EXPEDIENTE  1231-2014

Con lugar parcialmente el planteamiento de inconstitucionalidad general parcial promovido por la Universidad de San Carlos de Guatemala, por medio de su Mandatario Especial Judicial con Representación, Erick Walberto Reyes Cifuentes.


EXPEDIENTE 1231-2014

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, ROBERTO MOLINA BARRETO QUIEN LA PRESIDE, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, RICARDO ALVARADO SANDOVAL, HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA Y MARÍA DE LOS ÁNGELES ARAUJO BOHR: Guatemala, diecisiete de marzo de dos mil quince.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por la Universidad de San Carlos de Guatemala, por medio de su Mandatario Especial Judicial con Representación, Erick Walberto Reyes Cifuentes, objetando del Decreto 13-2013 del Congreso de la República de Guatemala: a) las frases "...la Universidad de San Carlos de Guatemala,..."e"...y cualquier otra entidad autónoma con presupuesto propio,..." contenidas en el artículo 26, que adicionó un segundo párrafo al artículo 42 del Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto; b) la palabra "...Autónomas..." y la frase "...la Universidad de San Carlos de Guatemala...", contenidas en el artículo 27, que adicionó el artículo 42 Bis al Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto, y c) la palabra "... Autónomas...", contenida en el artículo 35, que adicionó el artículo 57 Bis al Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto. La postulante actúa con el auxilio de los abogados Ana Patricia Castellanos Ramírez, Orly Bernardo Valenzuela Soto y Marvin Javier Dávila Villegas. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal II, Alejandro Maldonado Aguirre, quien expresa el parecer de este Tribunal.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: A) Las frases "...La Universidad de San Carlos de Guatemala,..." e "...y cualquier otra entidad autónoma con presupuesto propio,..." contenidas en el artículo 26, del Decreto 13-2013 del Congreso de la República. violan los artículos 2°. y 134, literal c), de la Ley Fundamental, por las siguientes razones: a) el principio de seguridad jurídica, contenido en el primero de tales preceptos constitucionales, debido a que: i) no cumplen con las características que debe revestir el ordenamiento jurídico en cuanto a ser confiable, estable, predecible, coherente e inteligible para los sujetos a quienes va dirigido; ii) se pretende imponer a la Universidad de San Carlos de Guatemala la obligación de rendir información presupuestaria y financiera, o relacionada con la liquidación de su presupuesto, así como la presentación de estados financieros, ante el Ministerio de Finanzas Públicas, pese a que el primer artículo del Capítulo III (artículo 39) claramente la excluye de la aplicación del contenido de ese apartado legal, en el que también se encuentra la norma que contiene las frases impugnadas, por ende, se contradice el propio texto de la Ley Orgánica del Presupuesto; iii) aunque la accionante está comprendida en la literal b) del artículo 2 de la Ley de la materia, por tratarse de una entidad autónoma, está excluida de la aplicación de las disposiciones contenidas en el Capítulo III de la misma, que comprende del artículo 39 al 45, inclusive; iv) la antinomia entre esos dos preceptos normativos ordinarios -el 26, que contiene las frases objetadas, y el 39- resulta evidente y vulnera el principio de seguridad jurídica, pues impide aplicar válidamente ambos preceptos que son excluyentes entre sí; v) también colisionan con el artículo 17 de la misma ley porque la Universidad mencionada no está sujeta al control presupuestario del Ministerio aludido sino únicamente a la fiscalización por parte de la Contraloría General de Cuentas, ello significa que ninguna otra dependencia estatal podría exigirle que se le remitan informes de la liquidación de su presupuesto, o se le envíen los estados financieros; vi) también se hizo referencia a la inconstitucionalidad de la frase "y cualquier otra entidad autónoma con presupuesto propio", porque en la forma en que se encuentra redactado el precepto cuestionado, si eventualmente se expulsara únicamente la frase "la Universidad de San Carlos de Guatemala", podría asumirse indebidamente que su condición de ente autónomo encajaría en aquél otro supuesto genérico; b) vulneran el artículo 134, literal c) del Magno Texto, en virtud que: i) se pretende imponer a la accionante la obligación de remitir al Ministerio de Finanzas Públicas los informes sobre la liquidación del presupuesto universitario y los estados Financieros, cuando eso no está previsto en la disposición suprema recientemente aludida, en virtud que su deber es remitir su presupuesto únicamente para fines de aprobación o improbación, sin más detalle, ello en concordancia con la sentencia dictada por la Corte de Constitucionalidad en los expedientes acumulados un mil quinientos doce - dos mil trece y un mil seiscientos treinta y siete - dos mil trece (1512-2013 y 1637-2013); ii) la adición normativa que ahora se impugna constituye limitante a las funciones otorgadas por la Constitución a la Universidad de San Carlos de Guatemala y es una injerencia en su independencia, no sólo funcional, sino principalmente económica, patrimonial y financiera, pues por ser una entidad autónoma y con personalidad jurídica propia, goza de la potestad de decidir su política económica y financiera atendiendo a sus fines, necesidades y prioridades en el gasto, de tal suerte que ningún otro órgano estatal puede pretender que le rinda cuentas o que le informe sobre la manera en que habrá de utilizar las asignaciones que se le conceden por parte del Estado, las cuales constituyen imposición constitucional; iii) esta norma señalada como vulnerada establece como obligación mínima de toda entidad descentralizada y autónoma, el "coordinar" su política con la política general del Estado o con la especial del ramo a que corresponda; en materia presupuestaria esa coordinación -no subordinación- se refleja en varios preceptos ordinarios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto, que garantizan el principio autonómico de ciertas entidades en la ejecución de su presupuesto, estas disposiciones son: el artículo 17, porque con excepción de la Contraloría General de Cuentas, ninguna otra dependencia estatal podría tener un control sobre su presupuesto o exigir que se le remitan informes de la liquidación del mismo; el artículo 29, porque es al Consejo Superior Universitario al que le corresponde formular el presupuesto anual, y al rector, la ejecución y autorización de los egresos, en aplicación armónica con los artículos 24 i) y 25 de la Ley Orgánica de la Universidad de San Carlos de Guatemala; y el artículo 39, pues en este se excluye a la accionante del régimen presupuestario de las entidades descentralizadas y autónomas previsto en el capítulo III de la Ley de la materia; iv) lo anterior significa una imposición arbitraria e ilegal, puesto que se está sujetando una decisión de un ente autónomo a la voluntad de un ministerio u organismo del Estado; v) de igual forma, se hizo referencia a la inconstitucionalidad de la frase "y cualquier otra entidad autónoma con presupuesto propio", porque si eventualmente se expulsara únicamente la frase "la Universidad de San Carlos de Guatemala", podría asumirse indebidamente que su condición de ente autónomo encajaría en aquel otro supuesto genérico. B) La palabra "...Autónomas..." y la frase "...la Universidad de San Carlos de Guatemala...", establecidas en el artículo 27, del Decreto 13-2013 del Congreso de la República, que adicionó el artículo 42 Bis al Decreto 101-97, Ley Orgánica del Presupuesto, también transgrede el principio de seguridad jurídica, debido a que: a) pretende imponer a la postulante la obligación de usar los Sistemas Integrados de Administración Financiera Vigentes, cuando el artículo 39 de la misma Ley claramente la excluye de tal deber, resultando evidente la antinomia entre estos dos preceptos normativos que son excluyentes entre sí; b) también colisionan con el artículo 17 de la misma ley, pues si bien es cierto que ese cuerpo normativo tiene aplicación a las entidades descentralizadas y autónomas, conforme su artículo 2, literal b), también lo es que en el caso particular de la universidad mencionada la utilización de esos sistemas integrados de administración financiera vigentes no le podrían ser exigibles, ni sujetarse a algún tipo de control por parte del Ministerio referido. C) la palabra "...Autónomas...", contenida en el artículo 35 del Decreto 13-2013, infringe: a) el artículo 82 del Texto Supremo, porque: i) la Universidad de San Carlos de Guatemala goza de autonomía orgánica y funcional, tiene personalidad jurídica y de esa cuenta, puede y tiene un patrimonio privado, el cual puede administrar de la manera que más convenga a sus intereses, sin que se le pueda sujetar a disposiciones de administración, distintas de las previstas por sus máximas autoridades, situación que se refleja en el artículo 48 de la Ley Orgánica de esa Universidad; ii) pretende limitar la administración de las finanzas de la postulante, al obligarla a mantener sus recursos financieros en la Cuenta de Gobierno de la República, Fondo Común-Cuenta Única Nacional, impidiendo así que sea el Consejo Superior Universitario el que disponga de la administración de los mismos; iii) permite que el Organismo Ejecutivo controle la libre disponibilidad de los recursos financieros provenientes de la asignación presupuestal que le corresponde a esa institución, lo cual restringe su autonomía funcional, orgánica y financiera; b) el artículo 84 constitucional puesto que: i) la obliga a mantener centralizados sus recursos financieros en la Cuenta de Gobierno de la República, Fondo Común-Cuenta Única Nacional, los cuales se "regularizarán" cuando se efectúe el pago a través de la caja única al beneficiario directo, e impone que la liquidación de dichos pagos conforme a la programación de caja, la efectuará la Tesorería Nacional y no el propio ente autónomo, lo cual constituye un mecanismo de control directo sobre la utilización de las asignaciones constitucionales que, para el caso de la universidad, tienen un carácter "privativo"; ii) se le limita la posibilidad de utilizar sus recursos en forma libre, de manera racional y le impide mantener los fondos donde lo decida, pretendiendo que otros entes del Gobierno de la República fiscalicen sus recursos financieros, sustituyendo la función que le corresponde a la Contraloría General de Cuentas; iii) la disposición de sus ingresos, cómo atribución de la autonomía, consistirá en la manera en que habrá de invertir aquellos que no logren ser ejecutados durante un ejercicio fiscal, máxime cuando esos fondos son catalogados por la constitución como privativos, esto es, propios o exclusivos de la universidad, porque independientemente de que se logren ejecutar o no, constituyen una aportación ya otorgada y que eventualmente podría ser invertida en otro ejercicio fiscal, o bien, formar parte de sus reservas financieras, ello fue incluso declarado por la Corte de Constitucionalidad en sentencia dictada dentro de los expedientes acumulados un mil quinientos doce - dos mil trece (1512-2013) y un mil seiscientos treinta y siete - dos mil trece (1637-2013); iv) una norma ordinaria no puede restringir la libertad económica y financiera de una entidad que goza de autonomía y, por ende, de libertad para disponer sobre la mejor manera de administrar sus ingresos. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida.


II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de las frases impugnadas contenidas en los artículos referidos, según resolución de dieciocho de marzo de dos mil catorce. Se le concedió audiencia al Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.


III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Congreso de la República de Guatemala indicó que: a) las frases impugnadas de los artículos 26 y 27 del Decreto 13-2013 del Congreso de la República, no violentan el principio de seguridad jurídica porque la supuesta contradicción de las normas que las contienen con otras de la misma Ley, implicaría un problema de legalidad mas no de constitucionalidad; b) las frases objetadas del artículo 26, tampoco contravienen el artículo 134, literal c), de la Ley Suprema, porque en este, la Universidad accionante se encuentra exceptuada de la obligación que se le asigna a otros entes autónomos de remitir al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República sus presupuestos detallados ordinarios y extraordinarios, mientras que la norma cuestionada la obliga a remitir al Ministerio de Finanzas Públicas, informes de liquidación de sus respectivos presupuestos, con la finalidad de consolidar toda la información financiera del Estado; c) la palabra reclamada contenida en el artículo 35 del Decreto 13-2013, no es violatoria del artículo 82 constitucional, puesto que no restringe la potestad de esa institución educativa de administrar sus propios recursos financieros, por lo tanto tampoco contraviene el artículo 84 de la Ley Fundamental, pues no afecta la asignación presupuestaria de la postulante. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción. B) El Ministerio Público manifestó que: a) la Universidad de

San Carlos de Guatemala, con exclusividad dirige, organiza y desarrolla la educación superior estatal, por lo tanto, debe disponer de los recursos que constitucionalmente le son asignados en la forma que lo estime pertinente, sin injerencia de ningún otro ente u organismo; b) los argumentos invocados por la accionante dejan claro que la normativa impugnada conculca la autonomía universitaria conferida en el artículo 82 de la Constitución Política de la República de Guatemala; c) los artículos 84 y 237 del Magno Texto son vulnerados por las normas acusadas de inconstitucionales, puesto que a la postulante le corresponde una asignación privativa no menor del cinco por ciento del Presupuesto General de ingresos Ordinarios del Estado y le atañe remitir anual y obligatoriamente su presupuesto al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República, pero esto no implica fiscalización, consideración o aprobación por parte de los entes mencionados, sino únicamente a los órganos del Estado competentes para ello; d) no es factible que el Organismo Ejecutivo por medio del Ministerio de Finanzas Públicas fiscalice la asignación presupuestaria de la postulante, pues mediante una ley ordinaria impone controles sobre los fondos privativos de esta, cuando la única facultada por la Constitución Política de la República, para realizar esta función es la Contraloría General de Cuentas. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida.


IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La postulante reiteró los argumentos vertidos en el escrito de planteamiento de la presente acción. Agregó, en cuanto a lo argumentado por el Congreso de la República al evacuar la audiencia respectiva, que este únicamente esbozó leve razonamiento sobre los motivos por los cuales, a su juicio, no se vulneran las normas constitucionales señaladas, por lo que no puede aceptarse que la mera afirmación de la inexistencia de inconstitucionalidad sea suficiente para admitir su tesis; asimismo, al afirmar que podría tratarse de un problema de "legalidad" tácitamente acepta que existe esa confrontación normativa. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida. B) El Congreso de la República de Guatemala replicó lo manifestado al evacuar la audiencia que le fue concedida. Pidió que se declare sin lugar la presente acción. C) El Ministerio Público insistió en lo expuesto al evacuar la audiencia conferida, de donde estimó que el presente planteamiento debe ser declarado con lugar.


CONSIDERANDO

Contraviene el principio de seguridad jurídica la disposición ordinaria que, contrario a lo dispuesto en otras normas contenidas en el mismo texto legal, obliga a la Universidad de San Carlos de Guatemala a usar los Sistemas Integrados de Administración Financiera, pues su aplicación genera incertidumbre, dada la evidente contradicción, confusión e incoherencia existente entre tales preceptos. De igual forma, es inconstitucional la norma ordinaria que disminuye, restringe o tergiversa la esencia de una entidad autónoma, mediante el control financiero y presupuestario de la misma.


-II-

En el presente caso, la Universidad de San Carlos de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad general parcial objetando del Decreto 13-2013 del Congreso de la República de Guatemala: a) las frases "..la Universidad de San Carlos de Guatemala,..." e "...y cualquier otra entidad autónoma con presupuesto propio,.." contenidas en el artículo 26, que adicionó un segundo párrafo al artículo 42 del Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto; b) la palabra "...Autónomas..." y la frase "...la Universidad de San Carlos de Guatemala...", establecidas en el artículo 27, que adicionó el artículo 42 Bis al Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto, y c) la palabra "... Autónomas...", incluida en el artículo 35, que adicionó el artículo 57 Bis al Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto.

La accionante considera que las frases contenidas en las disposiciones aludidas transgreden los artículos 2, 82, 84 y 134, literal c), de la Ley Fundamental, en virtud que son contrarias a lo regulado en otros preceptos contenidos en la Ley ibídem, lo que los hace excluyentes entre sí; además de que constituyen una injerencia a su autonomía, pues limitan su autodeterminación sobre la forma de administrar los fondos privativos que le corresponden por norma constitucional y en general, de disponer de sus recursos financieros y patrimonio, pues los sujeta al control presupuestario del Organismo Ejecutivo por medio de la Tesorería Nacional.


-III-

Previo a realizar el análisis sobre la constitucionalidad de los apartados objetados del artículo 26 del Decreto 13-2013 del Congreso de la República, mediante el cual se adicionó el segundo párrafo al artículo 42 del Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto, es pertinente aclarar que esta disposición, en su totalidad, fue declarada inconstitucional por esta Corte y por ende, expulsada definitivamente del ordenamiento jurídico del país, en sentencia de doce de agosto de dos mil catorce, dictada en el expediente un mil ochenta y dos - dos mil catorce (1082-2014). Como consecuencia, este Tribunal se encuentra jurídicamente imposibilitado de emitir pronunciamiento alguno respecto al planteamiento de inconstitucionalidad de las frases "...la Universidad de San Carlos de Guatemala..." e "...y cualquier otra entidad autónoma con presupuesto propio...", contenidas en dicha norma, en virtud de que, al haber quedado sin vigencia, no existe materia sobre la cual pueda versar el examen de constitucionalidad requerido; por lo que la acción planteada debe declararse sin lugar en lo que se refiere a los enunciados transcritos.


-IV-

Al efectuar el razonamiento jurídico respectivo, la postulante expuso que los apartados objetados, contenidos en el artículo 27 del Decreto 13-2013 del Congreso de la República, transgreden el artículo 2 de la Constitución Política de la República de Guatemala, particularmente, el principio de seguridad jurídica, en virtud que no son confiables, estables, predecibles, coherentes ni inteligibles para los sujetos a quienes van dirigidos, porque contradicen el propio texto de la Ley Orgánica del Presupuesto, particularmente, los artículos 17 y 39, lo cual ocasiona una antinomia que impide aplicar válidamente estas dos últimas normas y las frases impugnadas, por ser excluyentes entre sí.

Con el propósito de efectuar el análisis correspondiente a tal impugnación, se hace necesario puntualizar que, en reiterada jurisprudencia, esta Corte ha manifestado respecto al principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 2° constitucional, que este consiste en la confianza que tiene el ciudadano, dentro de un Estado de Derecho, hacia el ordenamiento jurídico y demanda que dicha legislación sea coherente e inteligible; en tal virtud, las autoridades en el ejercicio de sus facultades legales, deben actuar observando ese principio, respetando las leyes vigentes, principalmente la Ley Fundamental. Entonces, para que exista seguridad jurídica, el marco legal debe ser confiable, estable y predecible, debe regular el contexto propicio para la toma de decisiones y el diálogo entre quienes interactúan en su ámbito de aplicación.

La seguridad jurídica es generadora de certeza, y es un medio de defensa contra la arbitrariedad, por lo que la estabilidad normativa y la determinación clara de las disposiciones legales aplicables, son manifestaciones de ella.

Tomando en cuenta lo anterior, en el presente caso, al hacer el análisis de la frase "..la Universidad de San Carlos de Guatemala..." contenida en el artículo 27 del Decreto 13-2013 del Congreso de la República, esta Corte determina que, tal como lo afirma la accionante, vulnera el citado principio, debido a que ese precepto está contenido en el capítulo III de la Ley aludida, denominado "Del Régimen Presupuestario de las Entidades Descentralizadas y Autónomas", cuyo artículo inicial -el 39- dispone: "Se rigen por este capítulo las entidades descentralizadas y autónomas comprendidas en las literales b) y d) del artículo 2 de esta ley, con excepción, de las municipalidades del país, de la Universidad de San Carlos de Guatemala y de la Escuela Nacional Central de Agricultura". Sin embargo, el artículo 27, que adicionó el artículo 42 Bis a la misma Ley, el cual incorpora la frase cuestionada, regula: "Todas las entidades del sector público, incluyendo las de Administración Central, Descentralizadas, Autónomas y Empresas Públicas, particularmente las Municipalidades, los Organismos del Estado, la Universidad de San Carlos de Guatemala, Federaciones y Confederaciones Deportivas, Consejos de Desarrollo, Instituto de Fomento Municipal, Fideicomisos Constituidos con Fondos Públicos, Organismos Regionales e Internacionales, Organizaciones No Gubernamentales, entre otros, que ejecuten fondos públicos, están obligadas a usar los Sistemas Integrados de Administración Financiera vigentes." De la lectura de esa disposición se advierte la contradicción entre los artículos transcritos, en virtud que mientras el 39 precitado excluye expresamente de la aplicación de esa capítulo a la Universidad referida, el artículo 27 la incluye en el régimen presupuestario de las entidades autónomas previsto en ese apartado y, por ende, la obliga a usar los Sistemas Integrados de Administración Financiera vigentes, en evidente colisión con aquella excepción.

Es decir, la incoherencia deriva de la ubicación de la disposición que incluye el texto cuestionado, la cual establece una norma preceptiva para la Universidad de San Carlos de Guatemala, en un capítulo de la Ley que, por virtud de otra norma contenida en él, no le es aplicable a esa misma institución.

De ahí que se considera que la incorporación de tal frase en el mencionado precepto atenta contra la seguridad jurídica, pues altera, sin base alguna, el ordenamiento legal preestablecido y los supuestos consignados en el mencionado artículo 39, el cual permaneció inalterado luego de las modificaciones que sufrió la Ley Orgánica del Presupuesto, dentro de las que está la adición del artículo 42 Bis, por virtud del artículo 27 del Decreto 13-2013 del Congreso de la República, que contiene la frase impugnada que ahora se analiza; de modo que, debido a su inclusión en ese apartado de la Ley, se cambia una situación creada al amparo de otra norma anterior -la exclusión de la Universidad de San Carlos de Guatemala del cumplimiento de las obligaciones previstas en el capítulo III de la Ley Orgánica del Presupuesto, a pesar de ser una entidad autónoma-, generando contradicción e incoherencia entre esos artículos, en virtud que no pueden aplicarse simultáneamente porque, como lo indicó la postulante, son excluyentes entre sí, dada su ubicación en la misma sección de la Ley ibídem.

En efecto, la contradicción aludida no se refiere a las "normas jurídicas" (entendidas como reglas de conducta impuestas por el Estado a los individuos y, cuyo incumplimiento, es sancionado por el mismo ordenamiento), en sí mismas, contenidas en los dos preceptos señalados -es decir, la que establece la excepción y la que impone la obligación, debido a que estas podrían coexistir en distintos apartados de la Ley-, sino a la coincidencia de ambas disposiciones normativas en un mismo capítulo que, como se apuntó, por mandato legal no resulta aplicable a la mencionada universidad, porque es esa situación la que produce la inestabilidad jurídica, en el sentido que el sujeto al que va dirigida no puede predecir cuál de esas normas debe acatar, lo que genera inestabilidad e imprecisión, puesto que la que le impone la obligación de usar los referidos sistemas -que incluye la frase impugnada- está contenida en un apartado que no le atañe por exclusión expresa de la propia ley. En otras palabras, no se regula en un contexto que propicie claridad, confiabilidad y estabilidad, propios de la certeza jurídica.

Es preciso agregar que tal situación impide que sea sencillo superar esa incoherencia mediante la solución de un aparente conflicto de leyes en el tiempo, además de que el efecto jurídico derivado de estimar la supuesta preeminencia del texto legal más reciente en el tiempo -artículo 49 Bis, adicionado por el artículo 27 citado-, derivaría en la tácita derogatoria de la norma anterior a esta -articulo 39-, lo cual no sólo no ocurre, debido a la ausencia de incompatibilidad en su esencia normativa, sino que resultaría anti técnico, debido a que esta última no se refiere únicamente al asunto que se regula en el artículo 42 Bis que contiene el párrafo impugnado, sino a otros aspectos, entre ellos, la forma y tiempo de presentación, aprobación y liquidación del presupuesto de las entidades descentralizadas y autónomas, así como sus modificaciones y transferencias presupuestarias.

Como consecuencia, la frase "...la Universidad de San Carlos de Guatemala..." faculta al Ministerio de Finanzas Públicas para requerir el cumplimiento de la obligación prevista en el artículo 27 referido, a pesar de que esa institución educativa ha sido dispensada expresamente del cumplimiento de la misma.

Por otro lado, esa contradicción no se advierte entre el enunciado objetado y el artículo 17 de la Ley ibídem, que prescribe: "el control de los presupuestos del sector público corresponde al Organismo Ejecutivo a través del Ministerio de Finanzas Públicas, con excepción de las Municipalidades y de la Universidad de San Carlos de Guatemala. La fiscalización de los presupuestos del sector público sin excepción, será ejercida por la Contraloría General de Cuentas o por la Superintendencia de Bancos, según sea el caso", en atención a que, si bien es cierto que el Sistema integrado de Administración Financiera -SIAF- es una estructura de organización gubernamental para el uso y control eficiente de los recursos públicos, siendo el Ministerio de Finanzas Públicas el administrador del mismo, también lo es que ese sistema garantiza la transparencia en la gestión pública, aspectos que, en el caso de la universidad en referencia, son susceptibles de fiscalización por la Contraloría General de Cuentas y no del Ministerio aludido, el cual únicamente estaría facultado para definir las políticas, normas y procedimientos a seguir, conforme a la naturaleza de esa concreta entidad autónoma y en concordancia con el citado artículo 17, por lo que se advierte concordancia entre estos dos preceptos.

No obstante, según fue señalado en párrafos precedentes, si se determina contradicción entre el extracto normativo cuestionado y el artículo 39 de la misma Ley, lo que vulnera el principio de seguridad jurídica, por lo que debe declararse la inconstitucionalidad de la frase "...la Universidad de San Carlos de Guatemala...", contenida en el artículo 27 del Decreto 13-2013 del Congreso de la República.

Ahora bien, en lo que respecta a la impugnación de la palabra "...Autónomas...", también objetada, incluida en el artículo 27 de aquel mismo Decreto, no se reveló la violación al principio de seguridad jurídica, contenido en el artículo 2 constitucional, debido a que los artículos 17 y 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto, respecto de los cuales se alega la generación de incertidumbre y desconfianza en cuanto a su aplicación conjunta, no se refieren en términos generales a las entidades autónomas, sino que exceptúan expresamente a aquella institución educativa de manera específica, conforme los aspectos analizados previamente. Por tales razones, la acción intentada contra la palabra mencionada, no puede acogerse.


-V-

Con relación al cuestionamiento sobre la legitimidad constitucional de la palabra "...Autónomas...", incorporada en el artículo 35, del Decreto 13-2013 del Congreso de la República, la Universidad de San Carlos de Guatemala argumentó que transgrede el artículo 82 de la Ley Fundamental porque se limita su potestad de autodeterminación sobre la forma de administrar los recursos financieros que le corresponden, al obligarla a mantenerlos en la Cuenta de Gobierno de la República, Fondo Común-Cuenta Única Nacional, impidiendo que sea la propia universidad la que disponga de ellos, sujetándola a lineamientos de administración distintos a los previstos por sus máximas autoridades y sometiendo su autoridad a la decisión del gobierno central, por lo que se restringe su autonomía funcional, orgánica y financiera. Además señaló vulneración al artículo 84 del Texto Supremo, en virtud que constituye un mecanismo de control directo sobre la utilización de las asignaciones constitucionales que, para el caso de la universidad, tienen carácter de privativo, es decir, propio, lo que implica que el Estado tiene la obligación de trasladar los fondos necesarios y legales, para que sea esa casa de estudios la que los utilice y administre discrecionalmente, según sus necesidades y presente las justificaciones ante el único ente encargado de la fiscalización: la Contraloría General de Cuentas. Agregó que se desvirtúa el principio de autonomía al pretender obligarla a mantener sus recursos centralizados en la mencionada cuenta, porque independientemente de que se logren ejecutar o no, constituyen una aportación ya otorgada y que eventualmente podría ser invertida en otro ejercicio fiscal, o bien, formar parte de sus reservas financieras.

Al respecto, se estima preciso referir que la Constitución Política de la República de Guatemala reconoce, en su artículo 82, la autonomía de la Universidad de San Carlos de Guatemala y su personalidad jurídica; asimismo establece que se rige por su Ley Orgánica y por los estatutos y reglamentos que ella emita. Tales facultades le otorgan un amplio margen para dirigir sus políticas financieras encaminadas al cumplimiento de sus fines, sin depender de la decisión, aprobación o administración de otras entidades estatales, siempre apegada a la Norma Fundamental y a la Ley. Aquella condición constituye una "autonomía orgánica" concedida a nivel constitucional (y no "autonomía técnica" concedida por ley ordinaria), porque implica la existencia de un servicio público que tiene prerrogativas propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central, que goza de especial protección y de rigidez constitucional. La autonomía que la Constitución reconoce no es una simple atribución administrativa, sino que conlleva un alto grado de descentralización otorgado por el Constituyente a ciertos entes, por los fines para los que fueron creados.

En ese sentido, el servicio que presta una entidad autónoma puede ser objeto de regulación legal, siempre que esta no disminuya, restrinja o tergiverse la esencia de su autonomía y la de sus organismos rectores y administrativos, y ello implica que no intervenga fijando pautas insitas a la competencia institucional y sin cuya exclusividad aquel concepto resultaría meramente nominal pero no efectivo.

Debe tomarse en cuenta que las entidades autónomas no pueden actuar fuera de los fines del Estado, con los que deben ser concurrentes; tampoco puede tal autonomía ser mermada al extremo que pierdan su autogobierno y la discrecionalidad para el cumplimiento de los objetivos que le haya asignado el Estado en la norma que los crea.

La autonomía otorgada a la Universidad de San Carlos está reconocida en su nivel más alto, de lo cual se desprende la capacidad de auto-dirigirse, auto-reglamentarse y auto-administrarse, para poder elegir discrecionalmente la forma de cumplir su finalidad constitucional.

Para lograrlo, el artículo 83 del Texto Supremo determina que es al Consejo Superior Universitario a quien le compete tanto la dirección y administración de la Universidad, como la facultad de formular su presupuesto anual.

Asimismo, la Constitución Política de la República de Guatemala establece, en distintos preceptos, asignaciones presupuestarias mínimas para determinados organismos e instituciones del Estado, como la Escuela Nacional Central de Agricultura, el deporte federado y no federado y las municipalidades, entre otras. En tal sentido, el artículo 84 dispone una asignación no menor del cinco por ciento (5%) del Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado a la Universidad de San Carlos de Guatemala, de donde resulta de especial importancia destacar la finalidad perseguida al preverse tales asignaciones presupuestarias en el ordenamiento jurídico supremo del Estado. En primer término, es dable afirmar que una aportación financiera apropiada (desde la perspectiva del constituyente) revela el interés por asegurar el adecuado funcionamiento de aquellos órganos, que por su sola inclusión en la Ley Fundamental se consideran constitucionalmente relevantes, con el consecuente cumplimiento de las tareas encomendadas (entre ellas, según corresponda, la eficaz prestación de los servicios en el ámbito de la educación superior pública, de la enseñanza agropecuaria y forestal, del deporte y de la función pública local); sin embargo, no es factible concluir que sea este el único objetivo perseguido por la Constitución. En efecto, en el caso de instituciones autónomas como la Universidad de San Carlos de Guatemala existe un claro interés por salvaguardar su autonomía (artículo 82). Esta condición que la Constitución reconoce a esa entidad revela una verdadera garantía institucional; es decir, es un ámbito de protección que el orden jurídico supremo le asegura, que vincula a los poderes públicos, incluido el legislador, y que repercute directa e indirectamente en la optimización de los derechos y libertades fundamentales inherentes a la dignidad humana, porque sirve de instrumento para el eficaz goce y prestación de esos derechos, como lo es el acceso a la educación superior.

En otras palabras, las garantías institucionales que los preceptos fundamentales reconocen operan como mecanismos de protección en el ámbito orgánico, que el orden jurídico ordinario está llamado a respetar y que no le es dable desconocer, tergiversar o disminuir.

Así, la autonomía que la Constitución reconoce a la Universidad referida reviste la garantía institucional dirigida a preservar su carácter de única universidad estatal (a diferencia de otros Estados), de órgano competente para dirigir, organizar y desarrollar la educación superior pública y de institución encargada de difundir la cultura en todas sus manifestaciones, promover la investigación en las diferentes esferas del saber humano y cooperar al estudio y solución de los problemas nacionales.

En tal sentido, uno de los elementos esenciales para salvaguardar la autonomía de esa institución estriba, precisamente, en la potestad de administrar sus propios recursos económicos sin más límites que los que impone el orden legal -potestad de "auto-administrarse"-. (En igual sentido se pronunció esta Corte en sentencias de diez de diciembre de dos mil trece y diez de junio de dos mil catorce, dictadas en los expedientes un mil quinientos doce - dos mil trece y un mil seiscientos treinta y siete - dos mil trece, acumulados, [1512-2013 y 1637-2013] y cinco mil doscientos noventa y ocho - dos mil trece [5298-2013], respectivamente). Lo anterior supone no solo formular y ejecutar su presupuesto conforme a sus necesidades y prioridades (lo cual implica decidir los montos y rubros de sus gastos e inversiones, así como autorizar y efectuar los pagos a quien corresponda conforme su programación presupuestaria y según lo acordado por el Consejo Superior Universitario), sino contar con la capacidad financiera suficiente que le permita cumplir las funciones que constitucional y legalmente le han sido encomendadas.

Es menester reiterar que la garantía institucional de la autonomía universitaria no puede ser desconocida o alterada por el legislador, lo que se suscita como resultado de la palabra cuya inconstitucionalidad se afirma, al disponer que sea una dependencia del Organismo Ejecutivo la que administre la asignación presupuestaría que constitucionalmente le corresponde a esa universidad, mediante la distribución y realización de pagos por parte de Tesorería Nacional y la sujeción a la programación financiera que debe remitirse al Ministerio de Finanzas Públicas, obligándola incluso a ejecutar sus recursos en su totalidad y a destinar sus fondos en la cuenta prevista por el ministerio citado, actividades que por virtud de la autonomía de que goza esa casa de estudios, sólo deben ser autorizadas y ejecutadas por el Consejo Superior Universitario y por el Rector universitario, conforme las atribuciones que les han sido asignadas por Ley y sus estatutos. Ante ello, vale acotar que si bien las disposiciones constitucionales en materia presupuestaria pueden requerir un desarrollo normativo y reglamentario, la regulación que para tal efecto se emita debe ser coherente con aquellas, siendo ilegítima cualquier tergiversación de las garantías institucionales por este reconocidas.

En tal sentido, la palabra refutada resulta contraria a los artículos 82 y 84 constitucionales, tergiversando el precepto que dispone un aporte mínimo a la Universidad de San Carlos de Guatemala, cuyo objetivo es, como ha sido destacado, asegurar tanto el ejercicio autónomo de sus funciones, como el eficaz cumplimiento de las tareas que han sido encomendadas a dicha institución, razón por la cual debe declararse inconstitucional.

En este punto, dado el contenido del apartado normativo impugnado y los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, es necesario señalar que la palabra objetada vulnera, por igual, la autonomía reconocida a otras entidades, como la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, el Comité Olímpico de Guatemala y los municipios, lo que también fundamenta el fallo que se emite, pues si bien los preceptos constitucionales que reconocen garantías institucionales a dichos órganos (artículos 92 y 253) no fueron denunciados como violados, es claro que el vicio que se destaca repercute también en los aportes financieros que les son asignados y, más que ello, los alcances del pronunciamiento que se emite hacen necesario tal análisis para así impedir efectos que, de otra forma, podrían trascender nocivamente frente a los fines constitucional o legalmente perseguidos.


-VI-

Con fundamento en las consideraciones anteriores, la acción de inconstitucionalidad debe ser estimada en lo que respecta a la frase "...la Universidad de San Carlos de Guatemala...", contenida en el artículo 27 del Decreto 13-2013 del Congreso de la República, así como la palabra "...Autónomas..." incluida en el artículo 35 del mismo Decreto, las cuales quedarán sin vigencia desde el día siguiente al de la publicación de este fallo en el Diario Oficial.

Por otro lado, debe declararse sin lugar la acción en lo que concierne a las frases "...la Universidad de San Carlos de Guatemala...", e "...y cualquier otra entidad autónoma con presupuesto propio...", recogidas en el artículo 26 del Decreto referido, por haber quedado sin materia sobre la cual resolver, y la palabra "...Autónomas..." incorporada en el artículo 27 aludido en el párrafo precedente.

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.


DISPOSICIONES LEGALES APLICABLES

Artículos citados, 154, 157, 267, 268, 269 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 2o, 3o, 6o, 114, 115, 133, 139, 142, 143, 144, 149, 150, 163, literal a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 y 58 de las Disposiciones Reglamentarias y Complementarias a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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