pretensión deviene imperativa, manteniendo la vigencia de los preceptos objetados.


-II-

La solicitante planteó acción de inconstitucionalidad general con la pretensión de que se declare la inconstitucionalidad de la frase "Esta recuperación deberá ser realizada en el centro educativo en donde cursó sus estudios" del artículo 26 del Acuerdo Ministerial 1171-2010, Reglamento de Evaluación de los aprendizajes para los niveles de la educación pre-primaria, primaria y media de los sub-sistemas de la educación escolar y extra escolar, en todas sus modalidades, porque, a su juicio, vulnera los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 12, 44, 46, 51, 71, 72, 73, 138, primer párrafo, 140, 154 y 183 inciso e) de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Con relación a la vulneración que se denuncia de los artículos 1°, 4°, 51, 71, 72, 73, 138, primer párrafo, 140, 154 y 183 inciso e) de la Constitución, esta Corte se ve imposibilitada de hacer un pronunciamiento de fondo por los siguientes motivos: a) la garantía de inconstitucionalidad abstracta, regulada en el artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala implica, necesariamente, el enjuiciamiento de la normativa impugnada con el objeto de determinar su conformidad o, en su caso, disconformidad con la normativa suprema, por lo que, la solicitud de este tipo de garantías debe observar una serie de presupuestos fundamentales que permitan al Tribunal Constitucional efectuar el análisis de fondo, a efecto de establecer si el texto supremo es contrariado por una norma de inferior jerarquía. Esos aspectos son: a.1) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; a.2) la cita del precepto constitucional que se estima viola, y a.3) la tesis de la postulante implica la exposición de razonamientos jurídicos suficientes que permitan al Tribunal evidenciar la colisión existente entre la ley ordinaria y las constitucionales que se denuncian como vulneradas; b) el razonamiento jurídico confrontativo que debe realizarse, es si el contenido de la normativa objetada vulnera los artículos constitucionales que se citan, es decir, la argumentación tiene que contener la confrontación jurídica necesaria para conocer si en realidad existe tal colisión y no centrarse en situaciones fácticas o en interpretaciones subjetivas, ni perderse en analizar conceptos político-doctrinarios generales, sin concretar cuál es la contradicción que se denuncia; c) este Tribunal, en reiterada jurisprudencia ha manifestado: "...el principio de imparcialidad de la jurisdicción constitucional y los serios efectos jurídicos inherentes a la declaratoria de inconstitucionalidad de leyes (lato sensu) que se objetiviza en la determinación de su vigencia y examen de vicio para declarar su eventual exclusión del ordenamiento jurídico nacional, han servido de punto de partida para que esta Corte, con apoyo en lo preceptuado en el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, exija que la accionante realice en su planteamiento un análisis concreto, individual y comparativo entre la norma impugnada y la de naturaleza constitucional que se estima violada, de modo tal que el tribunal quede adecuadamente posibilitado para hacer el análisis de constitucionalidad que le compete. El planteamiento de la acción de inconstitucionalidad requiere la indispensable congruencia entre lo expuesto y pedido, la identificación correcta de la ley, reglamento o disposición de observancia general que se cuestione y el análisis comparativo entre cada uno de los artículos objetados en contraposición con las normas constitucionales que se estimen violadas. En ausencia de tales condiciones el examen es inviable por cuanto el tribunal constitucional no puede subrogarla voluntad de la impugnante..." (sentencias de veintiocho de octubre de dos mil cuatro, ocho de junio de dos mil once y doce de mayo de dos mil quince, dictadas dentro de los expedientes 1596-2004, 2803-2010 y 3168-2014), y d) los argumentos presentados por la amparista con relación a los artículos constitucionales antes referidos no contienen un análisis jurídico confrontativo del que pueda efectuarse un examen de fondo de la norma objetada porque: d.1) los argumentos por los que se estiman vulnerados los artículos 1°, 51, 71, 72 y 73 constitucionales son generales, sin que se presente un examen jurídico confrontativo puntual, claro y razonado que permita el conocimiento de fondo de la acción constitucional en cuanto a la frase denunciada con relación a estos, y d.2) los artículos 4°, 138, primer párrafo, 140, 154 y 183, inciso e), de la Constitución, únicamente son enunciados por la accionante sin que se haya efectuado la argumentación que sustente la denuncia de inconstitucionalidad que se presenta.

Por lo anterior, esta Corte no puede estudiar la inconstitucionalidad de la frase cuestionada con relación a los artículos 1°, 4°, 51, 71, 72, 73, 138, primer párrafo, 140, 154 y 183 inciso e) de la Constitución Política de la República de Guatemala. Como consecuencia, el análisis se centrará en cuanto a la denuncia de inconstitucionalidad que se hace por vulneración de los artículos 2°, 5°, 12, 44 y 46 de la Norma Suprema, por ser los únicos sobre los cuales se logra extraer algunas tesis confrontativas que se analizan en los considerandos subsiguientes.


-III-

Por cuestión de método, esta Corte se inclina por efectuar, en primer término, el análisis respectivo sobre la denuncia de violación al articulo 12 constitucional, para, posteriormente examinar los argumentos relacionados con la supuesta violación de los artículos 2°, 5°, 44 y 46 del Magno Texto, ya que estos se relacionan entre sí.

Para el efecto, es importante señalar que las disposiciones normativas emitidas por el Ministerio de Educación deben guardar coherencia con la normativa fundamental, garantizando el derecho a la educación integral y eficaz a todos los niños, niñas y adolescentes, siendo estas de observancia obligatoria y de aplicación inmediata; de esa cuenta, por ser heterónomas, una vez entrada en vigencia, su obligatoriedad no depende de la voluntad de aquel a quien va dirigida. Por tal razón, carece de sustento el argumento de la accionante en cuanto a la necesidad de conceder audiencia a los estudiantes para hacer efectivas las prescripciones contenidas en la disposición cuestionada; por ello mismo, se concluye que esta no vulnera el artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala.


-IV-

Para analizar la denuncia de violación de los artículos 2°, 5°, 44 y 46 de la Constitución, es pertinente traer a cuenta los alcances del principio del interés superior del niño y del derecho a la educación integral.

El interés superior del niño es un principio, es un derecho y también es una garantía cuyo objetivo es asegurar la vida digna de los niños, niñas y adolescentes, que en su sentido más amplio se puede conceptualizar como el reconocimiento, protección y ejecución a aquellos derechos que le son inherentes y que inciden de manera directa en su desarrollo personal, físico, intelectual y emocional. Para ello, es papel fundamental del Estado garantizarles, en la planificación de políticas públicas, por medio de las instituciones encargadas, cumplir con esos fines y procurar la realización de sus derechos en su máxima expresión, como lo es que puedan crecer y desarrollarse en forma integral.

Las instituciones del Estado tienen bajo su responsabilidad encaminar sus políticas y acciones relacionadas con niños y adolescentes a atender el principio de interés superior del niño -en el entendido que la Convención sobre Derechos del Niño refiere que forma parte de la niñez "todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad"-, lo que conlleva procurar su desarrollo integral, compromiso que se encuentra recogido por la Constitución Política de la República de Guatemala y que, además, fue ratificado por el Estado de Guatemala en la citada convención, en cuyo artículo 3.1 se prevé: "En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las institucionales públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se entenderá será el interés superior del niño". De esa cuenta, ese interés debe ser valorado por quienes tienen la responsabilidad de su educación y orientación en forma integral.

En concordancia con lo anterior, el artículo 5° de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia establece: "El interés superior del niño, es una garantía que se aplicará en toda decisión que se adopte con relación a la niñez y la adolescencia, que deberá asegurar el ejercicio y disfrute de sus derechos, respetando sus vínculos familiares, origen étnico, religioso, cultural y lingüístico, teniendo siempre en cuenta su opinión en función de su edad y madurez. En ningún caso su aplicación podrá disminuir, tergiversar o restringir los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Política de la República, tratados y convenios en materia de derechos humanos aceptados y ratificados por Guatemala y esta ley".

Con base a las normas citadas, los tribunales de justicia, las instituciones públicas y privadas deben estimar el interés superior del niño como una consideración primordial para el ejercicio de sus atribuciones, pues en la medida que se reconoce que los niños tienen derechos, estos deben respetarse y hacerse efectivos; es decir, los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a que antes de tomar una medida respecto de ellos se adopten aquellas que promuevan y protejan sus derechos y no las que los conculquen.

Queda claro, entonces, que las decisiones que tomen las autoridades deben atender al interés superior del niño, en el que se incluye el derecho a la educación, la cual debe ser integral y generar, en forma efectiva, las competencias que los niños, niñas y adolescentes necesitan para desarrollarse plenamente y construir una vida digna.

Por aparte, es pertinente traer a cuenta que esta Corte ya se ha pronunciado respecto al derecho a la educación y ha sido clara al enfatizar que las normas reglamentarias deberán guardar coherencia con los valores, principios y normas del Estado Constitucional de Derecho; de lo contrario, se causaría agravio a ese derecho fundamental. La Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 72 establece que la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana, el conocimiento de la realidad cultural, nacional y universal. Asimismo, declara de interés nacional la educación, la instrucción, formación social y la enseñanza sistemática del propio Texto Supremo y de los derechos humanos.

Las Observaciones Generales adoptadas por el Comité de los Derechos del Niño, respecto al párrafo 1° del artículo 29 de la Convención sobre los Derechos del Niño, establece que la educación a la que tienen derecho los niños, niñas y adolescentes es aquella que se concibe para prepararlo para la vida cotidiana, fortalecer su capacidad de disfrutar de todos los derechos humanos y fomentar una cultura en la que prevalezcan valores de derechos humanos adecuados. El objetivo es habilitar al niño, desarrollando sus aptitudes, su aprendizaje y otras capacidades, para construir su dignidad humana, autoestima y confianza en sí mismo. En este contexto, la educación es más que una escolarización oficial y engloba un amplio espectro de experiencias vitales y procesos de aprendizaje que permiten al niño, niña y adolescente, ya sea de manera individual o colectiva, desarrollar su personalidad, dotes y aptitudes y llevar una vida plena y satisfactoria en el seno de la sociedad.

Es importante señalar que si bien la libertad de enseñanza es un derecho fundamental que comprende la facultad de constituir centros educativos, dirigirlos, elegir a los docentes, definir la orientación ideológica del centro, la educación debe impartirse conforme la Constitución, los convenios internacionales que la protegen, las leyes y demás disposiciones aplicables, desarrollando principalmente las competencias en los niños, niñas y adolescentes que son necesarias para que puedan construir una vida digna, lo cual es evaluable, por lo que, es responsabilidad del Estado vigilar porque, tanto en el ámbito público como privado, se cumpla con proporcionar y facilitar la educación de sus habitantes sin discriminación alguna y de manera eficaz. Tal obligación -conectada con sus fines propios de realizar el bien común y promover el desarrollo integral de la persona- puede cumplirse directamente, mediante la gratuidad de la enseñanza desde la inicial hasta la de nivel básico, o bien, por medio del reconocimiento que se hace de la educación impartida por instituciones privadas, tal y como se deduce del contenido del artículo 73 constitucional, el cual preceptúa: "La familia es fuente de la educación y los padres tienen derecho a escoger la que ha de impartirse a sus hijos menores (...) Los centros educativos privados funcionarán bajo la inspección del Estado. Están obligados a llenar, por lo menos, los planes y programas oficiales de estudio...".

Por su parte, el artículo 19 de la Ley de Educación Nacional establece que los centros educativos son establecimientos de carácter público, privado o por cooperativas, por medio de los cuales se ejecutan los procesos de educación escolar quienes han asumido la responsabilidad de desarrollar las competencias en los niños, niñas y adolescentes; es decir, generar los conocimientos, técnicas, actitudes, habilidades, capacidades, destrezas y valores necesarios para desenvolverse dignamente en la sociedad.

Los centros educativos privados son establecimientos a cargo de la iniciativa privada, que ofrecen sus servicios de conformidad con los reglamentos y disposiciones aprobadas por el Ministerio de Educación, debiendo ser eficientes en generar competencias de forma integral (conocimientos, técnicas, habilidades, actitudes, capacidades, destrezas y valores) en los niños, niñas y adolescentes, cuya responsabilidad asumen al aceptar su inscripción en su centro educativo o cuando efectúan la evaluación de recuperación, arrogándose la responsabilidad del establecimiento que tuvo que desarrollar en el adolescente las competencias necesarias para aprobar la materia correspondiente, debiendo el Ministerio citado velar por la efectividad de la educación impartida (con similar criterio se resolvió en el expediente 1815-2012, sentencia de veintidós de mayo de dos mil trece).

La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia contempla el derecho a la educación, y en su articulo 30 preceptu "Los niños, niñas y adolescentes tiene derecho a recibir una educación integral...". El artículo 43 de la ley Ibídem norma que: "....Los establecimientos privados no deberán presionar psíquica, física, pedagógica o moralmente a los niños, niñas y adolescentes por ninguna causa; y en caso de incumplimiento de pagos deberán usarse los mecanismos legales para que los padres, tutores o encargados cumplan con las obligaciones contraídas con el establecimiento educativo...", y en el artículo 109 de ese mismo cuerpo normativo se regulan las Medidas de Protección para Niñez y Adolescencia, Amenazada o Violada en sus Derechos Humanos, para lo cual se preceptúa: "Las medias de protección a los niños, niñas y adolescentes serán aplicables, siempre que los derechos reconocidos en esta Ley sean amenazados o violados...".

Aunado a lo anterior, en cuanto al derecho a la educación, es pertinente traer a cuenta que esta Corte ha sostenido en sentencia de treinta de enero de dos mil ocho, dictada en el expediente 448-2006 que: "...el artículo 71 de Constitución Política de la República de Guatemala señala: 'Se garantiza la libertad de enseñanza y de criterio docente. Es obligación del Estado proporcionar y facilitar educación a sus habitantes sin discriminación alguna. Se declara de utilidad y necesidad públicas la fundación y mantenimiento de centros educativos culturales y museos'; y el artículo 74: 'Los habitantes tienen el derecho y la obligación de recibir la educación inicial, preprimaria, primaria y básica dentro de los límites que fije la ley...'. Sobre este aspecto, es conveniente hacer referencia a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en cuyo artículo 26 indica: 'Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos...'; y el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que señala: '...a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b) La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita...'. En síntesis, el derecho a la educación es un derecho universal que comprende el derecho fundamental de recibir gratuita y obligadamente educación primaria y secundaria y la posibilidad de tener acceso a una formación técnica y profesional..." (El resaltado es propio).

La educación por competencias fue abordada en la Observación General Uno -sobre los propósitos de la educación-, adoptada por el Comité de los Derechos del Niño, en la que se indica: "...la educación a que tiene derecho todo niño es aquella que se concibe para prepararlo para la vida cotidiana, fortalecer su capacidad de disfrutar de todos los derechos humanos y fomentar una cultura en la que prevalezcan unos valores de derechos humanos adecuados. El objetivo es habilitar al niño desarrollando sus aptitudes, su aprendizaje y otras capacidades, su dignidad humana, autoestima y confianza en sí mismo. En ese contexto la educación es más que una escolarización oficial y engloba un amplio espectro de experiencias vitales y procesos de aprendizaje que permiten al niño, ya sea de manera individual o colectiva, desarrollar su personalidad, dotes y aptitudes y llevar una vida plena y satisfactoria en el seno de la sociedad" (El resaltado es propio).

Por ello, la educación y su adecuada y eficiente prestación es obligación del Estado, el cual debe vigilar porque los establecimientos públicos y los colegios privados que han asumido esa responsabilidad cumplan de manera eficaz con desarrollar estas competencias de manera eficaz en los niños, niñas y adolescentes, independientemente de la etapa en que se acepte generar esta. Para tal objetivo coadyuvan, desde luego, los centros educativos privados, los que están bajo la supervisión del Estado y tienen la responsabilidad de evaluar las competencias de los adolescentes que acepten, en cualquier etapa de formación. De ahí que, no obstante su naturaleza de entes privados, están sujetos a las exigencias estatales en materia de calidad de educación. Ello, sin embargo, no implica que no puedan proveerse de sus propias disposiciones estatutarias o reglamentarias afines a su visión y propósitos. Lo que se les demanda, en torno al respeto de derechos humanos, es que esos reglamentos o reglas de conducta sean aplicados en forma tal que dejen realizados derechos humanos en general y particularmente los que atañen al niño, niña y adolescente y generen las competencias que se requieren en cada nivel educativo. Las instituciones educativas privadas adquieren el compromiso de educar e impartir los conocimientos, la técnicas y valores necesarios para que sus alumnos generen las competencias, habilidades, aptitudes y capacidades necesarias para ser ciudadanos responsables, comprometidos y puedan construir una vida digna, pero también los alumnos tienen el deber de respetar y sujetarse a la formación impartida, de acuerdo a los valores y principios rectores de la institución que libremente han elegido los padres o tutores para ese efecto. Por ese mismo motivo no es dable obligar al centro educativo a recibir o permitir que continúe un alumno recibiendo esa educación, cuando su proceder va en contra de los perfiles y valores que imparte, y cuando asumen la responsabilidad de evaluar las competencias que debieron ser generadas por otro establecimiento, adquiere la obligación y recae en este establecimiento la carga de generar las que el adolescente no tenga (con similar sentido se resolvió en sentencias de doce de marzo de dos mil catorce, expediente 2026-2013, y diecinueve de marzo de dos mil quince, expediente 5963-2014).


-V-

Es necesario señalar que el Ministerio de Educación ha defendido la constitucionalidad de la norma, argumentando, entre otros aspectos que: a) no advierte confrontación normativa entre la disposición cuestionada y la norma constitucional; b) aun cuando se declare la inconstitucionalidad de esta norma, continúa vigente el artículo 25 del Acuerdo Ministerial 1171-2010 que impone a los estudiantes del nivel primario que realicen la evaluación en el mismo centro educativo en el que cursaron los estudios; c) la evaluación debería realizarse en el mismo centro educativo en el que se cursaron los estudios pues este posee los conocimientos de las competencias no alcanzadas por los estudiantes y las necesidades del educando; d) al realizar en el mismo centro educativo donde cursó los estudios no debe pagar ninguna cantidad de dinero porque ningún centro educativo está facultado para realizar cobros no autorizados; e) el acuerdo cuestionado fue emitido según las facultades conferidas en los artículos 183 inciso e) de la Constitución y 27 inciso m) de la Ley del Organismo Ejecutivo.

Respecto de la falta de confrontación aducida por la referida autoridad, esta Corte estima que los argumentos esgrimidos, que fueron reseñados en el apartado introductorio de este fallo, permiten realizar el estudio de constitucionalidad para determinar si existe o no colisión con la norma constitucional. Tampoco podría estimarse como impedimento para realizar el análisis de constitucionalidad que exista otra norma con similar contenido, toda vez que la Corte de Constitucionalidad emite pronunciamiento de la disposición cuestionada, dando respuesta al planteamiento formulado; sin embargo, de presentarse nuevas denuncias respecto de otras normas que pudieran resultar lesivas a la Constitución, será en esos planteamientos en los que se dilucide la constitucionalidad de esas normas. Por otra parte, de acogerse el planteamiento, el Ministerio de Educación, en ejercicio del control de constitucionalidad y de convencionalidad que debe ejercer todo funcionario público, puede revisar el contenido de su normativa a efecto de realizar las reformas que estime pertinentes y adecuar esta al marco constitucional y convencional.

Con relación a que deben realizarse los exámenes en el mismo centro educativo en el que se cursaron los estudios porque este conoce las competencias no alcanzadas y necesidades de los estudiantes, es preciso señalar que corresponde al Estado de Guatemala, por medio de las instituciones a quienes les delega las distintitas funciones, como el Ministerio de Educación, velar porque el sistema educativo en todo el país sea eficiente y cumpla a cabalidad con la generación de las competencias necesarias en niños, niñas y adolescentes, sin importar si se trata de establecimientos públicos o privados, por lo que aun cuando sea distinto el establecimiento en el que se realice una evaluación deberá realizarse una evaluación objetiva y midiendo el nivel de aprendizaje y de fortalecimiento de competencias de los estudiantes. Es precisamente la citada cartera ministerial a la que le corresponde velar porque la educación impartida en cualquier establecimiento autorizado sea eficaz, de alta calidad y responda a los estándares aprobados.

Por último en cuanto a los pagos que podrían generarse en un centro educativo diferente a aquél en el que se realizaron los estudios, debe puntualizarse que corresponde al Ministerio de Educación fiscalizar que los centros educativos no efectúen cobros no autorizados o excesivos que limiten el derecho a la educación, por lo que, no podría limitarse la libertad de padres y estudiantes en la elección del lugar en el que desean realizar sus evaluaciones con el argumento de que ello podría tomarse oneroso. En todo caso, el citado Ministerio deberá vigilar porque no existan cobros no autorizados o excesivos que limiten el derecho a la educación. De esa cuenta, no son acogibles los argumentos esgrimidos por el Ministerio de Educación en cuanto a la defensa de la norma cuestionada.


-VI-

Conforme a lo expuesto precedentemente y privilegiando tanto el interés superior del niño, como el derecho a una educación integral, esta Corte advierte que la frase: "Esta recuperación deberá ser realizada en el centro educativo en donde cursó sus estudios", contenida en el artículo 26 del Acuerdo Ministerial 1171-2010, Reglamento de Evaluación de los aprendizajes para los niveles de la educación pre-primaria, primaria y media de los sub-sistemas de la educación escolar y extra escolar, en todas sus modalidades, vulnera, los artículos 2°, 5°, 44 y 46 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque: i) limita, sin justificación válida la libertad de acción de los estudiantes de nivel medio, al no permitir la elección de un nuevo centro educativo que asuma la responsabilidad de evaluar las competencias que estuvo pendiente de generar dentro del proceso cursado en un establecimiento anterior; ii) al limitar que los alumnos solamente puedan obtener la recuperación de sus cursos dentro del propio establecimiento donde cursó sus estudios del año lectivo, se restringe el ejercicio del derecho a la educación integral y por competencias, el cual se encuentra consagrado en la Convención sobre los Derechos del Niño; ello es asi, ya que es responsabilidad de todos los establecimientos por igual, bajo las directrices del Ministerio de Educación, alcanzar las competencias necesarias para la formación de sus alumno; iii) la disposición normativa cuestionada, al establecer la limitación relacionada, no permite hacer distinción alguna de las razones -que podrían ser justificadas- que motivan a los estudiantes a solicitar una prueba de recuperación en un centro de estudios diferente a aquel donde cursó la asignatura respectiva, obligándoles a que esa recuperación se realice en este último, y iv) aquella disposición desatiende elementos innegables de la realidad nacional, como es la posible movilidad de sectores de la población que se ven en la necesidad de trasladarse, por razones económicas, a regiones distintas a los lugares donde los estudiantes cursaron las asignaturas no promovidas; ello, además de limitar la libertad de acción hace nugatorio el acceso a la educación por parte de importantes sectores poblacionales, conculcándose así lo regulado en los instrumentos jurídicos internacionales de los que se ha hecho relación en párrafos precedentes, los cuales son de cumplimiento obligatorio para el Estado de Guatemala, especialmente por lo regulado en el artículo 46 de la Constitución.

La realidad descrita no puede ser pasada por alto por este Tribunal, ya que, desconocerla implicaría no tomar en cuenta elementos que históricamente han dificultado que algunos sectores alcancen niveles de educación que les permitan una vida digna, en el entendido que, tal como se establece en la Observación General Trece -sobre el derecho a la educción- del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: "La educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable de realizar otros derechos humanos. Como derecho del ámbito de la autonomía de la persona, la educación es el principal medio que permite a adultos y menores [sic] marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en su comunidades. La educación desempeña un papel decisivo en la emancipación de la mujer, la protección de los niños contra la explotación laboral, el trabajo peligroso y la explotación sexual, la promoción de los derechos humanos y la democracia, la protección del medio ambiente y el control demográfico. Está cada vez más aceptada la idea de que la educación es una de las mejores inversiones financieras que los Estados pueden hacer...".

Por las razones expresadas, se concluye que la frase "Esta recuperación deberá ser realizada en el centro educativo en donde cursó sus estudios" del artículo 26 del Acuerdo Ministerial 1171-2010, Reglamento de Evaluación de los aprendizajes para los niveles de la educación pre-primaria, primaria y media de los sub-sistemas de la educación escolar y extra escolar, en todas sus modalidades contraviene lo preceptuado en los artículos 2°, 5°, 44 y 46 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque limita sin justificación el acceso y libre elección al derecho a la educación. Debiendo así declararse en el segmento resolutivo de este fallo.


LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 114,115,137,139, 140, 142, 145,146 y 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO

 
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